惑与思：支柱二全球最低税改革的多维审视

作者：

李   辉（中国政法大学民商经济法学院） 

刘奇超（天津市滨海新区财政局） 

沈   涛（华东政法大学国际法学院）

自2019年1月支柱二倡议公布以来，关于其改革的讨论引发各界广泛关注。特别是2021年10月二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架成员就国际税收“双支柱”改革达成共识后，这场全球协议正式朝着立法实施阶段迈进。截至2023年4月底，全球已有50个国家（地区）确定（或计划）引入支柱二。但是，面向2024年支柱二实施“元年”，这一备受社会各界高度关注的国际税改事项面临着诸多质疑和挑战，亟待系统厘清和深度研究。

一、政策目标的惑与思

总体而言，支柱二改革的政策目标主要涉及遏制国际层面的税收逐底竞争、应对经济数字化背景下遗留的BEPS问题、为各国和跨国企业创造公平的竞争环境以及限制直接税对投资和企业选址决策的扭曲影响从而促进资本输出中性等。尽管这些目标勾勒出支柱二改革预设的美好愿景，但仍存在诸多值得深思之处。

（一）遏制税收逐底竞争：事与愿违

理论上，当不同国家出于战略考虑制定税收优惠政策以吸引流动税基时，便会引发税收竞争。但并非所有税收竞争都是不可取的，通常只有被证明是有害的税收竞争才会受到规制。OECD早在1998年就曾将税收竞争区分为有害税收竞争和可接受的税收竞争，而旨在遏制有害税收竞争的BEPS第5项行动计划也仅仅是要求税收辖区证明税收优惠与经济实质活动相关联，以避免被贴上“避税天堂”的标签。但目标导向下的支柱二改革方案设计直接忽略了既有划分，这无疑将限制发展中国家设置税收优惠来促进经济发展，形成发达国家给发展中国家“抽梯子”的政策效应，也使得匈牙利、爱沙尼亚等国曾多次在不同场合反对全球最低税立法。换个角度看，税收竞争解决了公共产品没有市场的问题，纳税人“用脚投票”并转移到另一个税收辖区的潜在可能性最终使得本国税收制度更充分地反映人民的偏好，因此，一定程度上的税收竞争会提高效率，本身是值得提倡的。

退一步讲，即使遏制税收竞争的目标具有合理性，但目前的支柱二制度设计仍难真正遏制逐底竞争。其一，根据基于经济实质的所得排除规则，实质经济活动产生的常规利润将被排除在补足税税基之外，各国依旧可以在吸引实质经济活动方面进行逐底竞争。不仅如此，跨国企业可在全球实施支柱二后尽可能将其雇员和有形资产设在税收制度具有吸引力的国家，从而加剧这种竞争。其二，计算跨国企业在某一税收辖区内的有效税率时，补贴和合格可退还税收抵免被计入分母，由此计算出的有效税率低于实际有效税率，使支柱二设定的税收竞争底线“失灵”。其三，支柱二的适用门槛、税基计算、有效税收确定、豁免适用等多项规则的实施依赖于财务报表的使用，而支柱二改革方案明确将《国际财务报告准则》（IFRS）和多个国家的公认会计准则视为可接受财务报表编制依据，由于这些准则在细节上存在广泛差异且可作变动，这将允许国家间通过修订会计准则而维持原有的税收竞争。

（二）反税基侵蚀和利润转移：违背初心

OECD在首次提出支柱二概念时，就明确其用于“解决遗留的BEPS问题”。可以说，反BEPS或反避税始终是支柱二改革的核心目标。但遗憾的是，作为应对经济数字化带来的税收挑战的国际税收改革方案，支柱二的设计背离了OECD在BEPS1.0时提出的价值创造原则，即利润应在经济活动发生地和价值创造地课税。进言之，支柱二并未对联结度问题作出回应，即各国在什么条件下可以对哪些数字经济活动征税。

