简论数字化转型下税收征管的智能化改造
作者：
国家税务总局广东省税务局、国家税务总局广州市税务局课题组
近年来，随着大数据、区块链、人工智能等现代信息技术的迅猛发展，数字经济的潜力得到进一步释放，同时也对政府治理能力提出更高要求。政府数字化转型是建设数字政府、逐步实现数字治理的必由之路。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）提出了“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”的改革要求。本文参照域外国家税务部门在税收征管数字化转型中的有益经验，借鉴国内政企部门数字化转型的先进做法，结合我国税收征管实践，提出推进我国税收征管智能化改造的建议。
以数据为关键生产要素的数字经济被视为促进实体经济转型升级和推动经济高质量发展的核心驱动力。党的二十大报告明确提出要“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”。随着数字经济的内涵不断丰富，其不仅是一种新型经济形态，更成为一种涉及生产、生活及治理方式等方方面面的重要发展模式，广泛而又深刻地融入国内外政企数字化转型的多个领域。
（一）国外税收征管数字化转型的发展实践
各国税务部门都积极探索税收征管数字化转型实践，利用数字技术提高管理、监控、服务水平。综观国外税收征管数字化转型实践的先进经验，税收征管数字化转型过程中都在不同程度地以用户为中心推动税收征管与服务的变革，重视涉税数据的实时归集与动态分析应用，以数字化的处理模式驱动税收业务的智能流转，进而开展税收治理。
一是注重以用户为中心优化税收征管策略与工具。比如：澳大利亚推出了myDeductions工具，帮助个人和个体工商户在日常生活中收集、分类、存储并记录差旅费用、利息扣除额、收入等涉税信息，支持申报系统数据自动预填；美国国内收入局制定实施了多语言策略，为语言能力有限的纳税人提供二十余种语言的申报信息和三百五十多种电话口译服务。
二是注重运用数据挖掘技术实时动态地完成涉税数据的归集、组合与贯通。比如：英国皇家税务与海关总署推出的数据分析工具（Connect），集成多维核心涉税数据集后生成可视化地图，直观反映纳税人未申报收入，提升欠缴税款追缴效率；美国国内收入局与教育部通过安全接口API建立数据交换共享机制，共享学生贷款还款数据，并依托人工智能技术自动登录海关、劳工、银行、市场监管等部门的系统获取涉税信息，自动进行规范化整理和交叉比对，在提升安全性和可用性的同时也保护了纳税人的隐私。
三是注重整理数据化标签、指标、模型等，并应用于数字身份验证、自动化审核、机器人等领域，驱动业务智能流转。比如：新加坡税务局在智慧国家计划中使用人脸验证技术对用户进行身份验证，通办各部门业务，并推出了问问杰米虚拟助手（Ask Jamie）应用于所有政府机构网站，实现一站式查询；美国国内收入局利用智能软件机器人技术实现了业务流程和内部运营管理的自动化、智能化；瑞典税务局开发了“规则库”，为外部业务系统开发服务商提供机器可读、允许版本管理的规则，使这些业务系统能够提供符合税务法律法规要求的服务。
（二）我国政企数字化转型的实践探索
“十三五”规划实施以来，我国政企领域在探索推动数字化转型方面也积累了相当经验。比如，交通运输部统筹打造的“数据大脑”、中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）推出的“智能选座”服务等，都为我国税收征管智能化改造提供了创新性的借鉴思路。
一是把用户体验作为税务信息系统设计的“第一要义”。我国企业大多以用户需求作为起点，指引系统设计和提供延伸服务。比如：腾讯公司以用户需求指引互联网生态体验的创新，在文字阅读效率高、操作简单直接、信息层次分明、场景设计友好等方面探索提升；北京字节跳动科技有限公司的抖音短视频持续优化首页顶部，推出探索、同城、关注、商城、推荐等功能，充分响应用户需求；国铁集团研发的中国铁路客户服务中心12306推出了“智能选座”服务，智能识别老年旅客，自动为其分配下铺，给携带孩童的家长尽可能配置相邻座位等。
二是将数据资源平台作为数据汇聚、分析与共享的“厚实底座”。比如：作为国家级综合交通运输信息平台，交通运输部打造的“数据大脑”在推进数据资源落地存储、交通数据统一汇聚入库的基础上，能够跨系统集成海上搜救中心、救捞局、路网中心的指挥调度；上海万得信息技术股份有限公司（Wind）现有的数据类采集系统，可基于单个企业数据深度剖析并进行智能预测，实现数据自动化采集、可视化展现，横向对比多维财务信息。
