纪执敏：浅谈棋牌室的定性与管理
作者：纪执敏 副书记
摘要
棋牌室等作为“娱乐休闲服务的新兴文化娱乐经营项目”由纳入娱乐场所监管到移出娱乐场所“审核范围”，是一个对《娱乐场所管理条例》中的“娱乐场所管理”的认知由浅入深、由表及里的过程，是由管理场所本身为主到管理内容为主的一个质的飞跃。《娱乐场所管理条例》规定由文化部门做娱乐场所的主管部门，从字面上看，管的是场所，但其管理的核心内容是文化的繁荣健康和发展方向，说到底就是文化安全问题。偏离这个核心就会陷入娱乐场所泛化的泥沼，不能自拔。
棋牌是中国传统的休闲娱乐方式，上个世纪80年代末90年代初出现的盈利性的棋牌室。由于棋牌室投资少，场地要求低，管理简单，且活动形式喜闻乐见、老少皆宜，很快得到普及。赌博、噪声、吸烟等问题也逐步暴露出来，全国各地治理棋牌室新闻多见各类媒体。虽经相关部门的不断专项治理，赌博、噪声污染、吸烟以及疫情防控等问题仍然屡禁不止，时有发生。
新修订《中华人民共和国未成年人保护法》规定，学校、幼儿园周边不得设置营业性娱乐场所等[1]，限制了娱乐场所的设立空间。
棋牌室等是不是娱乐场所,由谁管理,如何管理的问题再次引起广泛讨论。笔者就自己的一些认识和理解，求教于业内人士。
一、棋牌室管理历史沿革
由于棋牌室等新兴娱乐项目的广泛兴起，为了加强管理，促进新兴文化娱乐经营项目健康发展，维护娱乐市场秩序，文化部1996年4月25日，印发了《文化部关于加强对新兴文化娱乐经营项目管理的通知》（文市发（1996）43号），规定：“除文化部和各级文化行政管理部门文件规定纳入文化市场管理范畴的文化娱乐项目以外，各类为群众提供娱乐休闲服务的新兴文化娱乐经营项目，包括保龄球、棋牌室、激光打靶、大型综合性游乐场、室内滑冰、室内电子游艺模拟高尔夫球等，均应纳入文化市场管理范围”。
1999年3月26日国务院颁布《娱乐场所管理条例》。同年6月9日，文化部在《关于实施<娱乐场所管理条例>有关问题的通知 》（文市发[1999]22号）中，虽然没有把棋牌室纳入娱乐场所“审核范围”，但是按照《文化部关于加强对新兴文化娱乐经营项目管理的通知》（文市发（1996）43号）的要求，棋牌室继续纳入娱乐场所管理。
2006年1月29日，国务院修订了《娱乐场所管理条例》。同年11月20日，文化部在《文化部关于贯彻执行<娱乐场所管理条例>中若干问题的意见》（文市发[2006]31号） 中将营利性保龄球馆、台球室、溜（旱）冰场等场所从《条例》“适用范围”中移除，并要求“营利性保龄球馆、台球室、溜（旱）冰场等场所和大众健身娱乐场所的管理体制和制度由各地人民政府确定，可以参照《条例》制定管理办法。”2007年12月24日，《文化部关于废止部分规章和规范性文件的决定》（文化部令<第43号>），将《文化部关于加强对新兴文化娱乐经营项目管理的通知》（文市发（1996）43号）废止。至此，棋牌室、台球室等营利性场所全部移出《娱乐场所管理条例》调整范围。
棋牌室等作为“娱乐休闲服务的新兴文化娱乐经营项目”由纳入娱乐场所监管到移出娱乐场所“审核范围”，是一个对《娱乐场所管理条例》中的“娱乐场所管理”的认知由浅入深、由表及里的过程，是由管理场所本身为主到管理内容为主的一个质的飞跃。《娱乐场所管理条例》规定由文化部门做娱乐场所的主管部门，从字面上看，管的是场所，但其管理的核心内容是文化的繁荣健康和发展方向，说到底就是文化安全问题。偏离这个核心就会陷入娱乐场所泛化的泥沼，不能自拔。
二、棋牌室法律规制的现状
（一）棋牌室设立需要行政许可吗？
2004年7月1日，《行政许可法》颁布实施。要求只有法律、法规对“保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护公共利益和社会秩序”的行为设立行政许可。对棋牌室等“市场竞争机制能够有效调节的”，“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的行为等不再设立许可。部分地区相继废止、修改棋牌室管理的法规适应法律法规的变化。2021年2月22日，上海市文化和旅游局发布《关于调整本市营业性棋牌室管理的通知》（沪文旅[2021]44号文），正式取消营业性棋牌室行政审批（备案）项目。
(二)棋牌室是娱乐场所吗？
根据百度百科的定义，棋牌室是供人进行棋牌游戏的场所，是比较大众化的休闲娱乐场所。棋牌室根据不同的级别有多种形式开放例如麻将馆、棋社等。