一方面，支柱二方案为低税实体所在国提供了一项优先措施——合格国内最低补足税（QDMTT）。QDMTT是国内版的全球反税基侵蚀（GloBE）规则，除适用范围限于国内低税实体外，其余规则与GloBE规则基本一致，低税实体所在国一旦采用QDMTT，可以确保本国低税实体的补足税在本国优先缴纳，防止补足税收入流失。收入纳入规则（IIR）则更进一步将子实体的低税利润纳入母实体课征补足税。这两项规则均为实体注册地提供了优先征税权，而无视价值创造原则。另一方面，低税支付规则（UTPR）作为IIR的补充规则，在跨国企业适用IIR缴纳补足税后的有效税率仍未达最低税率时，由跨国企业成员实体所在国继续征收补足税。根据《GloBE规则范本》，各国可以征收的UTPR补足税份额通过公式分配法确定，分配要素为有形资产价值和雇员数量。然而，在经济数字化时代，创造价值的业态形式得到了新的补充，诸如用户、数据等新的生产要素得到广泛认可，这种只考虑有形资产和雇员的UTPR补足税征税权分配方式亦有背离价值创造原则之嫌。

（三）创造公平竞争环境：管窥蠡测

从适用范围看，支柱二将国际税收制度“一分为二”，演变为适用于大型跨国企业的一套GLoBE规则和适用于中小企业的传统税收制度。其中，GLoBE规则只适用于全球年营业收入达到7.5亿欧元的跨国企业，各国可继续为不在适用范围内的跨国企业提供税收优惠，而这些企业将无须承担最低水平的税负。这种设计缺陷可能会导致大型跨国企业将其部分业务分拆，从而避免受到GLoBE规则的约束。从税基排除看，基于经济实质的所得排除规则采用纯粹的定量计算方法，跳脱出反滥用税收规则中采用的基于事实的实质认定、定性或定性与定量相结合的传统范式。同时，只考虑部分有形资产和工资的所得排除规则在很大程度上虽有利于资本密集型和劳动密集型行业，但“圈篱”了数字经济。从补足税计算看，就零工经济这一庞大的新兴经济形态而言，在分配UTPR补足税时可能会面临诸多争议，造成补足税在辖区间的不公平分配。例如，通过优步平台提供运输服务的司机在英国被认定为优步公司的正式雇员，美国劳工部也有意将零工经济从业者认定为雇员，但在其他不少国家，零工经济从业者难以获得雇员身份。

（四）促进资本输出中性：忽视差异

从方案设计看，支柱二要求跨国企业在全球范围内承担的有效税率达到最低税率水平，限制了税收对投资和企业选址决策的扭曲影响，更有利于资本输出中性。这在表面上遵从了税收中性原则，但在实质上可能导致发展中国家给予跨国企业的税收优惠失效，使其投资吸引力减弱，忽视了现实差异。发展中国家在基础设施、人才储备、营商环境等软实力方面往往弱于发达国家，亟须税收优惠来吸引投资，从而促进经济增长，缩小南北差距。支柱二改革方案虽然设置了基于经济实质的所得排除规则，但并不能保证体现发展中国家正当发展权的税收优惠不会失效，有干涉税收主权之嫌，也与联合国可持续发展目标相悖。因此，有学者建议在GloBE规则中引入“视同纳税加回规则”，将发展中国家这类吸引实质性投资从而促进经济发展的税收优惠对应的税额视同有效税收，加入GloBE规则有效税率的计算之中。

事实上，在OECD起草支柱二改革方案的初期就注意到支柱二不应干预各国税收主权，即各国仍可以自由制定本国的税率或根本不设立企业所得税。但这存在一个悖论：为了保护本国更广泛的税收主权，各国需要在与国家主权相一致的多边框架下进行合作，但多边协调需要各国放弃一些自主制定税收政策的自由。随之而来的问题是，各国加入承诺实施支柱二的协议是否侵犯了税收主权？考虑到BEPS包容性框架成员在谈判的基础上同意了双支柱改革方案，选择在多边合作的利益下限制自己的主权，该协议在形式上并不违反国家的意志。但如果加入该协议是被“裹挟”的，主权侵犯也可能存在：拒绝加入会使一些政府在外交上陷入孤立，政治压力可能敦促各国在没有明显经济利益的情况下加入支柱二改革的协议。由此，由联合国牵头制定的新国际税收合作框架被提上日程。