三是实施前沿技术自主研发应用，构筑健全的技术架构，打造场景化服务和集成化信息平台的“强力引擎”。比如：国铁集团依托数百人的研发团队自主推出弹性计算架构和异步交易排队技术，实现购票系统服务压力的切割外放；京东集团将各类应用系统按其特有的“云舰”技术标准进行架构设计，形成近百个共享技术组件，有效支撑内部数万个场景应用的运行，提升了企业自身的核心竞争力；上海国际港务（集团）股份有限公司集成多个信息系统，依托港航区块链技术实时监控港口画面，并对各类区域分析数据进行建模，以物联网技术实时感知船舶、集装箱各类运行信息，实现港口指挥调度的智能化、无人化。
二、我国税收征管智能化改造的推进目标和实践现状
税收征管智能化改造是实现数字化转型升级的重要抓手，不仅能够助力税务部门提供更加高效、便捷、确定的税费服务，更是影响着税务部门在政府治理中的角色。为了进一步提升税收征管质效和税法遵从，我国税务部门围绕智慧税务建设目标，采取多种方法推动税收征管智能化改造向纵深发展。
（一）我国税收征管智能化改造的推进目标
《意见》明确提出到2025年基本建成功能强大的智慧税务的重要目标，要求加快推进智慧税务建设、稳步实施发票电子化改革和深化税收大数据共享应用，全面推进税收征管数字化升级和智能化改造。税务部门需通过升级数字化、智能化、场景化应用，提升软硬件基础设施自主研发能力并扩大应用面，夯实安全强大的数据支撑，实现高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。
数字化转型强调以应用数字技术重塑客户价值主张和增强客户交互与协作。结合税收征管数字化转型的实践需求，在税收征管智能化改造过程中，用户、数据、规则、技术和基本保障五大要素不可或缺。具体地，以“数据+规则”推动税收业务数字化转型，以“数据”替换“人”，由政策支撑转变为规则支撑，业务规则抽象为智能化算法，加上法律保障、信息安全、国内外协作等的全方位支撑，推动税收征管由线下变线上、人工变智能、管理变治理，从而全方位、集成式、最大化提升税收治理效能。可以说，智慧税务建设是税收征管智能化改造的推进目标，而对用户、数据、规则、技术和基本保障五大要素的针对性、系统化调整则是实现税收征管智能化改造目标的五个重点维度。
（二）我国税收征管智能化改造的实践现状
为加快税收征管智能化改造进度，实现2025年基本建成功能强大的智慧税务的目标，我国税务部门在借鉴国内外税收征管数字化转型经验的基础上，从用户、数据、规则、技术、基本保障等方面同步发力，驱动税收征管初步实现跨越式变革。
一是随着智慧税务建设的不断推进，以用户为导向的思维模式得到重视。比如，我国参照经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（FTA）发布的《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》中关于数字身份设计的内容，建立了全国统一的税务身份，覆盖所有纳税人和税务人，彻底解决了过去“一人多号”“多人一号”“有岗无权”等问题。又如，全国各省市税务机关试点开展的“税意达”行为洞察研究，将行为洞察理论和方法运用于纳税实践，根据纳税人行为偏好开展多维度动态分析，快速响应需求、精准推送优惠政策、提供个性化服务。此外，税务部门还通过对电子发票服务平台上的专有名词进行口语化替换，提升产品易学性；设计税务数字账户等集成页面，根据业务场景定制快捷操作入口，提升产品效率性；利用标签分类和用户画像建模，记忆用户操作习惯，充分给予纳税人以充分的人文关怀。
二是多维涉税数据作为税收征管智能化改造的核心动力，潜能被充分激活。比如，我国在智慧税务建设过程中，将分散在税务系统内部和外部等关联数据充分聚拢起来，按照企业纳税人、个人纳税人、税务干部、税务机关以及发票五个维度归集数据，实现数据全面归集梳理。又如，国家税务总局开发的税务决策服务系统“税比析”将国内外区域之间、各省之间、城市群之间比较对象自动匹配，智能生成分析结论，快速锁定涉税违法企业。还如，电子发票服务平台运用票流剪枝算法模型将上下游非核心供货商品数据干扰项“剪”除在外，建立上下游五级企业关联关系图谱，辅助提高票流分析效率，防控发票虚开和骗税。