娱乐场所的定义源于《娱乐场所管理条例》及其相关规章的规定。
《娱乐场所管理条例》第二条规定：“本条例所称娱乐场所，是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。”
《娱乐场所管理办法》第二条第一款规定：《条例》所称娱乐场所，是指以营利为目的，向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所；游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。”
《游戏游艺设备管理办法》第二条规定：“本办法所称游戏游艺设备，是指提供游戏游艺内容或者服务的专用电子、机械操作设备。
第三条 规定，游戏游艺设备机型机种分为电子游戏设备(机)和游艺娱乐设备。
电子游戏设备(机)是指通过音视频系统和内容集成方式，主要为娱乐场所或者其他经营场所提供游戏内容服务，且游戏内容、形式等方面不适宜未成年人独立或者长时间使用的专用设备，如格斗类游戏游艺设备等。游艺娱乐设备是指除电子游戏设备(机)以外的其他游戏游艺设备。
通过以上规定可以看出，娱乐场所共分为二类：歌舞娱乐场所和游艺娱乐场所。其中游艺娱乐场所又分为电子游戏娱乐场所和提供“机械操作设备”服务的游艺娱乐场所。
从以上规定和分类中可以确定，棋牌室不是歌舞娱乐场所，不是电子游戏娱乐场所。棋牌室提供的扑克、麻将、棋具等与“机械操作设备”相去甚远，也不是游艺场所。因此说，棋牌室不是《娱乐场所管理条例》法定的娱乐场所，不属于《娱乐场所管理条例》调整的范围。2022年01月12日，文化和旅游部在回复网友关于“以麻将馆作为主要经营活动的棋牌室棋牌室是否属于娱乐场所”留言时，明确棋牌、麻将等业态不属于《娱乐场所管理条例》的调整范畴。[2]
（三）棋牌室是体育活动场所吗？
2009年国务院颁布《全民健身条例》。第五条规定，“县级以上地方人民政府主管体育工作的部门（以下简称体育主管部门）负责本行政区域内的全民健身工作……”。2016年10月25日，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号），将“足球、篮球、排球、乒乓球、羽毛球、网球、游泳、徒步、路跑、骑行、棋牌、台球、钓鱼、体育舞蹈、广场舞等”都归结为“健身休闲项目”[3]，并且认为“健身休闲产业是体育产业的重要组成部分” [4]。国家体育总局也将“拟订体育产业发展规划、政策，” [5]等列入工作职责[6]。同时也将棋牌室纳入日常监管。
《全民健身条例》的颁布和《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）的出台，标志着棋牌室等由文化部门管理转隶至体育部门管理，从制度层面已经完成。2021 年 11 月 6日，《体育总局办公厅关于做好近期体育领域安全生产工作的通知》（体政字[2021]164号）中要求，“指导督促辖区及所属体育馆、健身房、棋牌室等人员密集 的室内体育活动场所和俱乐部、拳 (武 )馆 等各类型体育服务机构落实主体责任,严 格执行 属地疫情防控要求,全面落实 “五有一网格”防控措施,做好疫情防控工作”。由此，标志着棋牌室已经成为体育部门管理的体育活动场所之一。
三、各地涉棋牌室管理的政策评析
棋牌室出现以来，部分省市和地区相继制定了相关棋牌室的管理政策，加强对棋牌室的管理，各有侧重、各有特点。随着《行政许可法》的颁布实施和《娱乐场所管理条例》修订，部分地区棋牌室管理的规章或规范性文件废止。目前，尚在有效实施的几个地区的规章或规范性文件归纳起来有以下几个特点。
（一）从市场准入看。山西省、广东省珠海市[7]等地采用行政许可准入；鹤岗[8]是采用登记备案准入，要求“棋牌室在取得营业执照之日起15日内向所在地公安派出所报备”；扬州[9]等地采用市场登记准入。
（二）从主管部门看。山西省、珠海市等由体育部门主管；鹤岗市由公安部门主管；扬州市、高邮市由文化部门主管。其中扬州采用“ 街道（乡镇）属地管理、主管部门行业监管、业务部门各负其责” 的管理模式。
（三）从准入条件看。都对设立场所的面积、安全生产、经营地址等提出要求。如，不得在图书馆、博物馆、美术馆、少年儿童活动场所和被核定为文物保护单位的建筑物内；广场、公园、道路、街道、集市等露天场所;居民楼内住宅用房（包括居民住宅楼内的商业用房）、车库、地下民防工程、各类临时用房、违章建筑、危房内；建筑物地下一层及以下；与危险化学品仓库毗连的区域等设立棋牌室。提供经营业主或主要负责人无犯罪记录证明，消防部门验收合格证明等材料等等。扬州市规定“中小学校、幼儿园周边200米范围内”不得设立棋牌室。
