推进绿色低碳发展的契税优惠制度改革探析

作者：

缑长艳（上海商学院商务经济学院） 

唐晓旺（河南省社会科学院改革开放与国际经济研究所）

自二十世纪九十年代以来，以“气候谈判”为标志，绿色低碳发展已成为全球大趋势与时代潮流。党的二十大报告指出：“要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。”实现绿色低碳发展已成为我国推进生态文明建设、实现共同富裕的内在要求，成为全面建成社会主义现代化强国的重要保障。税收作为调节经济的手段，在促进绿色低碳发展方面具有独特的作用。就契税而言，其对绿色低碳发展的促进作用是通过税收优惠制度实现的。目前，我国《契税法》尽管规定了一些契税优惠条款，但是由于其绿色低碳导向缺失，致使其促进绿色低碳发展的调节作用无法充分发挥。碳达峰碳中和目标下，推进经济结构绿色转型，需要改革和完善契税优惠制度，增强其对绿色低碳发展的引导作用。

一、契税推进绿色低碳发展的内在逻辑

（一）理论逻辑：契税在建筑领域碳减排的独特作用

按照碳达峰碳中和目标的技术路线图，建筑领域是减少碳排放的重点之一。根据《中国建筑能耗研究报告2021》的统计，2019年我国建筑在全生命周期内碳排放量占全国碳排放总量的50.6%。要实现碳达峰碳中和目标，推动建筑领域绿色低碳发展必不可少。契税作为一个以土地、房屋权属转移为征税对象的税种，在促进建筑领域碳减排方面可发挥独特的作用。通过对绿色低碳房屋实行契税优惠，可以促进绿色低碳房屋的生产和消费，推进建筑领域碳排放量的减少。一是通过对购买绿色低碳房屋实行契税优惠，可以引导居民绿色低碳房屋消费，重塑绿色低碳房屋的市场需求，推动房地产市场绿色低碳化转型。二是通过对房地产企业开发绿色低碳房屋获取土地使用权实行契税优惠，可以激励房地产企业开发绿色低碳房屋，推动房地产行业绿色低碳发展。三是通过对绿色低碳建筑材料生产企业购买土地、房屋实行契税优惠，可以引导绿色低碳建筑材料生产，推动建筑材料行业向绿色低碳升级。明确契税在建筑领域碳减排的重要作用，其目的就是要建立契税优惠制度的绿色低碳发展导向，重塑契税促进绿色低碳发展的传导机制，助力绿色低碳发展。

（二）现实逻辑：契税推进绿色低碳发展的职能缺位

实现碳达峰碳中和目标是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是对构建人类命运共同体的庄严承诺。2021年10月24日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，要大力发展节能低碳建筑，持续提高新建建筑节能标准，加快推进超低能耗、近零能耗、低碳建筑规模化发展，同时，还要求“研究碳减排相关税收政策”。然而，我国现行契税优惠政策，在促进绿色低碳建筑发展方面几乎是空白。尽管《契税法》有对承受荒山、荒地、荒滩土地使用权用于农、林、牧、渔业生产的企业免征契税的规定，但这一条款的首要目的是资源综合利用、促进农业生产，对绿色低碳发展的推进作用非常有限。正是由于契税促进绿色低碳发展的优惠政策缺失，导致契税推进建筑领域绿色低碳发展的调节作用难以发挥，不但与促进碳达峰碳中和的目标不适应，也与经济社会的发展要求不相符合。

（三）实践逻辑：契税促进绿色低碳发展的法律困境

近年来，有的地方政府认识到契税对绿色低碳发展的促进作用，出台了一些对居民购买绿色房屋实行契税补贴的政策。例如，浙江省湖州市为鼓励消费者购买绿色建筑，对购买首套绿色建筑商品住房，按其所缴纳契税地方留成部分的50%给予补助。福建省厦门市对于居民购买绿色建筑商品住房，按照所购绿色建筑的不同星级返还相应比例的契税：购买二星级绿色建筑的住户，可返还契税的20%；购买三星级的可获得40%的契税返还。事实上，越来越多的地方政府开始探索通过出台契税政策来促进绿色低碳发展，只是碍于《契税法》的限制，采取了契税补贴这一变通的方法。这一现象表明，在契税促进绿色低碳发展方面，地方政府确实已经走在了理论界和相关部门的前面。重构契税优惠政策体系、促进绿色低碳发展的需要非常迫切。

