中国式现代化背景下地方税体系建设的思考

作者：

石绍宾（山东大学经济学院/山东大学国家治理研究院） 

张晓丹（山东大学经济学院） 

姜   琳（国家税务总局山东省税务局）

党的二十大报告指出，“要以中国式现代化推动中华民族伟大复兴”。中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化，其本质要求是坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义、实现高质量发展、发展全过程人民民主、丰富人民精神世界、实现全体人民共同富裕、促进人与自然和谐共生、推动构建人类命运共同体、创造人类文明新形态。国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分（欧阳康，2023），充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，对于深入推进国家治理体系和治理能力现代化，全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有极为重要的意义。

地方税体系建设是税收现代化建设的重要组成部分。建立健全地方税体系，实现地方税收的稳定和增长，对于激发地方政府活力、实现经济持续增长、改善民生、推动社会进步具有重要意义（杨志勇，2021；郭健 等，2021）。自中华人民共和国成立以来，如何正确处理中央与地方的关系始终是各个时期发展改革的一个焦点话题，关于地方税体系改革的探索亦从未停止。1994年的分税制改革拉开了地方税体系建设的序幕，全面实施营改增则开启了地方税体系改革的新篇章。近年来，随着中央与地方政府之间的财政事权与支出责任划分改革、营改增的不断推进，我国地方税体系建设取得了较大成绩。但仍需看到，当前地方税体系仍存在一些体制性和结构性问题（李明 等，2020；于淼，2021），与税收治理体系和治理能力现代化的要求还有一定的差距，需要进一步改革和完善。本文立足于中国式现代化大背景之下，总结分析新征程新任务新目标对地方税体系建设的新要求，剖析当前地方税体系建设中存在的问题，提出地方税体系改革的新逻辑和总体思路。

一、中国式现代化对地方税体系建设的新要求

中国式现代化对现代财税制度建设提出了新的要求。就地方税体系建设而言，需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进，推动地方税体系的现代化、科学化和规范化，提高地方政府的财政收入和税收管理的效率，为经济社会的可持续发展提供坚实的财政基础，使地方税体系在推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济高质量发展等方面发挥积极作用。具体而言主要表现在以下四个方面。

（一）税源稳定充足

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，相应地，必然要求地方政府在履行职能、促进经济结构转型升级、实现经济发展方式转变、提供高质量公共服务等方面发挥更大作用。地方税收收入是地方政府收入的重要来源，因此，地方税体系建设首先应以税源稳定且充足为主要目标。一方面，要有稳定的地方税源。税源稳定可以提高地方政府政策制定与实施的稳定性，地方政府在此基础上，能够更好地制定长期规划和政策，而不会受到短期困难的影响。稳定的税源还可以帮助地方政府更好地应对经济周期波动和外部冲击，提高财政政策的稳定性和可持续性。另一方面，要有充足的地方税收收入。地方政府要想长期维持其经济活动、具备财政可持续性，就必须获得充足的税收收入，使其可以满足公共支出的需求、规划预算，制订长期发展计划，提供可持续的公共服务，并适应经济环境和发展方式的变化。

（二）效率公平兼顾

妥善处理好效率与公平的关系是我国改革开放取得成功的重要历史经验，也是现代化建设进程中需要特别关注的一个重要任务。在地方税体系的建设中，亦需要平衡好效率与公平的关系，从而实现促进地方经济协调发展、推动全国统一大市场建设的目标。其一，要保留地方政府政策调控的空间。改革开放以来的经济发展历程表明，地方政府在推动地区经济发展方面发挥了重要的作用（张五常，2014），不同形式的税收优惠政策，降低了企业成本，激励企业扩大投资、增加就业，由此引发的地方政府横向税收竞争也大大刺激了地区之间的竞争与创新潜能，实现了改革开放以来经济发展的巨大成就。因此，考虑到历史与现实因素，应在地方税体系建设中给地方政府保留适当的调控空间，以充分发挥地方政府的积极性与主观能动性。其二，要坚持服务全国统一大市场的改革目标。实现经济高质量发展，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。因此，在地方税体系建设中，税制改革要促进统一大市场建设，为市场主体创造公平竞争的环境，从而推动各产业有序链接、高效畅通，更好发挥超大规模市场优势，促进创新要素有序流动和合理配置，支持和推动区域间的协调发展、减少地区间的发展差距、提高全国经济的整体竞争力，壮大经济实力、科技实力、综合国力。

（三）活力秩序平衡

税收制度构建涉及多个主体与多个客体之间的相互关系，其中，中央和地方之间的关系最为关键。中央与地方间税收格局的稳定发展对于地方政府财政自主性和促进经济高质量发展具有重要意义。在全面建设社会主义现代化国家新征程中，需要充分发挥中央与地方“两个积极性”，实现“寓活力于秩序”（吕冰洋，2021）。一是要充分调动地方政府的积极性，激发地方活力。地方税体系的构建是税收制度现代化改革的重要环节，地方税体系应当建立在中央和地方相互激励的基础上，实现资源的合理配置和公平分配，充分考虑各地区的实际情况和发展需求，鼓励地方政府积极主动有为，促进地方经济高质量发展。二是要坚持集中统一领导，确保有序平稳。坚持“全国一盘棋”，充分发挥我国体制优势和治理效能，充分发挥中央宏观调控职能，避免地方政府之间无序税收竞争，确保税制统一公平、运行有序。

