服务中国式现代化的绿色税制优化研究

作者：

林 菲（中央财经大学财政税务学院） 

高 萍（中央财经大学财政税务学院）

党的二十大报告提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并阐明了中国式现代化的特征和本质要求。推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹财政、税收、金融、环境、科技等全方位、多领域的政策工具。就绿色税制而言，中国式现代化为其提出了新要求、新内涵和新挑战，绿色税制的优化又有利于贯彻新发展理念，厚植中国增长的绿色底色，以高质量发展推进中国式现代化的实现。因此，在中国式现代化背景下对我国绿色税制优化路径进行系统研究，对于充分发挥税收调节作用助力中国式现代化的实现，意义重大。

一、绿色税制服务于中国式现代化的内在逻辑

中国式现代化强调在发展的过程中，要深入贯彻新发展理念，采用更具主动性的政策方案实现经济高质量发展与生态环境高水平保护的有机统一。绿色税制作为我国现代税收制度的重要方面，既能为政府筹集财政收入，又能通过内化纳税人的外部环境成本有效促进环境保护与生态改善，是兼具经济和环境效益的政策工具，是服务中国式现代化的重要制度保障，具有服务中国式现代化实现的内在逻辑。

（一）绿色税制有助于高效提供绿色公共物品，实现我国经济发展与环境保护的良性循环

中国式现代化对我国生态环境保护和气候治理提出了更高的要求，而环境问题和气候问题的解决亟需更加科学有效的政策工具发挥作用。生态环境保护具有强烈的非排他性和非竞争性，可视作公共物品，在缺乏有效政府干预的情况下，“公地悲剧”、搭便车等市场失灵的出现会产生效率损失，从而影响治理效能的发挥。与一般的环境公共物品相比，由于气候变化对全球生态环境产生影响且二氧化碳减排存在“碳泄露”风险，气候治理被视作全球公共物品，应对气候变化涉及经济、政治、社会等方面的国际协调问题。绿色税制一方面可通过为提供环境公共物品筹集资金，适用优惠措施支持环境服务、低碳减排技术发展等供给角度增加高质量绿色公共物品的供应；另一方面，还可以通过促使纳税人承担损坏环境、使用资源的成本，从限制环境容量资源、自然资源等公共物品过度使用的角度发挥作用。此外，具有引导碳减排特征的绿色税制还可以作为应对“碳贸易保护主义”的重要工具，提升我国在全球气候治理体系中的话语权，对气候治理全球公共物品的提供产生影响。与通过财政支出手段提供绿色公共物品相比，绿色税制对环境公共物品的调控更具超前、动态、持续的特征，能够有效发挥市场机制的主动性和积极性，促进环境资源的有效使用和合理配置，服务于高效提供绿色公共物品，实现经济发展与环境保护的良性循环。

（二）绿色税制有助于鼓励技术创新发展，助推我国科技现代化的实现

习近平总书记指出，“绿色发展是生态文明建设的必然要求，代表了当今科技和产业变革方向”。实现“双碳”目标面临三大挑战，第一大挑战是关键核心技术的创新，绿色技术创新推动经济发展和环境保护实现双赢。可见，科技创新是生态环境持续改善、破解绿色发展难题的关键支撑。由于技术创新活动具有较强的正外部性，创新投入主体很难对成果实现独占，技术创新成果具有准公共物品的性质，需要相应的系统性政策给予驱动，以解决创新动力不足的瓶颈问题。绿色税制可以结合采用激励性和约束性税收政策，从多方面引导和激励企业增加技术创新投入。一方面，激励性环境税收政策通过税收优惠增加企业的技术创新收益，或对企业承担的技术创新成本进行补偿，以实现技术创新外部效应内部化，从而调动生产者自主创新的积极性。另一方面，约束性环境税收政策为企业带来惩罚压力和税收负担，通过对污染和资源征税，增加企业的环境成本，倒逼企业通过技术创新提高企业竞争力和企业效益。此外，约束性环境税收政策形成一种长期的价格信号，增加了创新投入预期收益的确定性，有助于激励企业进行生产结构调整和转型升级，推进和提高科技创新的广度、深度、速度和精度，进而助力我国科技现代化的实现，推动我国经济实现高质量发展。

