税收大数据在国家治理中的价值实现路径探析

作者：

张 雄(国家税务总局重庆市税务局)

习近平总书记指出：“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化……要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。”近年来，智慧税务建设深入推进，特别是以发票电子化为代表的新一代税收信息化建设的快速发展，高效推动了税收征管的数字化升级和税收大数据的不断富集与广泛应用，为国家治理体系和治理能力现代化贡献了税务力量。在税收征管改革纵深推进，向新发展阶段税收现代化目标不断迈进的关键时期，有必要进一步厘清税收大数据在国家治理中的价值实现路径，以税收现代化更好服务国家治理体系和治理能力现代化。

一、价值基点——税收大数据能级不断跃升

2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出，要“加强智能化税收大数据分析，不断强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用”。深化税收大数据运用，对推进税收治理现代化，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，有着重大而深远的意义。智慧税务之所以可以成为“一个拥有数据生命的‘智慧人’”，并为决策者提供治理智慧，关键在于税收大数据具备的独特优势：覆盖经济领域“全”、反映经济活动“快”、数据颗粒度“细”、记载经济活动“准”。税收数据“量”的不断累积和“质”的加速跃升，为税收大数据服务国家治理提供了绝佳的条件。

（一）经济分析从抽样分析向全量分析跃升

进行税收经济调查统计、分析研究，样本数量越大结果越精确可靠。过去，由于技术条件和体制方面存在局限，信息存储分散、互通渠道不畅，税收经济分析往往只能依靠抽样调查，对有限数量、有限区域、有限行业进行研究。随着征管手段的创新和征管能力的提高，现阶段，信息化、网络化工具已经广泛应用于大多数税种以及社会保险费、非税收入的征管服务，税务部门已经形成了纳税申报数据、税收收入数据、增值税发票数据、个人所得税专项附加扣除相关数据、税收调查数据、纳税信用数据、社会保险费数据、非税收入数据以及其他部门和单位共享的数据等既各具特色又相互关联的“数据池”。这个“数据池”覆盖一亿多市场主体、十多亿自然人纳税人缴费人，触及社会生产、分配、交换、消费所有环节，成为税务系统名副其实的“金山银库”，也使得税收经济分析研究能够对全量对象开展，具备了极为广阔的施展空间。

（二）趋势研判从事后反映向事前预测跃升

当前，许多税收大数据能够作为经济社会发展的先验性指标，透过这些指标，可以对经济发展趋势、市场主体经济行为偏好等进行前瞻性研判，从而为经济社会管理决策提供可靠依据。例如，某一行业企业购销合同或实收资本印花税额、购进设备原材料增值税进项税额、缴纳个人所得税和社会保险费人数等指标呈增长态势，预示该行业或企业处在扩张期，未来3～6个月内将出现工业增加值的增长，反之则反映行业遇冷，对资本吸引力不足。基于这类指标的关联分析研究结果，决策者可以比较精确地进行跨周期、逆周期调节。

（三）运行监测从静态滞后向动态实时跃升

税控技术和税收征管信息系统的广泛应用，特别是发票电子化的深入推进，使税务部门能够实现对企业生产经营数据的动态采集。企业的投资、生产、销售等各方面数据能够通过发票开具、纳税申报等方式即时汇总到税务机关，税收数据的时滞大大缩小，时效性得以大大提升，决策者对不同频度、不同时点数据的需求，都可以得到实时响应。

（四）数据归集从科层间接向自动归集跃升

过去，决策者所需的各类决策信息主要来源于各级税务机关自下而上层层统计、逐级上报，这些信息从来源地到决策端需要跨越县、市、省然后汇集到国家税务总局，链条长、易失真。税收征管信息系统打通了国家税务总局机关到基层税务分局（所）五级机构，能够完成数据自动归集、实时汇总，实现数据管理高度扁平化。基于合理赋权，各个层级的税务机关都可以按需调用不同视域、时域的数据资源，为决策者提供宏观、中观、微观的信息支持服务。