（四）改革协同推进

地方税体系建设是一个系统工程，各项改革须协同推进、稳步进行。一方面，地方税体系改革要与经济社会发展协同。税收是国家进行宏观调控的重要手段，在调节资源配置、促进经济增长和社会公平等方面发挥着重要作用。现阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在实现全面建成小康社会第一个百年奋斗目标之后，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。因此，地方税体系改革必须与经济社会发展协同，及时回应社会主要矛盾变化，更好体现对社会公平、环境保护等方面的关注，更好落实以人民为中心的发展思想。另一方面，地方税体系改革要与税收征管改革协同。地方税体系改革需要依靠税收征管提供支持和保障，确保税收政策的顺利实施和落地。税收征管则需要有相应的税制改革来提供合理的税收政策框架和规范，为征管工作提供明确的指导和依据。税制改革和税收征管改革需要协调配合，形成一个相互促进的体系，实现更好的税收征管效果。

二、地方税体系建设存在的问题

对标中国式现代化的新要求，我国地方税收体系建设中还存在一些问题和不足，亟待进一步深化改革。

（一）地方税主体税种缺失，税源不够稳定

1994年分税制改革后，营业税成为地方税收收入的重要来源，扮演着地方税主体税种的角色。在营改增实施之前，除了铁道系统、各银行总行和各保险总公司向中央政府缴纳的营业税收入，地方政府的其他营业税收入约占地方税收总收入的30%左右。2016年全面推开营改增试点之后，地方政府的主要收入转为与中央政府共享的增值税收入。在我国现行18个税种中，增值税、企业所得税、个人所得税、消费税四个税种提供了60%左右的地方税收收入，尽管房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税和车船税等为地方专享税，但其收入能力有限，仅占地方税收总收入的10%至20%。近年来，尽管也有部分学者提出按照消费地课税原则筹集地方收入，开征零售税（吕冰洋，2018），或将消费税征收环节后移并逐步下放给地方政府，但是地方税体系缺乏稳定主体税种的问题尚未得到根本性解决（任强 等，2022）。主体税种的缺失容易造成地方税收收入的波动，影响税收作用的发挥，难以有效满足地方经济发展和日益增长的公共服务需要。

（二）横向税收竞争有待规范，税收激励与税收公平难以有效平衡

出于吸引投资、发展地方经济的考虑，地方政府往往会在自身权限范围内，对特定园区（如高新技术开发区）或符合国家产业政策导向的投资者给予一定的税收优惠政策，比如适当的税率优惠或税收减免，这本身也是国家税收法规明确鼓励和支持的。但有时地方之间的横向竞争会演变为恶性税收竞争，甚至变相出台不符合国家法律法规的税收政策，从而对市场秩序造成不良影响。其突出表现是制定“以邻为壑”的税收优惠政策，如税收返还、核定征收等，人为制造“税收洼地”，导致企业在不同地区税负差异明显。这不仅扭曲了税收分配的公平性，也影响了企业的投资和发展决策，不利于全国统一大市场的形成。

（三）地方税权有限，地方激励相关机制有待完善

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）亦提出要“逐步扩大地方税政管理权”。近年来，在中央统一立法和税种开征权的前提下，虽然通过立法授权，适当扩大了省级税收管理权限，但总体看，税权仍高度集中在中央，地方政府在税收征管、税收收益等方面的税权比较有限，加上地方税制往往难以适应地方实际情况，加剧了地方政府财力和支出责任不匹配的问题，地方公共服务缺少地方税的利益激励，影响了多元共治格局的形成（王茂庆，2022）。

（四）地方税整体改革推进不够，协同性不强

地方税体系改革与经济社会发展的总体协同性不够。其一，地方税体系改革与总体税制改革不够同步。“十四五”规划纲要指出，要“健全直接税体系，逐步提高直接税比重”，这不仅是加快建立现代财税体制的重要内容，而且对推动经济高质量发展、实现社会公平、促进全国统一大市场建设具有十分重要的意义。近年来，我国税制改革不断推进，直接税比重稳步提高，但地方税体系改革特别是财产税改革相对缓慢。从各税类占税收总收入的比重看，所得税类收入占比已经超过30%，财产税类收入占比不高，较发达国家仍有不小差距，直接税的调节作用尚未得到充分发挥。其二，地方层面的税费改革统筹推进不够。近年来，国家陆续出台了一系列减税降费以及组合式税费支持政策，希望通过供给侧结构性改革，减轻企业和居民负担，激发市场主体活力，但受地方财力有限与支出责任较大的矛盾制约，个别地方政府在减税降费的同时，转而加大非税收入征收力度，从而出现新型“税费替代”，不仅削弱了政府扶持政策的实施效果，甚至在一定程度上扭曲了企业的决策和行为（赵仁杰 等，2021）。其三，地方税征管体系改革有待同步加强。随着金税三期工程的全面实施，我国税收信息化建设取得较大进展。但数字技术和数字经济的快速发展，又对税收征管带来新挑战。特别是在地方税体系层面，税收征管体系改革与地方税体系改革无法较好适配，信息化水平和执法手段需要进一步提升，税收征管效率仍有待改进。