（三）绿色税制有助于落实以人为本，推进人与自然和谐共生

党的二十大报告强调，“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。绿色发展关注的核心是人，生态文明建设的根本目的是满足人的生态需要，保障人的生态权利，维护人的生态安全，追求人的生态幸福。以保护环境为目的的绿色税制是落实以人为本的重要路径。首先，绿色税制的伦理价值起源于人民群众对美好生活的向往和对环境保护的重视，体现了人民群众对环境效益和经济效益的双重需求，从本质上看是坚持以人民为中心、解决关系民生的重大社会问题的重要政策抓手。其次，绿色税制的实施既能引导纳税人减少污染排放与资源耗费，从源头助力环境污染和资源破坏问题的解决，改善人民群众的生存环境，同时又能有效支持我国经济发展方式转变、产业结构转型升级、能源结构调整优化、节能环保技术创新和绿色消费模式建构，释放发展红利，为人民群众创造更多的就业机会和经济增长点。此外，生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的基础，绿色税制通过引导生产和消费行为可以缓解生物多样性丧失和生态系统退化等问题，对生物多样性的恢复和可持续发展产生积极影响，有助于共建地球生命共同体，形成人与自然和谐共生的良好局面。

二、我国现行绿色税制存在的问题分析

自1994年税制改革以来，绿色税制建设一直是我国税制改革中具有鲜明特色的重要组成部分。目前，我国已初步建立激励性政策与约束性政策相配合、多税种多环节协调发挥作用的绿色税制体系，在资源开采、产品生产、产品消费、利润分配等诸环节发挥引导作用。尽管我国绿色税制的发展取得了显著成果，但从服务中国式现代化的要求看，其进一步优化的任务仍较为艰巨。

（一）对生态环境保护和气候治理的调控作用有限

开征环境保护税是加大我国约束性税收政策力度的标志性重要举措，但环境保护税立法基本上“平移”了原排污费制度，对“费改税”后相关政策及征管应如何优化考虑不足。主要体现在以下几个方面。第一，环境保护税征收范围沿用排污收费时期使用的污染物及当量值附表，而这些污染物及当量值制定于二十世纪九十年代中期，2003年在排污收费制度中正式使用。近些年来，污染物排放情况发生了很大变化，因此会导致一些对环境和人体危害较大的污染物因未列入《应税污染物和当量值表》而不被征税的情况。第二，污水处理、垃圾处理场所是最集中的污染物排放源，其排放量、排放浓度对环境影响巨大，环境保护税完全沿用排污费时期的免征政策，导致对污染物的调控范围极为有限。第三，环境保护税实施后，经历了国税地税征管体制改革、生态环境部成立等征管组织保障方面的较大变化，并没有对环境保护税征管复核等配备专门人员，客观上对部门配合产生一定影响，环境保护税信息共享平台建设滞后，应收未收的情况较为普遍。

此外，我国绿色税制缺乏应对气候变化的考量。现行绿色税制中，虽然开征了环境保护税，且在资源税、消费税中涉及对化石能源的课征，但总体上缺乏对温室气体减排的明确引导，具体主要体现在以下几点。第一，对化石燃料征收的资源税与消费税提高了相关能源产品的销售价格，一定程度上能引导能源消费量的减少，但资源税、消费税分别于1984年、1994年开征，当时背景下国际国内层面对气候变化的认识尚处于相对初级的阶段，其开征目的和功能定位自然也都未考虑应对气候变化的影响，对二氧化碳减排未作专门的制度安排，后续的税率调整等也未考虑引导二氧化碳减排的要求。第二，交通领域是仅次于工业、建筑业之后的第三大温室气体与空气污染物排放源，交通运输排放约占我国碳排放总量的10%，其中道路运输是最主要的排放源。现行税制对机动车征收的消费税、车辆购置税、车船税等的税率设置均未考虑二氧化碳排放的因素。第三，甲烷是全球第二大温室气体，甲烷排放在全球变暖中的贡献率达30%。我国甲烷排放总量偏大，2022年甲烷排放量约占全球排放的15.65%。目前，缺乏相关税收政策为甲烷排放定价，对甲烷排放的调控作用不足，不利于实现温室气体减排。