（五）风险感知从浅表直感向深层洞悉跃升

透过某些税费数据，可以洞察经济社会运行中潜藏的风险。例如：产煤企业购进安全生产设备和服务对应的增值税进项税额较少，说明企业可能安全生产方面投入不足，需重点关注其是否存在安全生产隐患；排污企业购进的污染防治设备物料对应的增值税进项税额较少，说明企业可能治污减排有所松懈，需重点关注其是否存在违规超标排放风险；企业欠缴社会保险费时间较长，或代扣代缴个人所得税骤减及员工数量减少，说明企业可能经营不善存在劳资纠纷，需重点关注由此带来的信访稳定风险。同理，金融、房地产、进出口贸易等不同行业以及资金链、供应链中的潜在风险，很多都可以从税费数据中折射出来。通过构建数据指标体系，充分把数据背后的潜在风险识别出来，有利于助力打赢防范化解重大风险攻坚战。

二、价值依归——助力实现从经验决策向依数决策转变

近年来，为适应经济税收发展形势和各级决策需要，税务部门不断拓展税收大数据的应用空间，推动税收大数据服务领域从税收治理向国家治理延伸，服务对象从纳税人、税务人到决策人、管理人拓展，取得了许多有益成果。在分析方法上，税务部门逐步探索出税收弹性分析、税负分析、税源分析、税收关联分析等多种可以较为全面、完整地反映税收和税源关系的税收分析方法，在经济税源分析、政策效应分析、税收管理风险分析和预测预警分析等方面进行了有益尝试，方法体系越来越科学和系统。在产品供给上，聚焦新发展理念，开展科技创新、数字经济、清洁能源、乡村振兴等分析，持续做精“常规分析产品”，紧盯经济运行中的热点、重点、焦点问题，开展民营企业生产经营情况分析、新疆棉花产业分析、大宗商品价格变动分析，探索利用税收大数据推算并预测GDP增速，持续打造“重磅分析产品”，每年形成上万篇税收分析报告，高质量服务各级党政领导决策。在应用效能上，蕴藏在税收大数据中的智慧资源被源源不断地挖掘出来，对经济社会发展产生了直接效益。例如，新冠肺炎疫情发生后，税务部门利用增值税发票大数据开发了“全国纳税人供应链查询系统”，便利企业实现“购产销”对接，仅在湖北省启动企业复工复产的头2个月，就促成企业按市场化原则成交项目6 822个，成交金额118亿元。如今，“税收指数”已成为税务部门重要的“品牌”，脱贫攻坚分析、节假日消费分析等多类税收分析产品已成为央视《新闻联播》《人民日报》等主流媒体的热门报道素材。

这些实例生动说明，税收大数据蕴含着大机遇、驱动着大未来。基于过去一个时期的有益探索，我们可以建构起税收大数据服务国家治理的目标愿景，把未来图景勾画得更加清晰，为税收大数据发展提供更加明确的目标引领。

1.在发展愿景上，应当确立三个目标。一是参与国家治理活动的程度更深。各级决策者普遍将税收大数据作为重要的治理资源，将从中汲取的税务智慧作为经济社会管理战略策略选择的重要依据，税收大数据在各类治理决策因素中更有分量，成为各级党政领导信得过、靠得住、离不开的经济税收“晴雨表”、决策参考“必选项”。二是税收数据信息更加权威可信。税收大数据的指征价值、导引价值被决策者、市场主体和社会公众广泛认同，其反映的经济社会发展动向、趋势更具公信度，引导市场主体经济活动、公众社会活动更加有力。三是服务国家治理的效益更显。税收大数据反映的经济态势更具前瞻性，引导的资源配置更具时效性，揭示的经济风险更具精准性，评估的治理政策更具客观性，对于增强决策者决策力、助力提升治理效能、推动形成多元共治格局的作用发挥得更加充分。

2.在运行架构上，应当构筑三大体系。一是高智慧含量的产品体系。集成整合各类分析产品，形成涵盖常态性基本产品、动态性升级产品、差异性比较产品、风险性预警产品、应急性定制产品的分析产品体系，进一步打造更有针对性、更具权威性、更高认可度的拳头产品，形成更加完备、成熟、定型的税收大数据应用产品供给结构。二是高运转效率的机制体系。需求响应机制更加高效，聚焦决策人需求不断拓宽分析领域，将具有决策参考价值的关键数据指标、重点工作事项、重要风险疑点纳入分析范围，形成以决策需求为导向的数据供给和产品供给；纵向联动机制更加高效，国家税务总局、省级局、市级局、县级局在“四级联动”中形成“同题共答”的良好局面，税收大数据分析声势更大、品牌更亮；横向协同机制更加高效，各层级各业务部门间的业务壁垒充分打通，“多兵种合成作战”配合顺畅，各方智慧力量在分析项目上充分凝聚。三是高支撑能力的保障体系。以金税四期工程建设为契机，中国税收新统计核算分析体系建设取得标志性成果，统计核算和分析应用现代化平台算力、算法更加先进；建成一支既懂现代信息技术、又懂税收业务，同时具备统计、分析、写作等基本技能，综合素养较高的大数据分析队伍，大数据应用的人才基础更加厚实。