三是积极尝试对基于“数据+规则”数字化业务处理模式的自动化升级，税务机关的规则体系已初步建立。比如，全国统一的电子税务局将原需人工审核的内容通过规则引擎完成自动化智能审核，实现了多项审批事项的工作流对接改造。又如，国家税务总局广东省税务局建立起包含信用等级、行政处罚等多个指标的自动审批模型，依托机器人流程自动化技术（RPA）实现发票票种核定“自动审”、企业所得税汇算清缴多缴税款“自动退”，有效提升了审批质效。还如，国家税务总局广东省税务局借鉴《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》，通过开放税收服务与规则，将发票接口和税收规则嵌入企业的企业资源计划（ERP）信息系统，在实现“乐企”关于“交易即开票”“退货即冲红”目标的基础上，也实现了征纳双方“交互点”的前置。
四是将税收业务与技术充分融合，使支撑智能化改造的前沿技术得到广泛应用，不断提高治理、服务、安全水平。比如，我国全面应用国产信创设备和软件，基于“云原生”技术路线建成国内最具规模的生产政务云。又如，全国统一的电子税务局借助自动化审核及智能算税技术，智能感知市场监管等部门的开业数据，打造新办无风险智能开业登记场景。还如，国家税务总局开发的智能化税收服务平台“税智撑”将区块链技术与发票信息相结合，在确保数据安全的基础上破除政府部门单点系统壁垒。
对照建设“具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务”的目标要求，我国税收征管智能化改造依旧面临诸多挑战。
（一）用户导向未能充分体现，“两端”改造仍需进一步优化
尽管在推进智能化改造过程中，用户体验得以重视，但用户的隐性需求仍有待挖掘，用户导向仍未充分体现。在纳税人端，当前基于传统办税流程建立的标准化管理方式已无法满足纳税人个性化和差异化的办税服务需求，个别系统界面设计不够智能，且目前以税务人条线分割视角设计的纳税人办税方式和流程、税务处理方式缺少感性温度，纳税人与税收工作缺少同理共情。在税务人端，数智办公的配套保障不够健全，与税收征管数字化转型走在前列的域外国家相比，我国在推进办公场景现代化上仍有改进空间。同时，在“数据+规则”改造过渡阶段，部分税务人员仍未从低附加值的简单重复性工作中解放出来，存在基层税务人员获得感和体验感不佳的问题。
（二）数据价值未能实现最大化，风险处理仍需进一步完善
在发挥数据最大价值的探索中，我国在数据的获取、交互、融合上还不够全面。一是对企业内部不同形式、不同表述、不同类别的数据兼容性较弱，且国际数据交换的时效性较低；二是对其他涉税数据集的融合和挖掘程度不足，税源信息的可视化和智能化管理仍有待加强；三是对纳税人需求反馈、信息获取、习惯偏好等非结构化数据的挖掘和利用尚不充分。此外，在风险的建模、分析、应对上还不够智能，主要表现在：首先，税收风险指标模型构建仍主要依靠专家经验，对未知涉税风险的智能识别和防范能力不足，对纳税人的行为数据范畴囊括较少；其次，在运用前沿算法建立趋势性模型中，对未来风险的智能化预测有待加强；再次，在欠税追缴等征管手段上，数据应用的深度不足，仍主要采用督促提醒、纳税评估、税务稽查等手段。
（三）数据规则未完全开放，应用领域仍需进一步拓展
目前而言，我国涉税数据规则仍存在试点范围较小、运行技术要求较高、应用领域较窄的情形。依据《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》，无论是个人、中小型企业还是跨国企业都可以通过改造信息化系统，从嵌入式税收征管中获益。但我国绝大部分市场主体是中小微企业，自身技术水平相对较低，不具备独立建设和改造规则嵌入信息化系统的资金和能力。此外，“乐企”应用领域的他用、联用等方式尚未启动，目前主要停留在发票应用方面，信息报送、纳税申报等其他领域暂未开展相关应用，暂未将涉税数据规则开放给会计软件服务商，一定程度上制约了数据的开放共享，进而对税收征管智能化改造产生了影响。
（四）前沿技术应用深度不够，实力差距仍需进一步缩小
现阶段，我国前沿技术在硬实力上与国际最先进水平尚有客观差距，在软实力提升上也尚存桎梏。一是在算力、算量、算法以及互联网连接等技术方面的差距，客观上限制了我国税收征管中大数据分析和人工智能技术的推广应用，尤其在应用覆盖面上，尚存进一步扩充和探索的空间。二是自动化审核未能实现表单实时异常提醒、免申报服务等功能，纳税服务智能化存在各地应用情况参差不齐、机器人智能化程度不高、问题识别和应答准确率不高等问题。三是与发达国家的税收数字化转型经验相比，我国尚未制定税务机关自身前沿技术的发展规划和伦理框架。同时，较高的行业准入门槛和熟悉算法技术税务人才的稀缺，也一定程度上制约了算法等前沿技术在税务领域的深度应用。