（四）从管理事项上看。以消防安全为主要内容的安全生产管理；以禁止黄赌毒、噪声污染为主的治安安全管理。其中，扬州市规定，棋牌室要“严格落实传染病防控等主体责任”，“设立卫生防疫监督员和消毒专员且能认真履职，从业人员按要求完成疫情接种、掌握疫情防控知识，防疫物资储备充分，设置扫码登记设施，有疫情防控工作方案和应急预案”， “本市范围内发生本土疫情时，棋牌室应当暂时关闭。”的防疫条款。兰州、西宁、杭州[9]等地制定的的《控烟条例》都将棋牌室纳入控烟场所范围，分别由卫生健康部门或监管部门进行管理。
从以上各地对棋牌室的规制看，基本上是按照娱乐场所或参照娱乐场所要求进行设立和管理。这些管理制度在推动当地棋牌室的健康发展，丰富人民群众的业余生活的同时，也暴露出了场所性质不清、管理责任不明、管理措施滞后等问题。应根据法律法规的变化，及时调整棋牌室的市场准入、管理部门、管理事项等，适应社会的发展和广大人民群众的需求。
四、思考和建议
虽然国家还没有统一的法规对棋牌室进行管理，但是目前相关的法律法规足以对棋牌室规范经营进行有效管理。只要各有关部门依法行政、尽职尽责、齐抓共管，就能确保其健康有序发展，成为大众喜闻乐见的健身休闲场所。
（一）体育部门，作为“健身休闲项目”主管部门，依据《全民健身条例》和地方法规或规章，对棋牌室等经营场所依法经营、卫生防疫等纳入日常监管工作。同时，作为负有安生产监督管理职责的部门，行使《安全生产法》第六十三条、六十五条赋予的监督管理职责，确保棋牌室的安全有序。
（二）市场监管部门，依据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》[11]做好棋牌室的营业执照登记工作，并将登记信息推送至相关部门；依据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》和《无证无照经营查处办法》[12]，查处未经登记擅自从事棋牌经营活动的违法行为。
（三）公安部门，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》[12]对棋牌室经营场所涉黄、涉赌、涉毒、制造噪声，以及干扰他人正常生活等违反治安安全的违法行为进行查处。
（四）应急管理部门，依照《中华人民共和国消防法》[14]规定，督促棋牌室承担消防安全的主体责任，落实消防安全职责。
（五）卫生健康、体育等部门，依据各省市自治区制定控制吸烟法规的授权，对棋牌室等场所控烟工作进行监督管理。
（六）街道、乡镇等部门
依据《行政处罚法》的相关规定以及执法重心下移的要求，全国各地已经纷纷探索执法重心下移至街道、乡镇。基于棋牌室等健身休闲项目贴近群众、贴近生活的特点，为便利管辖，可以下放棋牌室的管理权限于街道、乡镇。探索由街镇行使行政许可、行政处罚权的管理模式。
以上仅是笔者的个人观点，不足之处，欢迎业界批评指正！
参考文献
[1]《中华人民共和国未成年人保护法》第五十八条：“学校、幼儿园周边不得设置营业性娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。营业性歌舞娱乐场所、酒吧、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动场所的经营者，不得允许未成年人进入；游艺娱乐场所设置的电子游戏设备，除国家法定节假日外，不得向未成年人提供。经营者应当在显著位置设置未成年人禁入、限入标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。”
[2]留言内容：根据国务院颁发的《娱乐场所管理条例》和文化部颁发的《娱乐场所管理办法》，两条法规都提到了娱乐场所的定义，请问以麻将馆作为主要经营活动的棋牌室是否属于娱乐场所，是否应遵循以上两条法规的规定。如果不是，请问具体的依据是什么？
