以深化税制改革助推中国式现代化建设

作者：

樊丽明（山东大学国家治理研究院/山东大学经济学院） 

郭   健（山东财经大学财政税务学院）

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须继续把改革推向前进”“全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。推进新一轮税制改革，应立足新形势新要求，深刻把握中国式现代化的本质和要求，“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”，充分发挥税收治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地服务中国式现代化建设。

一、中国式现代化对深化税制改革的总体要求

（一）培育新质生产力，赋能高质量发展

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，发展新质生产力则是推动高质量发展的重要动力和支撑。当前，我国高质量发展还面临着要素配置机制不完善、科技创新机制不健全等诸多深层次体制机制障碍。深化税制改革，应当坚持以新发展理念为引领，发挥税收引导作用，形成科技创新、要素市场化改革、产业变革等多轮驱动，培育和发展新质生产力，激发内生动力，从而实现高质量发展。

（二）保障和改善民生，促进社会公平

“中国式现代化，民生为大。”目前，我国医疗、养老、托幼服务等部分民生领域仍存在短板，亟须补齐。在推进新一轮税制改革的过程中，必须坚持以人民为中心，以增进民生福祉为出发点，进一步健全现代税收制度，兼顾效率与公平，优化税收分配机制，挖掘发展潜能，调节收入分配，维护社会公平。

（三）推动绿色低碳发展，实现人与自然和谐共生

促进人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征和本质要求。党的二十届三中全会明确指出，要“加快经济社会发展全面绿色转型”“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生”。因此，新一轮税制改革应着重健全绿色税制体系，推进多税协同共治，持续释放绿色税收效能，发挥绿色税制的杠杆作用，助力人与自然和谐共生。

（四）推进高水平对外开放，构建人类命运共同体

推进高水平对外开放，构建人类命运共同体是我国应对时代挑战的战略抉择，也是中国式现代化的题中之义。未来税制改革应坚持国际化视野、全球化思维：一方面，努力提高税制的国际竞争力，稳固国内市场，强化产业链建设，吸引全球资源要素进入我国；另一方面，积极参与国际税收规则制定，构建务实高效的多边税收合作机制，主动融入全球税收治理，为开放合作、协同发展注入强劲动力。

（五）深化体制机制改革，服务国家治理现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化是推进中国式现代化的应有之义。作为实现国家治理现代化的重要一环，税制改革对于增强改革实效、形成制度合力、将我国制度优势转化为国家治理效能具有重要作用。深化税制改革必须重视完善现代税收制度，补齐体制机制短板，推进税收治理现代化，不断优化国家治理体系，以制度优势赋能中国式现代化。

二、深化税制改革面临的机遇与挑战

（一）地方自有财力不足，优化地方税体系迫在眉睫

当前，我国地方政府的事权与支出责任划分不匹配，地方政府自有财力严重不足，过度依赖转移支付和超规模发行城投债，一定程度上阻碍了有效市场和有为政府两个作用的充分发挥，也反映出我国税收制度在税源分配和税收分享上存在的不足。营改增以后，地方税体系缺乏主体税种，收入规模较大的增值税的分享比例也亟待优化，同时地方政府培育地方税源的积极性普遍不足，降低了地方自有财力。

（二）新业态不断涌现，税收制度更需主动变革

随着技术进步和消费升级，数字经济、共享经济、新个体经济、无人经济等新业态层出不穷，这给建立在实体经济基础上的税收制度带来严重冲击。如何确认和归类新型税源、确定征管权限并行使征管权是完善现代税收制度的重要问题。与此同时，以税收政策引导新兴产业发展并推动传统产业转型升级也是打造经济发展新增长极和实现现代化的重要抓手。

（三）贫富分化尚未根本扭转，税收对收入和财产分配的调节作用尚待强化

当前，我国居民收入在国民收入分配中的比重偏低、劳动报酬在初次分配中的比重偏低，居民收入和财产差距保持在较高水平。同时，现行个人所得税制度在专项附加扣除的设置、对资本所得的调节等方面仍存在不足，在一定程度上未能满足个体差异化征税、平衡资本所得和劳动所得税负等需求。此外，实现全体人民共同富裕需要完善税收在初次分配、再分配、第三次分配中的调节机制，而我国现行税制对企业和个人的慈善捐赠行为激励性不强，税收调节效果尚未充分显现，对财产存量的调节也存在不足。