（二）对绿色创新的优惠力度不足，税收激励手段的综合运用范围仍需拓展

首先，促进绿色创新的税收优惠覆盖范围较窄。我国仍然缺乏对环境友好型技术的重点支持，缺少在绿色技术创新的产业化生产阶段的激励政策。例如，在增值税低税率产品中，没有考虑生态环境保护的因素，除了2008年将清洁燃料二甲醚纳入低税率范围以外，低税率货物基本没有涉及节能环保产品。

其次，对新能源发展的支持力度不足。能源结构转型是实现“双碳”目标的关键，目前只有风力发电可享受增值税即征即退50%的优惠政策，水力发电、光伏发电项目的优惠政策均已到期不再执行。而在光伏发电行业，存在因为购进时不能取得增值税专用发票无法进行进项税抵扣、显著加重发电企业负担的情况。例如，电力公司从自然人分布式光伏发电户购买电力产品时，由于自然人不能开具增值税专用发票，电力公司只能取得增值税普通发票，购进环节无法扣除进项税，但电力公司对外销售该部分光伏电力时，需要按照13%税率缴纳增值税，导致电力公司承担较重的税收负担。

再次，鼓励绿色创新的税收优惠政策实施期限较短。例如，纳税人取得从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得适用“三免三减半”的优惠政策，对于投资大、周期长、回报率低的节能环保产业难以发挥显著的激励作用。

最后，税收政策的协调性仍需增强。同一产品不同税种的优惠政策适用条件存在较大差异，会提高纳税人使用税收优惠政策门槛，削弱税收优惠政策的实施效力。例如，我国增值税和企业所得税资源综合利用目录中部分产品的适用条件存在不一致性，与增值税相比，企业所得税优惠政策对资源综合利用同种项目、产品的技术标准要求更严格。具体地，《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定废塑料产品原料70%以上来自所列资源可享受增值税即征即退70%的税收优惠，但《资源综合利用企业所得税优惠目录》要求废塑料产品原料90%以上来自所列资源才可享受企业所得税减计收入优惠。

（三）服务人民的内涵体现仍需强化

农业的绿色发展和人民群众的身体健康息息相关。农业生产中不合理的化肥和农药使用会导致农田里的氮、磷、钾等养分过剩，流失到土壤、水体和空气中，不仅会直接影响农作物的产量和质量，更是会产生面源污染，危害人民群众的身体健康，严重破坏生态环境。为了推进化肥、农药减量增效，近年来我国先后出台了一系列税收政策，取消了生产环节的农药增值税免税政策，取消了批发、零售环节的化肥增值税免税政策，取消了化肥和部分农药产品的出口退税政策，并针对有机肥产品制定了税收优惠政策。但是农业面源污染随意性较强，不可控因素较多，我国现行相关政策对农业绿色发展的引导仍然不足，体现在以下几点。第一，增值税基于农药和化肥产品的总价值征税，忽略了农药和化肥产品间有效性、毒性和污染程度的差异，不利于提高农药和化肥产品的有效利用率，在此背景下，为了实现农作物的高产，农户倾向于更多地施肥和用药，加剧了农业面源污染。第二，对有机肥的税收激励不足。对生产销售、批发、零售有机肥产品免征增值税这种直接优惠形式，主要激励了有机肥产品研发创新链的末端，但对于有机肥技术研发和推广应用阶段的支持力度不足，弱化了政策的导向性。第三，当前针对农业发展的政策种类繁多，财税政策之间缺乏系统性和科学性，关于农业的财政政策主要对接于消费端，这对税收优惠措施的实施产生较大限制。财税政策之间协调性不足，不利于形成政策合力，无法凸显实现科学施肥、适量用药和减少污染的政策目标。

