纪执敏：浅议非学科类培训机构的法治化管理与改革

作者：纪执敏  副书记

单位：天津市滨海新区文化市场行政执法支队

摘要

非学科类培训机构是我国教育事业的重要组成部分。应依法采取许可准入方式。由文旅、体育、科技部门许可的，要由省级人民政府制发文件，作出决定。在《教育法》、《民办教育促进法》修改之前，文旅、体育、科技部门只能是文化艺术、体育、科技的业务主管部门，还不是文化艺术、体育、科技等非学科类培训机构的主管部门。作为非学科类培训机构的主管的各级教育部门，要承担起非学科类培训机构的监督管理职责。

2021年05月22日，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），对提高作业管理水平，减轻学生过重作业负担，全面规范校外培训行为等提出了意见和建议。对非学科类培训机构提出了“各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批”的要求。全国各地以不同方式积极落实《意见》已取得明显效果。同时，在落实《意见》的过程中也出现了一些问题，与大家共同讨论。

一、落实《意见》的基本情况

（一）制度规范

目前，从各地官网上能够查询到的有效的文件中，落实《意见》的文件主要有省级的党委、政府办公厅制发的文件。例如，中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅印发《重庆市进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担工作方案》（重庆日报2021年11月12日 05:45 市场资讯），《北京市关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的措施》（政府公报 2021年 第40期<总第724期>)）等；省级教育部门与科技、文旅、体育部门联合制定的校外培训机构准入指引、指南等。如浙江省文化和旅游厅（体育局、科技厅） 浙江省教育厅关于印发《浙江省文化艺术（体育、科技）类校外培训机构准入指引（试行）》（浙文旅科教〔2022〕1号、浙体经〔2021〕359号、浙科发外专〔2022〕2号）、陕西省文化和旅游厅（体育厅、科技厅）、教育厅关于印发的《陕西省文化艺术（体育、科技）类校外培训机构准入指南（试行）》等；制定设置标准和管理指南或管理办法。如黑龙江省文化和旅游厅（体育局、科技厅）与黑龙江省教育厅印发了《黑龙江省文化艺术（体育、科技）类校外培训机构 管理办法(试行)》（黑文旅规〔2022〕4号、黑体规<2022>1号、黑科规〔2022〕11号），河南省河南省教育厅分别于文化和旅游厅、体育厅、科技厅印发关于印发的《河南省文化艺术（体育、科技）类校外培训机构设置和管理指南（试行）》等。

（二）准入方式

1.审核登记

江苏、湖北、安徽等省由文旅、体育、科技部门审核，市场监管等部门登记。《浙江省科技类校外培训机构准入指引（试行）》规定“科技类校外培训机构审批登记实行属地管理，举办者向科技主管部门提出申请，相关主管部门按规定对符合条件的科技类校外培训机构出具审核意见。申请人持审核意见书及其他法定登记材料，到注册地市场监管或民政部门办理登记注册。市场监管部门、民政部门分别负责登记发放营业执照、民办非企业单位登记证书。”

2.行政许可

教育部门许可。湖南省、河北省教育部门许可。河北教育厅制定的《河北省校外培训机构设置与管理办法》（自河北省教育厅官网2018年9月26日）规定，“ 校外培训机构实行属地审批，属地管理，由举办者向办学场所所在地的县级教育行政部门或行政审批部门提出设立申请”。“审批机关按照《民办教育促进法》等法律法规和本办法规定，结合审核意见，……批准设立的校外培训机构，由审批机关颁发《民办学校办学许可证》。”

审批部门许可。山东等实行相对集中许可权的地区由审批部门许可。山东省《山东省文化艺术类校外培训机构设置规定（暂行）》（鲁教监管字〔2022〕3号〕4号）规定，“文化艺术类培训机构审批登记实行属地管理，由县（市、区）行政审批部门负责。“符合审批条件的，由审批机关颁发办学许可证后，依法办理法人登记手续。”