（四）生态文明和高水平对外开放方兴未艾，相关税制仍须优化

首先，我国已开征环境保护税，在资源税、消费税等多个税种中也体现着一定的节能环保意图。但总体而言，环境保护税在征收范围、税率等方面仍存在一定短板，其他绿色税种对节能环保的激励也有不足。其次，高水平对外开放的内涵更加丰富，现行税制在促进全国统一大市场建设、提高我国在全球价值链和产业链中的竞争力，以及鼓励企业“走出去”、协调国内税制与国际税收规则等方面仍有待完善。

（五）税收征管仍存在薄弱环节，税收征管智能化改造须进一步完善

现阶段，税收征管手段尚未完成“以数治税”的转变，存在由于税收征管不够严密和制度漏洞导致的税款流失现象。此外，涉及数字经济等新业态的税收征管更具挑战性，税源监管和风险管控较传统产业更为困难。与此同时，“互联网+”、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术手段为实现数字化税收征管提供了基础条件。

三、深化税制改革应处理好的四种关系

（一）税制改革的短期目标与中长期目标之间的关系

税制改革服务于中国式现代化，其短期目标是解决当前面临的现实问题，中长期目标则是构建与中国式现代化相适应的现代税收制度。实现深化税制改革的短期目标，关键是要增加地方自主财力，在分税制框架下确立地方主体税种，健全地方税体系，优化共享税分享比例，扩大地方税收管理权限等。在此基础上，围绕全国统一大市场建设、新质生产力发展、新业态发展、收入公平分配、生态文明建设、促进高水平对外开放等现实问题制定相应的改革方案，保障一系列改革目标实现。税制改革的长期目标则需要围绕中国式现代化要求，建立具有中国特色的现代税收制度，激发市场活力，调节公平分配，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

（二）税制改革与税收征管改革之间的关系

税制改革与税收征管改革相辅相成。一方面，税制改革为税收征管改革提供了根本遵循。随着数字经济等新业态的快速发展，对于其形成的数据资源等要素，现行税制在税基、税率、收入性质等方面缺乏明确规定，导致无法对新业态税源实施有效征管，造成税收流失。建立同新业态相适应的实体税收制度，能够为税收征管提供制度保障。另一方面，税收征管改革为税制改革提供了技术条件。随着数字化的飞速发展，税收征管技术不断进步，可获取的数据资源不断增加，加快了税收征管数字化建设进程，这为税制改革提供了更大的空间。通过增强税收征管数字化水平有效监管新业态税源，能为适应新业态的税收制度构建提供税收征管保障和基础条件，促进税制改革。

（三）税制改革与地方财政改革之间的关系

当前税制改革与地方财政改革之间的关系主要体现在两个方面。一是政府间税收收入划分制度影响地方财政改革的方向和内容。在财力上，营改增后，地方缺少主体税种会增加地方财政压力。在财权上，我国税收立法权集中在中央，地方仅可以在法律法规允许的范围内，对部分税种的税制要素进行调整，导致地方面临财政压力时选择通过土地财政、政府债务、罚款等非税收入形式筹集财政收入，不利于地方财政可持续发展。在税源建设上，地方财政缺口依赖转移支付，严重阻碍了地方税源建设积极性。二是通过合理划分中央和地方事权，优化地方财政，能够巩固税制改革成果。当前中央与地方存在事权和财权不匹配问题，只有合理划分中央与地方事权和财权，使地方事权和财权相匹配，减小地方财政收支缺口，才能有效发挥地方积极性，巩固税制改革成果。

（四）税制改革与其他宏观调控手段改革之间的关系

通过税制改革赋能国家治理现代化是构建现代税收制度的内在要求，这就需要协调好税制改革与其他宏观调控手段之间的关系。税制改革与其他宏观调控手段需要统一服务于中国式现代化的总体目标。税制改革中，需要加强顶层设计，明确税收政策与其他宏观调控政策之间的联系和边界，注重政策之间的协调性，在协调各种宏观调控政策的同时，根据不同宏观调控政策特点提高政策的精准性，优化不同政策取向的一致性。