二、制度规范的惑与思

（一）多边层面：对国际税法原则的影响

1.收入纳入规则（IIR）可能影响独立交易原则的适用。有观点提出，IIR可能会干扰以独立交易原则为基础的转让定价规则。特别是，位于低税辖区的成员实体的低税利润将被“纳入”最终母公司或中间层母公司征收补足税，可能会影响关联企业间根据转让定价确定的利润分配。但这种担心无疑是多余的。因为IIR以跨国企业年度财务报表的利润为税基确定的基础，而转让定价是按逐笔交易实施的，实施的结果会集中展现在财务报表中，因此事实上IIR在转让定价规则实施后方才适用。当然，如果财务报表中的转让价格不符合独立交易原则，在计算IIR的税基时，也应作出相应调整。

不过，也有观点认为支柱二可能会扩大独立交易原则的适用范围，确实值得关注。《GloBE规则范本》要求位于不同国家的关联方之间的交易遵循独立交易原则的定价，以确保交易的错误定价不会被用于从一个国家转移到另一个国家的所得。这意味着出于GloBE规则目的，第三国可能会审查另外两个国家的居民实体之间的交易定价。这一要求甚至可能将独立交易原则的适用范围扩大到没有税收协定和国内转让定价规则的国家。

2.低税支付规则（UTPR）可能突破经济忠诚原则。1923年，国际联盟在《关于双重征税的经济学家报告》中将经济忠诚原则作为划分国家间税收管辖权的一般依据。此后，国际上逐渐形成了以独立交易原则、常设机构原则和独立核算原则为基石的税收管辖权划分规则。根据经济忠诚原则，一个国家只有在与某项所得（或利润）存在经济联系（或称联结度）的情况下，才可以对其行使征税权。然而，不少观点强调，在UTPR机制下一国可以对与其不存在经济联系的利润征税，突破了经济忠诚原则。目前来看，至少存在两条路径或许可以缓和这一冲突。路径一是调整补足税的征收形式，由UTPR实施国提高本国跨国企业成员实体的适用税率，达到对境外低税利润征收补足税的同等效果。然而，当成员实体没有利润或没有归属于其作为常设机构的利润时，路径一将难以成行。而路径二则更具普适性：如果有足够数量的国家通过立法引入了UTPR，UTPR可能将满足构成习惯国际法的客观要素和主观要素，成为一项新的国际法渊源，根据后法优于先法的法律适用原则，UTPR可以推翻经济忠诚原则或者以经济忠诚原则为基础的税收协定，成为经济忠诚原则的适用例外。

（二）双边层面：对已签署的税收协定及其内嵌条款的影响

1.收入纳入规则（IIR）可能导致税收饶让条款（部分）失效。税收饶让指居民国政府对其居民在国外得到减免税优惠的那一部分税收，视同已经缴纳，同样给予税收抵免待遇，不再按居民国税法规定的税率予以补征。税收饶让条款一般被发展中国家用于保证其税收优惠真正落实到跨国企业身上。然而，GloBE规则并没有给予这部分减免税优惠予以豁免，如果这部分减免税优惠导致有效税率低于最低税率，差额部分根据IIR仍需在母实体的居民国补缴，这将造成税收饶让条款（部分）失效。税收饶让条款的失效将违背在税收协定中强制采用这些条款的国家的合法期望，可能违反《维也纳条约法公约》所载的善意原则以及部分国际习惯法。事实上，税收饶让条款可被视为一种发达国家通过税收协定换取更低的来源地预提所得税税率或更严格的常设机构规则的交换条件。然而，发展中国家不太可能重新设定已降低的预提所得税税率或就更严格的常设机构规则重新谈判。