     文旅、体育、科技部门许可。宁夏、新疆等地区由文旅、体育、科技部门进行校外培训机构许可。新疆维吾尔自治区体育局、教育厅、民政厅、市场监督管理局联合印发的

《新疆维吾尔自治区体育类校外培训机构设置标准（试行）》（新体规字<2022>1号）中规定，“体育类校外培训机构审批登记实行属地管理，县级体育行政部门负责审批办法办学许可证”。

（三）监督管理

1.教育部门监督管理

河北省、湖南省等由教育部门监督管理。湖南省教育厅等部门 《湖南省校外培训机构 管理办法》（湘教发〔2019〕48 号 ）第三十五条规定，“校外培训机构实行属地管理，县级教育行政部 门会同相关部门加强对校外培训机构的监督管理，组织开展年度办学情况检查和年度报告公示工作，并及时向社会公布结果”。

2.文旅、体育、科技部门监督管理

黑龙江、河南、江西、安徽等地执法的文件规定文旅、体育、科技部门作为校外培训机构的监督管理部门。江西省教育厅和相关部门联合印发的《江西省校外培训文化艺术类校外培训机构管理办法（实行）》（赣教规字<2002>6号）第三条规定，“文化和旅游部门作为文化和艺术类校外培训机构的业务主管部门，要发挥专业优势全面参与文化艺术类校外培训机构的审核审批和监督管理。”

二、存在的问题   （一）审核登记准入不符合《中华人民共和国民办教育促进法》规定

《中华人民共和国民办教育促进法》第十八条规定，“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”审核登记降低了校外培训机构准入门槛，给事中事后监管带来难度。

（二）决定文旅、体育、科技部门行使许可权的部门级别不符合《行政许可法》的规定

《行政许可法》第二十二条规定，“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”同时，第二十五条规定，“　经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”由文旅、体育、科技部门许可，要由省、自治区、直辖市人民政府决定，而不是所属教育等部门决定。

（三）文旅、体育、科技部门监督管理不符合《教育法》和《民办教育促进法》的规定

《教育法》第十五条规定，“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”

《民办教育促进法》第八条规定，“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”(第六十五条规定，“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构”)。

教育部门作为民办教育的主管部门，同样承担着包括非学科类培训机构在内的培训机构监督管理职责。在行政机关的具体行政行为中，依据《行政许可法》、《行政处罚法》规定，文化、体育、科技部门等只能行使校外培训机构的行政许可和行政处罚权[1]。行政命令、行政确认、行政规划、行政奖励、教育教学以及安全生产、疫情防控等监督管理权限仍在教育行政部门。

教育部在《意见》下发后，又先后会同应急管理部联合制定了《校外培训机构消防安全管理九项规定》（教监管厅函〔2022〕9号）、会同人力资源社会保障部共同制定了《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》（教监管厅函〔2021〕9号）、会同国家发展改革委 、中国人民银行税务总局、 市场监管总局、 中国银保监会等六部门发布《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》（教监管函〔2021〕2号）等规范管理校外培训机构的文件。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十三条规定。“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”文旅、体育、科技部门上级人民政府主管部门不是教育部，依据教育部的规范性文件监督管理校外培训机构与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相悖，不符合现行的国家行政管理体制的制度规范。

三、思考和建议

为规范对非学科类培训机构的管理，从依法行政的角度出发，笔者建议相关部门采取一下措施：

（一）许可准入

按照《中华人民共和国民办教育促进法》规定，对非许可类的校外培训机构采取许可准入的方式，符合设立条件的，颁发《民办学校办学许可证》。

（二）文旅、体育、科技部门行使行政许可权要符合《行政许可法》规定

依据《行政许可法》的要求，由省级人民政府制发文件，作出文旅、体育、科技部门行使教育部门对非学科类培训机构的行政许可权决定。文旅、体育、科技部门依据省级政府规定行使行政许可权。