三、服务中国式现代化的绿色税制优化路径优化

绿色税制是建立现代税收制度、助力实现中国式现代化的客观要求。根据前述分析，本文提出以下优化路径。

（一）强化绿色税制对减污降碳的调控作用

1.进一步完善环境保护税，加大税收对污染排放的调节作用。（1）条件成熟时将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围。挥发性有机物于2016年已纳入重点区域、重点行业总量控制指标，成为我国重点防控污染物，应在充分考虑制度简便性、征管可行性的基础上适时将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围。（2）优化集中处理场所排放应税污染物的税收政策，可考虑取消达标排放全部免税的做法，对污染物集中处理场所减征50%环境保护税，适当运用税收手段提高污染物排放成本。此外，垃圾处理主要采用焚烧和填埋的方式，垃圾填埋占用且污染土地，还会产生代际污染，焚烧的方式虽然也排放污染物，但随着处理技术的进步，可以通过末端治理控制污染物排放。因此，有必要考虑通过征税的方式提高以填埋方式处理垃圾的成本。（3）推进环境保护税信息共享平台的建设。地方政府应按照《环境保护税法》的要求，建立良好的分工协作工作机制，加强税务、环保、住建等部门的沟通协作，完善涉税基础信息共享，使税务部门能及时获取排污许可、污染物排放、房产开发建设、环境违法等信息，为环境保护税的征收提供基础数据支撑。

2.加强绿色税制中的碳减排导向，以减污降碳为新时期绿色税制的改革目标。（1）对化石燃料征税体现碳减排导向。可适时引入碳税，以避免碳交易市场未覆盖行业可能存在的碳泄露现象，促进全社会共同减排。现行制度格局下，将资源税、消费税所涉及的煤炭、汽油、柴油等的税负与碳排放量挂钩，或者在环境保护税中增设二氧化碳税目，都是可供选择的碳税引入方式。可在综合考虑调控范围、征管效率等的基础上选择具体立法路径。（2）对机动车征税体现碳减排导向，考虑车船税首先适用按照碳排放量或者能耗分设档次的方式，将车船税的计税依据与污染排放量、碳排放量相挂钩，更明确地传递引导碳减排的信号。（3）在制定我国甲烷排放的监测、核算、报告和核查体系的基础上，深入分析引入税收政策推动甲烷减排的必要性和可行性，发挥税收的杠杆作用，充分调动控排主体积极性，进一步控制农业、化石燃料的甲烷排放。

（二）加大对绿色创新的税收优惠力度

1.完善增值税优惠措施。（1）扩大促进绿色创新的税收优惠覆盖范围，完善增值税优惠措施。进一步考虑将直接用于消费、不影响增值税抵扣链条的节能环保型产品纳入低税率货物范围。同时，对用于制造大型节能环保设备进口的关键零部件及原材料，引入环保先进技术等，减免进口环节增值税。（2）加大增值税优惠政策对新能源产业的优惠力度。建议及时解决电力公司销售向自然人购买的光伏电力增值税税负较重的问题，根据其业务模式流程特点，通过实行简易计税方法或者允许进项税计算抵扣的方法降低电力公司税收负担。

2.充分发挥所得税在激励性环境税收政策中的核心支点作用，进一步加大企业所得税优惠力度。可适度延长企业所得税减免期限，鼓励回报期长的绿色创新和节能环保投资；延长企业亏损结转期限，解决创新型企业发展初期积累亏损难以得到充分弥补的问题，激发企业创新活力。

3.增加税收优惠政策的协同性。进一步整合增值税和企业所得税资源综合利用政策目录，调整适用条件和优惠力度，提高税收优惠政策的适用性，减少企业享受税收优惠政策的遵从成本。

（三）完善应对农业面源污染的税收政策

1.建议将有害农药和化肥纳入消费税征收范围，设置差别税率。消费税征收简便，行政成本低，应继续扩大消费税征收范围，将有害农药和化肥纳入消费税征收范围，并遵循“先低后高、差别税负”的原则，将不同品种的农药和化肥按照其成分的毒性和污染程度制定差异化税率，同时实行循序渐进的税率政策，以保证相关政策衔接及平稳过渡。

2.建议加大对新型复合肥、有机肥、微生物肥料等肥料技术研发和推广的税收优惠力度，丰富优惠形式，重视采用研发费用扣除、研发设备加速折旧、延期纳税等间接优惠方式补偿企业创新成本，鼓励相关企业淘汰落后产能。

3.注重财税政策之间的协调配合。政策的协同性有助于农业绿色化发展更有成效地推进，我国应进一步整合关于农药和化肥的财政补贴政策，形成科学用药和施肥的专项补贴，配合税收优惠政策，引导农药和化肥的减量增效，助推农业绿色可持续发展，坚持以人民为中心的发展思想，促使人与自然和谐共生。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第1期。）

欢迎按以下格式引用：

林菲，高萍.服务中国式现代化的绿色税制优化研究[J].税务研究，2024（1）：17-21.

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