2.应税规则（STTR）将使众多双边税收协定面临被动调整的境况。目前，国际社会尚未对STTR的细节达成一致方案。根据2021年10月达成的政治协议，当包容性框架成员对利息、特许权使用费和其他明确定义的一系列费用适用的企业所得税名义税率低于STTR最低税率9%时，发展中国家成员可以要求将STTR纳入与上述成员的双边税收协定中，对上述费用补充征税至9%的最低税率。从各国已签署的税收协定看，关于利息和特许权使用费的预提所得税税率低于9%的税收协定分别有395个和482个，这些税收协定或将面临“被动性”调整。而从政策效用看，STTR是支柱二改革对发展中国家有重要意义的组成部分，但该规则在适用范围方面具有局限性。为更好反映发展中国家利益，联合国国际税务合作专家委员会已于2023年3月批准将STTR纳入《联合国税收协定范本》。因联合国版STTR的适用范围涵盖了税收协定中涉及的所有类型所得，且其明确最低税率交由协定缔约国以相互协商的方式确定，为发展中国家实施“更大适用范围、更高最低税率”的STTR提供了新的路径。

（三）国内层面：支柱二制度在各国立法转化中将面临诸多现实挑战

其一，支柱二与部分国家的宪法存在冲突，主要涉及国内立法转化同税收平等原则和量能课税原则的背离。以瑞士为例，《瑞士联邦宪法》第一百二十七条要求税收遵循普遍统一原则，不得区别对待大型企业与中小企业；第一百二十八条明确瑞士联邦层面的企业所得税税率不得超过8.5%。考虑到GloBE规则的适用范围和最低税率，这些条款都可能成为瑞士引入支柱二的障碍。因此，2022年12月，瑞士国民议会批准了一项宪法修正案，赋予联邦委员会制定一项可以不受上述条款约束的临时法令的权力，为瑞士推动支柱二立法铺平了道路。

其二，部分贸易协定中的税收稳定条款面临失效风险。税收稳定条款可以保证投资者在一定时期内从某些税收优惠或税收制度中受益，如果这些税收优惠导致跨国企业的有效税率低于最低税率，根据支柱二改革方案，这些企业将被征收额外税收，从而导致税收稳定条款的效力大打折扣。

其三，各国大量现行企业所得税优惠的政策效应受限。从总体上看，在非洲和亚洲，企业所得税激励形式的税式支出平均分别占各国国内生产总值的0.2%和0.3%，应当说这类税收优惠规模相当庞大。一旦支柱二改革方案得以实施，对于受GloBE规则约束的跨国企业而言，导致其有效税率低于15%的大量现行税收优惠政策将面临失效。以美国为例，虽然《GloBE规则范本征管指南》确立了合格穿透税收利益规则，使得低收入住房税收抵免的相关额度被视为“有效税收”而免于失效，但研发税收抵免、绿色能源税收抵免等一系列优惠政策仍将面临能否发挥实效的质疑。

三、实施机制的惑与思

（一）实施保障机制“外强中干”

当前，OECD为支柱二改革方案设定了一项实施保障机制：如果一个国家不征税，另一个国家自动介入以填补税收空白。一国不参与国际合作并不能保护本国跨国企业免于缴纳全球最低税，只会导致税收损失。从立法者的视角看，达到GloBE规则适用门槛的跨国企业被征收全球最低税将是不可避免的，因为实施GloBE规则的国家最终将通过“非此即彼”的方式征收补足税。因此，最好的选择是实施GloBE规则，以确保本国对跨国企业利润主张优先征税权。但实践中，该机制仍存在诸多挑战。其一，根据STTR征收的税款属于有效税收，但在计算有效税率时，这部分税款如何在付款方和收款方之间分配，尚不明晰。其二，如果最终母公司所在国实施IIR（或东道国实施QDMTT），但对补足税主张延迟征收，那么此举是否属于与支柱二实施相关的任何附带利益而被禁止，以及其他国家是否有权根据UTPR征收这部分补足税，《GloBE规则范本》尚未给出明确答案。其三，如果各国普遍实施QDMTT，那么GloBE规则将会在实质上失去效力。

（二）简化实施措施的制定“前路漫漫”

OECD发布的《安全港和处罚救济：GloBE规则（支柱二）》公众咨询文件，就过渡性国别报告安全港与永久性安全港的简化规则向全球征求意见。总的来看，前项规则属于短期措施，即通过国别报告数据简化GloBE规则的相关计算，把跨国企业在某些低风险税收辖区的业务在最初几年排除在GloBE规则的适用范围之外。例如:收入和所得符合微利豁免门槛、有效税率高于商定的税率、在适用基于经济实质的所得排除规则后没有超额利润等情形；后项规则将允许跨国企业依赖所得、收入和税款的简化计算来确定其是否在GloBE规则的适用范围之外，但具体方案有待后续明确。然而，上述简化措施均有待完善。一方面，适用国别报告的简化措施依赖于健全的税收透明度机制，对缺乏国别报告税收情报交换机制的国家，特别是发展中国家而言，这类简化措施可能难以实施；另一方面，不同国家有不同国情，不同类型的企业财税数据也千差万别，现阶段的简化措施类型较少，难以满足多元需求。