（五）基础性保障尚需完善，支撑维度仍需进一步拓宽
一是在发达国家长期主导的传统国际税收合作机制中，由于我国参与国际税收规则制定的时间较短、经验有限，所处独特发展阶段的诉求与大多发达国家和发展中国家不同等原因，一些政策意见往往较难获得广泛支持，国际税收参与度不高。二是在数据获取、数据共享交换等方面尚未有健全的法律保障体系，尤其是在金融、物流等涉税数据获取上面临较大困难。三是数字化领域相关立法的缺失，对推进税收数字化转型的内涵外延、全面数字化电子发票的法律效力、涉税数据共享共用的责任等原则性问题尚未明确，法律制度保障需进一步增强。
根据《意见》提出的全面推进税收征管数字化升级和智能化改造的路线图，在借鉴国外先进经验的同时结合我国税务实践，可以通过优化用户的“沉浸式体验”、实现数据的“能力化输出”、建构规则的“元事项组合”、拉动技术的“代差式提升”以及完善“立体式保障”支撑等五个路径推进税收征管智能化改造。
（一）以“沉浸式体验”为出发点，解锁用户“心智图”
总体而言，要从纳税人和税务人的角度出发，在涉及新系统研发及升级改造时，基于用户需求和体验设计创新综合办税场景，打造更符合纳税人使用习惯、更利于税务人管理服务的新场景。一是提升税收征管行为洞察能力，探究用户行为规律。要提升税源感知能力，对已纳入和未纳入税收征管事项进行现状分析、未来预测，通过分析纳税人的办税行为，精准发现用户的诉求和堵点；要精准识别易受影响的群体，以较少的资源实现税收征管质效的较大提升。二是围绕税收业务办理维度构建全生命周期模型，重构用户场景体验。要对税收业务“事前、事中、事后”全流程进行拆解，对关联业务进行场景化集合，串联相关业务的办理，并通过易于理解的用户端页面、事先设置的正向引导词汇、展示用户关键数据的集成页面等页面布局和交互设计，提升用户交互体验的统一性、易学性与效率性。三是在场景式应用设计时充分考虑用户的个性化需求。要根据业务场景定制快捷操作入口，通过智能识别和模糊匹配实现核心数据的自动带入、免予填写等，提高业务办理效率；要个性化呈现页面设置，用户可精准关注仅与自己相关的功能集，剔除其他干扰信息；要能够自动记忆用户的操作习惯，实现用户使用时自动默认打开上一次使用的界面模式。四是在系统升级过程中多选取有代表性的试点地区，大量积累用户真实体验案例。要邀请真实用户体验师参与到每个节点中，逐项定位反馈意见建议、分析优化；要在上线前常态化开展用户调研，采用调查问卷和面对面采访等形式听取使用者的“心声”。
（二）以“能力化输出”为撬动点，触发数据“雷达阵”
一是重视数据作为生产要素的重要性，打造开放共享的数据平台。要从维护纳税人利益角度出发加强数据安全保障，归集规模大、类型多、颗粒度细的税收大数据，在保证算量的同时建立全国统一的数据汇聚区，形成国内外涉税数据的“一人式”“一户式”归集和融合，打造开放共享的数据平台。二是通过数据的聚合和自动流转，及时感知税务执法、纳税服务、税务监管的需求。要通过税收大数据主动识别纳税人的实际经营行为，动态感知纳税人的真实需求及其潜在的风险行为，实现智能监测并预测纳税人的行为和税收情况，帮助税务机关及时识别和应对纳税人潜在的税收风险问题。三是强化“数据+业务中台”建设，实现数字能力输出的产品化。要通过强化“数据+业务中台”建设，推动大数据平台的算量、算法、算力等基础设施的建设和完善，实现算力集中处理、能力稳定输出，让数字化和智能化成果以数字能力的方式进行产品化输出、组装式开发，快速响应生产系统的业务变化和业务创新。
（三）以“元事项组合”为交互点，迭代规则“驱动器”
《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》中的自然系统（natural system）将税收业务事项和管理流程提炼形成规则，使税收规则、算法、数据直接融入纳税人经营业务中，实现了征纳双方的“交互点”前置。基于上述经验，有关部门要从纳税人和税务人两个维度对税收法律法规、政策制度、不同时期不同版本的税收征管规范以及每一个涉税业务进行全面梳理优化，进而根据具体规则的生成方式，将多个最小颗粒度的“元事项”进行抽取并关联组合。一是运用业务规则。要以“数据”逐步替换“人”，理顺《全国税务机关纳税服务规范》（3.0版）和综合创新场景中各种底层业务处理逻辑，将其嵌入税收业务办理的各环节，对纳税人采取差异化的服务和管理。