四、深化税制改革的四点建议

（一）构建兼顾多维目标的现代税收制度

在法治方面，落实税收法定原则，对尚未立法的税种尽快推动立法工作，加快进度推进《税收征管法》修订，推动制定税法总则。在公平方面，不断提高直接税比重，完善个人所得税制度和征管，统一个人所得税制度中劳动所得和资本所得的税率，优化收入分配。在效率方面，完善增值税抵扣链条和留抵退税政策，加快增值税税率简并，体现增值税中性原则，减少效率损失。通过减少、清理地方性税收优惠，减少税收洼地，打破地区保护和贸易壁垒，建立全国统一大市场，促使经营主体之间公平竞争。立足新质生产力发展、促进实体经济和数字经济深度融合、发展服务业、提升产业链供应链韧性和安全水平、支持全面创新等目标，综合运用增值税、企业所得税等税收激励手段，以及税收大数据平台，通过降低要素投入成本、运用税收大数据服务企业发展等方式提高效率。在绿色方面，进一步完善环境保护税、资源税、消费税等税种，优化其征收范围、税率等税制要素，同时强化其他税种对于节能环保的激励作用，使得税制整体的绿色程度得到系统提高。在开放方面，针对高水平对外开放“引进来”和“走出去”相结合的要求，一方面，优化国内税制，提高税制对资源要素的吸引力；另一方面，完善“走出去”相关税收政策，优化各类双边、多边税收协定，积极参与国际税收规则制定，并强化国内税制与国际税收规则的协调。

（二）构建同新业态相适应的税收制度

一方面，需要构建同新业态相适应的税收实体制度和税收征管制度，实现税收收入应收尽收。在税收实体制度上，根据新业态税源特点改革现有税制，在增值税、企业所得税等税种的实体税制中，增加关于新业态税源在税基、税率等税制要素上的规定。同时，根据新业态发展情况，探索征收数据资产税等新税种。在税收征管制度上，充分运用大数据、云计算等现代信息技术，通过部门间信息共享等方式将新业态税源纳入税收征管范围。另一方面，需要构建鼓励新业态发展的税收制度，形成新业态发展与税收收入增长的长效机制。发挥税收制度引领产业发展的导向作用，在新业态发展的初始阶段，可以通过税收优惠等方式加以扶持，鼓励资金、人才、数据等生产要素向新业态集聚，发展、壮大新业态，推进中国式现代化。

（三）健全地方税体系

首先，在确立地方主体税种方面，短期内，可以将消费税作为地方主体税种，形成地方自主税源，充实地方税收收入。在现行消费税制度基础上，扩大消费税征收范围，将高档消费品和消费行为纳入征收范围，并将消费税的征收逐渐后移至销售环节，将消费税各个税目的收入通过渐进式改革下划给地方。长期看，房地产税是适合作为省以下地方税收重要来源的税种，需要逐步完善房地产税收制度。其次，合理赋予地方税权。拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，增加地方自主财力。根据地方税源与税种特点，经由中央政府授权，探索赋予地方政府调整税制要素（包括税目、税基、税率等）或开征新税种的权力。短期内，将城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并为地方附加税，将地方在一定幅度内依据本地状况设定地方附加税的具体税率作为给予地方一定税收管理权限的尝试。再次，加强地方税源建设。在税源建设方向上，需要与推进中国式现代化的内在要求一致，围绕现代化产业体系建设、现代化基础设施建设、发展新质生产力、发展数字经济等方面建设地方税源。

（四）进一步深化税收征管改革

继续强化“以数治税”，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，加强涉税数据的获取、共享和处理，驱动税收征管和服务制度的创新。一方面，实现税收征管体系与新业态的匹配，提高征管效率，遏制税收流失；另一方面，降低遵从成本，促进税法遵从的简便高效，提高纳税人的税法遵从度。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第9期。）

欢迎按以下格式引用：

樊丽明，郭健.以深化税制改革助推中国式现代化建设[J].税务研究，2024（9）：15-18.

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