（三）征纳双方的制度性成本“不容忽视”

一方面，实施支柱二的征管成本高。从现有共识看，各国税务当局在实施支柱二时须配有熟悉会计核算、国际税收制度的专业人士和全新的纳税申报系统。据英国皇家税务海关总署（HMRC）测算，英国实施GloBE规则将付出4 700万英镑（约合4.06亿人民币）左右的征管成本。另一方面，整合数据的申报成本高。据自由市场研究所、毕马威等智库和咨询机构评估，跨国企业将在遵从GloBE规则方面承担很高的数据管理成本。从OECD公布的《GloBE规则信息申报表》看，全流程遵从GloBE规则的跨国企业将填报多达46张子申报表和268项数据；HMRC的测算数据也显示，实施GloBE规则给企业带来的一次性固定合规成本（如更新软件）达1 370万英镑（约合1.18亿人民币），而持续遵从成本为每年为820万英镑（约合0.71亿人民币）。

（四）税收确定性机制“效果不明”

从税收确定性机制看，《GloBE规则的税收确定性》公众咨询文件明确除利用预约定价安排、《多边税收征管互助公约》、双边税收协定等现有机制外，可依托一些在国际上已有实践探索的创设性方案。例如，设立一个类似于国际税收遵从保障项目（ICAP）的协调机制，提前识别与GloBE适用相关的风险，从源头上减少税收争议。又如，制定一些新机制，包括缔结一项关于GloBE争议解决的多边公约，或在各国国内法中引入相同的争议解决机制并在对等的基础上加以适用，但相关规则与运行机制的具体方案仍未见雏形。可以看到，现行争议解决机制结案时间仍然较长，如相互协商程序平均结案时间在2年以上，而诸如ICAP的机制不会在各参与主体间产生刚性法律拘束力，因此，支柱二的税收确定性机制仍面临效果不明的困境。

四、应对方案的惑与思

（一）从税收竞争转向补贴竞争，继续保持投资吸引力

有观点提出，各国可以通过提供等效的非税收激励（主要是补贴），来实现与税收激励相同的激励效果，而不会使跨国企业面临支柱二补足税义务，同时不会受到关于有害税制的审查。不过，应当看到的是，现存的一些其他规范可能对补贴加以规制。例如，世界贸易组织（WTO）的《补贴与反补贴措施协议》对各参与方是否可以提供补贴给予了明确规定。因此，如果WTO成员提供的有害非税收激励措施属于WTO补贴与反补贴措施委员会职权范围内事项，则其他成员可以对此提出质疑，通过WTO争端解决机制或辖区反补贴措施实现救济。又如，对欧盟成员国而言，《欧盟运行条约》第一百零七条所载的禁止国家援助原则可能使其更难以将税收激励措施转变为补贴，因为后者将受到严格控制。此外，补贴涉及从政府到受益人的财政资金转移，必须明确列入政府预算，从而比税式支出制度等税收激励更易受到立法机关与公众的广泛监督。同时，各类补贴的总额通常是预先确定的，其长期的可持续性通常受限于预算安排，因此，补贴往往难以实现与税收激励相同的稳定性，在吸引投资方面的政策效用可能不及后者。