回复内容：您反映的问题收悉。经研究，现回复如下：一、《娱乐场所管理条例》(国务院令第458号)第二条规定：娱乐场所是指以营利为目的，并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。《娱乐场所管理办法》（文化部令第57号）第二条规定：《条例》所称娱乐场所，是指以营利为目的，向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。歌舞娱乐场所是指提供伴奏音乐、歌曲点播服务或者提供舞蹈音乐、跳舞场地服务的经营场所；游艺娱乐场所是指通过游戏游艺设备提供游戏游艺服务的经营场所。
文化和旅游行政部门根据以上规定，对娱乐场所提供的文化内容和服务进行监管。棋牌、麻将等业态不含文化内容，不属于《娱乐场所管理条例》的调整范畴，相关管理问题，请向属地人民政府进行咨询。二、地方党委政府要求属地文化和旅游行政部门纳入监管的，按照“三定”方案，属于党委政府交办的事项，由各地自行负责管理并制定相关政策，报当地党委政府同意。
答复部门：市场管理司 答复时间：2022-01-12 11:05:24
[3] 《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）二、完善健身休闲服务体系
（四）普及日常健身。推广适合公众广泛参与的健身休闲项目，加快发展足球、篮球、排球、乒乓球、羽毛球、网球、游泳、徒步、路跑、骑行、棋牌、台球、钓鱼、体育舞蹈、广场舞等普及性广、关注度高、市场空间大的运动项目，保障公共服务供给，引导多方参与。
[4] 《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）健身休闲产业是体育产业的重要组成部分，是以体育运动为载体、以参与体验为主要形式、以促进身心健康为目的，向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涵盖健身服务、设施建设、器材装备制造等业态。
[5] 《国家体育总局主要职责 》（国家体育总局官网） 六、拟订体育产业发展规划、政策，规范体育服务管理，推动体育标准化建设，负责体育彩票发行管理。
[6] 《全民健身条例》第五条，国务院体育主管部门负责全国的全民健身工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责有关的全民健身工作。县级以上地方人民政府主管体育工作的部门（以下简称体育主管部门）负责本行政区域内的全民健身工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的全民健身工作。
[7]《山西省体育经营活动管理条例》(2006修正)，《山西省体育局关于加强经营性棋牌活动场所管理的通知》《珠海市棋牌经营活动场所管理办法》
[8]《鹤岗市营业性棋牌室管理办法》
[9]《扬州市棋牌室管理暂行规定》（扬府规〔2021 〕5号）
[10]郑伟《地方性立法设计棋牌室定性问题的分析》（2021-03-22 23:38·网舆勘策院)
[11]《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三条 市场主体应当依照本条例办理登记。未经登记，不得以市场主体名义从事经营活动。法律、行政法规规定无需办理登记的除外。
第四十三条,未经设立登记从事经营活动的，由登记机关责令改正，没收违法所得；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，依法责令关闭停业，并处10万元以上50万元以下的罚款。
[12]《无证无照经营查处办法》第十四条,明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。
[13]《治安管理处罚法》第五十八条，违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。
第七十条，以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上三千元以下罚款。
[14]《中华人民共和国消防法》第四条,国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，消防救援机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。
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