3.在自身建设上，应当具备四种能力。一是需求洞察能力。能够从全国和区域发展战略布局、阶段规划中精准找到决策者最关注、最需要的决策支持需求，从纷繁复杂的经济社会运行态势中找到税收大数据的作用点，从海量的税收大数据中找到需求转化为分析成果的最佳契合点，从而扩大有效供给、减少无效供给。二是全维支持能力。各级税务机关均具备向决策者提供不同维度、不同粒度、不同频度决策支持信息的能力，决策者宏观、中观、微观不同视角的决策支持需求都能够在税收大数据中得到充分满足，不同类型的治理决策都能够在税收大数据中找到可靠依据。三是快速响应能力。决策者的需求能够在第一时间转化为税收大数据产品，突发情况、紧急事态能够从税收大数据中得到迅速反映，为决策者提高决策效率提供有力支持。四是风险感知能力。经济社会运行中的各类风险能够通过税收大数据准确感知、及时揭示，并能够对潜在风险转变为现实危害的可能性、风险可控程度、后果危害程度进行较为准确的预测评估，提出可行有效的防控建议，辅助决策者对经济社会运行进行安全边界规划。

三、价值实现——在国家治理中充分释放税收大数据潜能

要让税收大数据更好地服务国家治理，必须不断挖掘“数智”、完善“数制”、推进“数治”，充分释放税收大数据潜能，让“金山银库”中的税务智慧能量源源不断地输送到国家治理各个领域、各个环节。

（一）聚焦决策需求，优化产品供给

不断富集的大数据为做好税收大数据分析提供了无限的想象空间。我们要紧紧围绕国家治理需求，打开“脑洞”，让税收大数据分析不断触及新领域、揭示新情况。一是要敏锐地发现需求。分析人员要不断锤炼知大事、识大势的敏锐性，系统地学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平经济思想，准确把握新发展阶段的基本特征、新发展理念的基本内涵、新发展格局的基本架构，从中领悟“国之大者”；要跟进学习党中央、国务院关于经济社会发展的重大决策部署、重大国家战略，以及当地党委政府重要工作安排，找准党委政府的重大关切，从中研判税收大数据分析的战略方向。二是要精准地契合需求。常态性基本产品要更加注重延续性，动态性升级产品要更加注重创新性，差异性比较产品要更加注重客观性，风险性预警产品要更加注重前瞻性，应急性定制产品要更加注重时效性，使分析产品更加精准地切中决策者重大关切。同时，要强化精品意识，推动产品供给从注重数量向提升质量转变，从单一数据源向多数据源集成转变，从简单数据分析向深度挖掘和调研比较分析转变，为决策者提供更高站位、更广视角、更有深度的见解和建议。三是要适当地引导需求。税收大数据反映的情况，有的并不在决策者当下的关注视线中，但对国家和区域治理具有潜在的参考价值。在税收大数据分析中，不仅要关注直接的、显性的需求，还要关注间接的、隐性的需求，通过前瞻性、预见性分析，提供税收经济景气指数、税电指数、设施设备投资税收经济指数等非传统分析产品，引起党政领导对苗头性、倾向性问题的关注，形成新的“产品线”。