（二）调整税制结构，将企业所得税领域的税收优惠转化为其他税种的税收优惠

有观点认为，针对性降低跨国企业缴纳的增值税、商品及服务税、个人所得税等税种的税率，能够实现与企业所得税优惠相同的效果。然而，这种转化在理论和实践上并非都轻而易举。从理论上讲，这些税种的实际税负归宿并非跨国企业，而是最终消费者或企业雇员，难以简单地通过税负减少额来衡量同等效果，跨国企业实质上受益于进项成本和劳动力的降低，如何设计税率以精准实现与企业所得税优惠相同的效果将是一项复杂的工作。在实践中，囿于税制基本原理以及税收法定、公平等税法基本原则，这些税种税率的降低一般具有普遍适用性，不像企业所得税优惠一般可以具有显著针对性。因此，即使针对相关企业实现等效于企业所得税优惠的效果，也会因企业所得税优惠适用范围外企业享受普遍税率优惠出现税收收入降低的溢出效应。考虑到这些税种的收入是大部分国家的主要收入来源，这种溢出效应规模不小，将给主权国家带来很大财政压力。事实上，不少经济体自2023财年起均在不同程度上采取增税措施以弥补公共开支、助力经济实现恢复性增长，由此看来，“替代性”减税措施恐难在规模上实现对等。

（三）引入QDMTT或其他国内最低税制度，以保护本国税基

在《GloBE规则范本》出台之前，就有观点主张，相关国家可以开征防卫型最低税，来防止支柱二实施导致的税收收入流失。此后，OECD在《GloBE规则范本》及其评注中引入了QDMTT，这使得不符合QDMTT标准的国内最低税制度在政策效力上处于“劣势”：跨国企业根据QDMTT缴纳的补足税可以用于抵销其在该国的低税所得根据GloBE规则应承担的补足税，而跨国企业根据其他国内最低税制度缴纳的补足税只能作为有效税收而计入计算有效税率的算式分子中，由于计算有效税率的税基大于计算补足税的税基，跨国企业在该国的低税所得可能仍面临补足税纳税义务。然而，在实践中，如何认定各国的最低税是否符合《GloBE规则范本》规定的QDMTT标准条件，尚缺乏全球性的透明审查机制，尽管OECD强调后续会在GloBE规则实施框架中予以明确，如借鉴BEPS项目中的同行审议做法，但这种不确定性直接影响各国政策预判。即便如此，QDMTT在各国国内实施层面仍有不少问题亟待厘清。例如，QDMTT如何适用于由非跨国企业的第三方股东部分持股的企业，将QDMTT限制适用于大型跨国企业是否会违背税收平等原则，哪些与QDMTT相关的附带利益是被禁止的，等等。

（四）充分利用本国会计准则的些许差异，惠及本地跨国企业

对于本国公认会计准则被GloBE规则视为可接受的国家而言，其可以通过限制资本化成本、转向费用化成本的方式，降低跨国企业当期的会计利润，从而提高GloBE规则下的有效税率，减少补足税纳税义务。而其他采用IFRS的国家，往往也可以在部分领域对IFRS进行本国特有的准则解释，如允许企业采用加速折旧。由于在计算有效税率时，递延所得税费用被视为有效税收，这种递延缴纳税收的优惠措施可以确保跨国企业在获得现金流优势的情况下不会面临额外的补足税纳税义务。但在实践中，对本国会计准则朝着有利于惠及跨国企业的修订方式并不一定是各国政府可以独立决定的事项。例如，美国公认会计准则的主要制定机构是美国财务会计准则委员会，这是一个独立的非营利组织，其资金来源是美国上市公司支付的费用，致使美国政府难以对其拥有绝对的控制力和影响力。而相关研究表明，四大会计师事务所的游说立场对美国财务会计准则委员会的标准制定结果影响重大。

五、结 语

自1923年国际联盟达成国际税收理论基础的雏形以来，国际税收制度历经百年沧桑，面对经济数字化带来的税收挑战以及税基侵蚀和利润转移现象的层出不穷，国际税收改革正徘徊在百年变局的十字路口。伴随全面征税原则的复兴，裹挟着多方利益博弈的支柱二全球最低税方案为国际税收多边共治理想的现实转化提供了一条崭新路径。然而，我们应看到的是，全球最低税在理论体系建构与制度实践探索上仍面临诸多困惑，亟待国际社会进一步凝聚共识、弥合分歧，推动支柱二以更加包容、平衡、共赢的方式落地实施。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）

欢迎按以下格式引用：

李辉，刘奇超，沈涛.惑与思：支柱二全球最低税改革的多维审视[J].税务研究，2023（7）：89-96.

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