二、当前我国契税绿色低碳调节职能缺失的根源

（一）对契税定位及职能认识不够

契税是一个古老的税种，其职能定位经历了不断演化的过程。长期以来，契税主要用来保障不动产所有人的合法权益，通过征税，契税征收机关便以政府名义发放契证，作为合法的产权凭证，政府即承担保证产权的责任。通常，都是纳税人自觉向政府申报纳税，请求验印或发给契证，素有“地凭文契官凭印”“买地不税契，诉讼没凭据”等说法。随着我国产权登记制度的不断完善和《物权法》的颁布，我国逐步取消了契证发放，契税保障土地、房屋权属的作用逐渐淡化。当前契税的职能，主要体现在筹集财政收入和调控经济运行两个方面。在筹集财政收入方面，契税发挥了重要的作用，目前已经成为地方税收收入的重要来源。2015年以来，契税收入占地方税收收入的比重逐年提高，从2015年的6.22%，增加到了2020年的9.46%。在调控经济运行方面，契税主要在房地产市场发挥调节作用。比如，为鼓励小户型住房消费，购买90平方米以下住房契税税率降低为1%，等等。除此之外，契税在调控其他经济活动中的作用则相对不足。

（二）对契税促进绿色低碳重要性认识不足

与一些发达国家相比，我国低碳经济起步较晚，在发展过程中存在各种顾虑和担忧，实际上并没有受到充分的重视。长期以来，学术界在经济增长与低碳发展的关系方面存在不同的看法，也存在一些错误的倾向。一方面，部分人将经济增长与低碳经济发展对立起来，认为我国是发展中国家，还处在做大经济总量的阶段，担忧发展低碳经济会影响经济的增长速度，从而对低碳经济发展采取抵制的态度（陈云，2022）；另一方面，发展低碳经济，对企业而言，可能会增加经营成本，减少企业利润，于是，一些人基于机会主义的动机，将私人利益凌驾于国家利益之上，采取一些不利于低碳经济发展的做法。正是由于对发展低碳经济的重要性认识不足，导致在契税政策设计上，没有充分考虑促进低碳经济发展的需要，致使其促进低碳经济发展的优惠政策出现缺失。

（三）契税制度改革相对滞后

2021年9月1日施行的《契税法》，基本上采取税制平移的做法，承继了1997颁布的《契税暂行条例》。在契税优惠政策上，《契税法》大部分延续了《契税暂行条例》的规定，只是增加了非营利性机构取得土地、房屋权属转移，以及夫妻之间变更土地、房屋所有权等情形的契税减免条款，同时保留了很多之前财政部、国家税务总局制定的契税优惠政策。从这方面看，未来我国《契税法》进一步修改完善的空间仍然较大。事实上，与二十世纪九十年代相比，目前我国的经济社会发展形势已经有了很大的变化，环境污染已经成为迫切需要解决的重大问题，碳达峰碳中和已经成为我国经济社会发展的重要目标。然而，我国契税优惠制度却没有进行相应的改革和跟进，因此其越来越不适应低碳经济发展的需要，成为契税无法促进低碳经济发展的制度性根源。

（四）契税制度低碳导向缺失

我国当前的契税优惠政策主要体现为《契税法》第六条、第七条列举的一些免征或者减征的情形，以及财政部、国家税务总局出台的一系列优惠规范性文件。这些优惠政策，总体上体现了推动公益性事业发展、促进农业和房地产发展、保障社会公平稳定等政策导向，然而在促进绿色低碳发展方面却存在着政策缺失。近年来，随着碳达峰碳中和目标的提出，我国对绿色低碳经济发展的重视程度日益提高。与绿色低碳发展的地位日益提高相比，我国目前的契税政策在绿色低碳发展方面导向不足，并没有建立起一定的激励机制，与碳达峰碳中和目标不相一致。

三、完善契税优惠制度推进绿色低碳发展的建议

（一）强化契税推进绿色低碳职能的认识

一般而言，税收的职能通常包括筹集财政收入、调节收入分配和调控经济运行等，契税促进绿色低碳发展主要体现的是其调控经济运行的职能。契税促进绿色低碳发展，是一种新的政策和手段。为此，需要不断强化居民对契税促进绿色低碳发展作用的认识。一是厘清契税与绿色低碳发展的关系。建筑领域是碳减排的重要领域，推广绿色建筑是碳减排的重要途径。对购买绿色建筑实行契税优惠，能够引导和激励居民的低碳住房消费，从而推动房地产企业开发更多的绿色低碳建筑，也可以带动建材企业生产更多的绿色建材。这里，绿色建筑成为连接契税和绿色低碳的关键点，也就是说，契税通过对绿色建筑的税收优惠，与绿色低碳发展联系起来。二是认清契税促进绿色低碳发展的本质。契税之所以能促进绿色低碳经济的发展，本质上在于税收的调节职能。对绿色低碳房屋权属转移实行契税优惠政策，能够调整纳税人的利益关系，从而引导纳税人的低碳消费行为，促进绿色低碳经济发展。三是认识契税促进绿色低碳发展的作用机理。绿色建筑的产业链涵盖消费者、房地产企业、建筑企业及绿色建材企业等多个主体，契税鼓励居民购买绿色建筑的优惠政策，能够通过产业链对房地产开发商、建筑企业和绿色建材生产企业产生影响，从而形成促进建筑领域碳减排的内在动力，为绿色低碳发展作出贡献。