（二）注重内外协同，拓展思维眼界

大数据的优势在于“海纳百川”，同样，深化拓展税收大数据应用，也必须“广结善缘”，形成数据互惠机制。一是要尽可能多地把外部数据“取进来”。要拓宽数据入口，同大数据主管部门和承担经济社会管理职责的职能部门建立数据合作机制，运用外部数据加强关联分析和结果校验，让税收大数据分析结果更有说服力、更具可信度。二是要放下顾虑把税费数据“送出去”。面对地方党委政府和职能部门的数据需求不能“惜数如金”，要在加强数据使用审批、明确数据管理责任、加强数据使用监督的基础上，畅通数据出口，有条件开放数据接口，探索试点接入政府“城市大脑”等治理平台，让税收大数据更加直接地服务国家治理。三是要积极探索联合分析让多方数据“聚起来”。要与存在数据关联关系的职能部门开展大数据联合分析，增加税收大数据利用率和曝光度。例如，同统计部门联合开展经济形势研判分析，同市场监管部门联合开展市场主体运行情势分析，同发展改革、经济和信息化等部门联合开展重点行业、企业发展态势分析，等等，在联合发声中形成“乘数效应”。

（三）紧跟时代浪潮，健全支撑保障

当前，大数据分析技术和工具正高速迭代，必须对标国内一流、国际先进，强化人才、算法、算力支撑，构建能够提供可靠支撑的税收大数据应用综合能力。一是要强化人才支撑。要着眼建设一支高素质、高效能、大体量的大数据人才队伍，加强相关人才的招录、配备、培养，进一步充实大数据分析队伍；要探索符合大数据人才特点的选拔任用、考核考评、交流轮岗体系，让大数据岗位成为能够培养人才、发现人才、成就人才的舞台；要尝试借助高校、企业力量，开展大数据人才委托培养、实岗锻炼、进修外训等工作，及时更新分析人才知识储备。二是要推动算法演进。要充分运用决策树、回归分析、聚类、关联规则、神经网络方法、Web数据挖掘等成熟通用算法模型，减少试错成本；要及时引进商用领域最新算法模型，让大数据前沿算法有效促进税收大数据创新产品的生成；要集中系统内外的高端人才，持续开发适应税收分析特点、有助于提高大数据分析产品力的自主算法，推动算法迭代、进化；要在系统内开展创新算法和数据模型集中展示和推广，让先进经验发挥示范带动作用；要推动算法直观化、大众化，推出更多模块化、可视化的税收大数据分析工具，构建常规税收经济分析工具库，让税收大数据从“精英工具”逐步走向“大众工具”。三是要加快算力扩充。要结合金税四期工程建设，优化信息系统平台架构，建立“云、边、端”一体化和“中心计算+分布式计算”相结合的强大算力体系，实现算力资源的灵活调度，适应海量、并行、非结构化数据分析应用需要；要优化算力资源分配机制，引导错峰使用，实行通用数据自动处理、统一分发，避免用户集中扎堆取数算数造成算力资源阶段性紧张；要探索智能化分析应用，积极借鉴腾讯财经频道Dreamwriter、新华社“快笔小新”等智能写稿功能，探索研发“AI写稿”“分析机器人”，提高税收大数据分析的时效性，让分析人员从低效、重复的劳动中解脱出来，聚焦更深层次的思考。

（四）推进管用一体，加强数据治理

数据的可靠性、一致性、安全性是开展税收大数据应用的基础，也是税收大数据赖以产生价值的根本，要加强税收数据全生命周期治理，切实把好“三关”，为税收大数据分析产品提供高质量的“原材料”。一是要把好“采集关”。要强化数据源头治理，明确数据采集录入人员责任，加强数据录入质量管理，做好数据校验、交叉稽核，及时校正错误数据，及时补正缺失数据。二是要把好“整理关”。要加快统一数据标准、定义，规范数据结构、格式，丰富数据标签、归类，强化数据清洗、排序，及时将无效的、冗余的、错误的数据从数据池中清除，确保数据真实可靠、有序可用。三是要把好“安全关”。要对标国际先进水平，建设网络安全、数据安全态势感知平台，构建覆盖五级税务机关的安全防护网，实现全流量、全天候、全方位监测预警，夯实数据安全基础。要加强数据审计，对数据相关安全事件进行追溯与定责，对于攻击行为和风险操作等进行实时告警，避免数据被破坏或者窃取。要合理配置数据查询、使用权限，区分核心关键权限和一般应用权限，做到“权岗相适”“权责一致”，既遵循“最小必要”赋权原则，又确保数据应用需求得到充分满足。要加强应用灾备能力建设，推动形成应用级灾备能力，确保极端情况下“数据不丢、业务不断”。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）

欢迎按以下格式引用：

张雄.税收大数据在国家治理中的价值实现路径探析[J].税务研究，2022（12）：43-47.

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