二是运用行为规则。要基于行为洞察理论，对纳税人和税务人在用户终端的访问和操作过程的特征、关注点、喜好、习惯等行为数据进行采集分析，抽取出行为数据“元事项”，形成服务或监管的行为规则，对纳税人实施精准提醒服务。三是运用专家规则。要将税务专家对涉税事项的个别处理方式提炼为普遍处理方式，基于“机器学习+专家经验”的智能算法模式，进行结果互用、过程编排和成效评估，根据纳税人的业务办理概况实施自动处理。四是运用分类规则。要以信用数据、风险数据和“数字账户”归集为支撑，对不同画像特征的纳税人，推动“乐企”的自用、联用和他用模式，并伴随每一次交易活动自动计算纳税金额，引导纳税人从“自愿遵从”到“自动遵从”，进而推动企业实现业务、财务、税务一体化深度融合，打造“嵌入式遵从”的新的税收服务和管理模式。
（四）以“代差式提升”为拓展点，强化技术“助推器”
一是重点推进前沿技术融合。要将前沿技术融合应用在对外服务、内部管理、决策支持等业务场景中，持续提升纳税人用户体验，提高税收管理质效，优化用户系统的安全性能。比如：探索聊天机器人“聊天式”涉税事项办理、应用生成式人工智能创新业务场景；基于元宇宙技术探索研究税务地理信息应用系统“税即视”，将地理信息技术应用于税收征管与决策，构建虚拟楼盘市场，辅助监管分析全国房地产市场；通过数字孪生技术，对纳税人涉税经营行为的健康状况进行预判，协助纳税人实现风险自治、自动遵从，提升监管精准度和税收治理水平。二是完善相关技术配套措施。要根据现代信息技术发展现状，确定税务领域技术应用的合理目标并找到差距，制定适应我国税收征管智能化改造方向的技术发展规划和伦理框架，建立与人工智能行业龙头企业合作的长效机制，从基础环境、业务场景、安全防护等多方面提炼税务应用需求，提出技术应用优化建议，探索现代信息技术应用带来的理念升级、思路拓展。三是着力探索技术发展要素的高效投入。为保障现代信息技术在税收征管智能化改造过程中的持续化、经济化应用，要综合考虑技术成本的投入，包括降低前期投入成本。比如，通过技术服务租用等方式，结合试点建设和综合统筹分析，明晰业务改革目标后再行启动建设。同时建立健全高效运维保障机制，对运维问题、系统薄弱点进行常态化分析和定期复盘。此外，还要加快对高精尖人才的培养，注重内部培养和外部引入双向发力，重点培养精业务、懂技术、具有数据思维的复合型人才，从人才队伍建设角度更长远地探索技术发展要素的高效投入。
（五）以“立体式保障”为着力点，构建支撑“基座石”
一是确保立法先行，实现于法有据。要修订完善相关制度，明确各方主体权责，推动税收治理的善治转变，确保转型和改造始终在法治轨道上运行；要按照信息化、数字化、智能化管理标准，加快推进税收法律法规和税收征管制度的修改完善，明确涉税数据共享责任等问题；要建立税收共治生态圈，明晰各部门的管理责任和边界，实现自动监控、跟踪问效、分析评估和改进完善。二是加强网络信息安全保障，确保网络信息的相对安全，努力实现绝对安全。要遵循网络信息安全相关法律法规，构建涵盖管理、技术、业务、数据及用户等方面的税收安全保障体系；要强化安全运营中心功能，形成规范、统一的安全防护手段，促进网络安全建设水平的整体提升，形成云态势感知双保险机制；要重点推动信创设备性能水平的提升，推动国产云平台软件的跨代升级，推动国密算法突破应用。三是形成政企合作、开放协同的共享理念，构建共建共治共享新格局。一方面，税务部门要加强与社会和市场力量的协作，引导其积极参与税收共治；另一方面，要主动参与国际协作事项，拓展合作深度，不断学习借鉴国际前沿理论与实践经验。比如：在与其他部门的协作中，形成多领域、多行业、跨部门的联合推进和共生发展的应用示范；在与市场主体的协作中，持续完善“乐企”平台的运营管理，营造健康的“业财税”产业生态；在深化国际交流合作中，持续提升我国在国际税收规则制定中的话语权。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第3期。）
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国家税务总局广东省税务局、国家税务总局广州市税务局课题组.简论数字化转型下税收征管的智能化改造[J].税务研究，2024（3）：115-121.
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