（二）建立绿色低碳契税制度的框架

发挥契税促进绿色低碳发展的作用，需要从契税税制上进行改革完善，构建绿色低碳契税制度框架。一个完整的制度框架通常包括制度实施的主体、范围、形式与监督等。就建立契税促进绿色低碳发展制度而言，需要从以下四个方面着手。一是明确地方政府契税优惠政策主体地位。鉴于契税在地方财政中的重要地位，契税优惠政策的实施主体应当是地方政府。基于我国多级地方政府的现状，建议将契税优惠政策的实施主体以授权的方式赋予省级人大及人民政府，明确省级人大及政府在推进绿色低碳的契税优惠制度构建方面的主体地位。二是实行多样化的契税优惠形式。探索降税率、减税基、免税额等多样化的优惠形式，对绿色低碳不动产权属转移实行契税优惠，提高制度的精准性和灵活性。三是明确绿色低碳契税优惠范围。基于绿色低碳发展的需要，建议将绿色低碳契税优惠政策的范围界定为消费者购买绿色低碳建筑、房地产开发商购买用于建造绿色低碳建筑的土地、绿色建材生产企业购置土地与房屋、绿色低碳企业购置土地与房屋四类。四是强化促进绿色低碳契税优惠政策的执行和监督。在赋予地方政府契税优惠政策实施主体权限的同时，要进一步规范地方政府契税优惠实施行为，防止出现乱征乱减、随意减免等情况，不断提高契税优惠政策的执行效果。

（三）完善绿色低碳契税优惠方面的法律法规

由于现行《契税法》针对绿色低碳经济的税收优惠政策缺失，地方政府促进绿色低碳发展的契税优惠政策实施面临着一些法律困境。鉴于当前推进绿色低碳发展的形势，迫切需要改革和完善契税优惠法律法规，以适应绿色低碳发展的需要。一是对消费者购买绿色低碳建筑，实行差别化的契税优惠政策，针对不同等级的绿色建筑，给予差别化的优惠税率；二是对房地产企业购买土地用于开发绿色低碳建筑实施契税优惠，操作上建议采用“先征后退”的优惠方式，根据其开发绿色低碳建筑的规模予以适当减免；三是对生产绿色低碳建材的企业购买土地、房屋实行契税优惠，鼓励企业生产绿色低碳的建筑材料。在实施步骤上：近期可通过财政部、国家税务总局联合出台契税优惠政策文件的方式，对绿色低碳不动产权属转移给予契税减免优惠；中长期看，需要修订《契税法》，将绿色低碳税收优惠政策规定纳入《契税法》，推动绿色低碳不动产权属转移契税优惠制度法治化，提高契税优惠的法律级次和效力。

（四）推动契税绿色低碳转型的配套措施

从实践看，强化契税促进绿色低碳发展的作用，需要建立健全与契税优惠政策相配套的措施。一是进一步完善绿色建筑的评价机制。目前我国绿色建筑评价中，对评价对象的分类相对较粗，实践中可能会不适应契税优惠政策实施的要求。因此，下一步要根据绿色建筑的类型及特点，将评价标准进一步细化，使之适应契税征管的要求，提高契税促进绿色低碳发展相关优惠政策的可操作性。二是调整和完善契税征管系统和平台。将契税促进绿色低碳发展的优惠政策纳入其中，建立统一的绿色契税申报信息网络、标准化的契税申报程序和契税信息数据库，为加强绿色建筑市场的管理和调控提供技术支持。三是强化契税征管相关部门的协调。契税促进绿色低碳作用的发挥，离不开财政、税务、自然资源、住房和城乡建设、城市管理、生态环境等相关部门的配合，因此亟须构建绿色契税征管的部门协作机制，推进一体通办，提高征管效能，实现契税制度的绿色低碳转型。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）

欢迎按以下格式引用：

缑长艳，唐晓旺.推进绿色低碳发展的契税优惠制度改革探析[J].税务研究，2022（12）：33-36.

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