三、加快地方税体系建设助力中国式现代化的政策建议

地方税体系建设需要坚持稳中求进的原则，综合考虑各方利益，统筹处理好中央与地方、局部与整体、活力与秩序以及效率与公平的关系，通过稳定地方税源、兼顾公平效率、强化地方财政自主权、推进综合配套改革等改革措施，为地方经济高质量发展和社会进步提供稳定的财政支持，助力中国式现代化。具体而言，可以从以下四个方面进行改革。

（一）保障地方税收充足，稳定税源

第一，考虑到我国经济社会发展状况，短期内难以开征新的税种以扩展地方税收收入范围并实现专享收入，因此，保持现行的共享税与专享税模式是一个较为可行的原则。一方面，应积极推进消费税征收环节后移改革，逐步补充地方税收收入来源。另一方面，为实现共享税和专享税的协同推进，促进区域协调发展、公共服务均等化和地方经济积极性提升，需要以政府间财力协调为前提条件，保持稳定的所得税和流转税收入来源，并根据各税种的筹集收入职能、激励效应等因素，动态调整共享税的范围和共享比例，以适应经济结构优化升级和中国式现代化的新要求。

第二，从长期看，可以考虑对当前以共享税为主、专享税为辅的地方税体系进行适当调整，逐步减少共享税收入规模，适当培育具有主体税种功能的地方专享税，逐步建立一个主体税种明确、收入划分规范简洁、激励机制相容以及运行有效的地方税收体系（李建军，2022），以实现地方财政的自主性，并形成合理的中央和地方税收划分格局，发挥地方税在提高经济发展质量和转变地方政府职能方面的正向激励作用。

（二）坚持公平效率兼顾，充分发挥统一大市场的作用

一是要强化税收优惠与公平竞争之间的平衡。建立统一的市场准入标准和地方税收政策，鼓励地方政府通过提供公共服务和基础设施来吸引投资，尽量减少不同地区之间的税负差异，促进资源和资本的自由流动，提高整体经济效率。同时，通过合理的转移支付机制，向经济相对落后的地区提供财政支持，促进地区之间经济的均衡发展。

二是要建立地方税收协调机制。地方政府应加强跨地区合作与协调，通过推进跨地区合作项目（如建设“飞地”项目）、共享信息和经验，实现互利共赢，避免恶性税收竞争、形成新的税收洼地，同时加强跨地区合作与监管，以实现经济发展的可持续性和市场秩序的良好运行。

（三）强化地方财政自主权，提高税收法治化水平

一是进一步加强地方财政自主权。为便于地方政府能够根据自身实际情况制定税收政策，更好地适应本地经济发展需求，应以中国式财政分权为基础给予地方政府部分税权，以促进地方税体系现代化建设（于淼，2021）。在保证国家整体税收秩序的前提下，鼓励地方根据地方经济发展需求和特点，制定灵活的税收政策，促进经济增长和区域均衡发展。

二是加强税收立法和法治化建设。完善相关税收法律法规，提高税法透明度和稳定性，增强税收法律的可预期性和稳定性，为企业和个人提供更好的税收环境。同时，加强税收执法和监督，打击各类违法行为，维护税收秩序和公平竞争的市场环境。

（四）推动税费改革和税收征管改革，与经济发展相适应

一是加强税制改革协同推进。改革完善财产税制度，丰富地方税体系，提高地方税体系的公平性和透明度，增强地方税的筹集资金与宏观调控职能。优化地方间财政关系，改革财政转移支付制度，推动地方税费综合改革，加强地方政府债务管理，防止税费替代、税债替代，确保地方财政的可持续性。

二是建立现代化的税收征管体系，推动信息化和数字化转型，提高税收征管的效率和准确性。从“以人治税”向“以链治税”等转变，进一步构建以“信息流”为核心的税收征管模式（李俊英，2021）。加强数据共享和协同，提高税务部门的执法能力和监督能力，打击偷逃税行为。建立审计机制和有效的税收监管机制，确保税收减免和优惠措施的合法性和合规性，防止税收政策滥用和不正当竞争行为。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）

欢迎按以下格式引用：

石绍宾，张晓丹，姜琳.中国式现代化背景下地方税体系建设的思考[J].税务研究，2023（8）：12-16.

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