（三）教育部门依法监督管理非学科类的培训机构

依据《教育法》、《民办教育促进法》的规定，教育部门行使非学科类培训机构的监督管理权。理由有四：

1.专业性强。虽然是非学科类的培训，但是，如何选择适合未成年人生理和心理健康成长特点和规律的课程、教材以及培训方式；教师的聘任、继续教育、职称的评聘等都是教育部门业务和专长，而文旅、科技、体育部门现有工作职能与此关联不大。

2.成立了专门机构。2021年6月9日，教育部办公厅印发《关于成立校外教育培训监管司的通知》（教人厅〔2021〕2号）主要“承担面向中小学生（含幼儿园儿童）的校外教育培训管理工作，指导校外教育培训机构党的建设，拟订校外教育培训规范管理政策。会同有关方面拟订校外教育培训（含线上线下）机构设置、培训内容、培训时间、人员资质、收费监管等相关标准和制度并监督执行，组织实施校外教育培训综合治理，指导校外教育培训综合执法。指导规范面向中小学生的社会竞赛等活动”等职责。2022年1月25日教育部、中央编办、司法部联合印发了《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》（教监管〔2022〕1号），确定“校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责。”要求“坚持法定职责必须为，切实增强依法实施行政检查、行政处罚、行政强制的意识和能力。”

各级教育部门相继成立了校外教育培训监管的机构，扭转了教育部门监管校外教育培机构“有权利、无能力”的局面。

3.文旅、科技、体育部门管理行政成本过大。文旅、科技、体育部门管理非学科类培训机构，要组建专业部门，建立教育教学、师资培训、职称评聘的制度体系和行政管理体系，不仅需要时间，更要耗费大量行政资源和行政成本。  

在《教育法》、《民办教育促进法》等法律修改之前，文旅、体育、科技部门只能是文化艺术、体育、科技的业务主管部门，还不是文化艺术、体育、科技等非学科类培训机构的主管部门。作为非学科类培训机构的主管的各级教育部门要承担起非学科类培训机构的监督管理职责。

(四)借鉴上海校外培训机构的改革的做法

上海市教育委员会会同相关部门制定的《上海市 校外培训机构设立与管理实施办法》（〔2022〕1 号）第六条规定，“实施学科类培训、非学历文化知识培训等活动的校外培训机构， 由区教育行政部门许可；实施文化艺术、体育、科技培训等活动的校外培训机构，由区教育行政部门会同区文化旅游、体育、科技等 行政部门审核后许可。第四条规定，“教育行政部门总体牵头协调校外培训市场工作，市场监督管理 部门牵头实施校外培训市场综合执法，人力资源社会保障、民政、文化旅游、体育、科技、卫生健康、住房城乡建设管理、应急管理、 消防、公安、地方金融监管、网信、通信管理、税务等行政部门依 法依规开展相关工作”。

教育行政部门会同区文化旅游、体育、科技等行政部门审核后许可，并牵头与相关部门，依据法定职权，齐抓共管，共同推动非学科类培训机构健康发展。既符合现行的法律规制，又符合《意见》的精神，值得各地学习借鉴。

以上仅个人观点，不妥之处，敬请业界批评指正。

注释：

[1]《行政许可法》

第二十五条　经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

《行政处罚法》第十八条　国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

[2]《民办教育促进法》第六十五条规定， “本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。”

教育部、中央编办、司法部《关于加强教育行政执法、深入推进校外培训综合治理的意见》（教监管〔2022〕1号）要求“坚持法定职责必须为。校外培训监管行政执法是各级教育行政部门履行政府管理校外培训事务的法定职责。要按照《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等法律法规和《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》等政策文件要求，坚持法定职责必须为，切实增强依法实施行政检查、行政处罚、行政强制的意识和能力。”

教育部办公厅、人力资源社会保障部办公厅依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律印发的《校外培训机构从业人员管理办法（试行）》第二条规定，“校外培训机构从业人员是指按规定面向中小学生及3周岁以上学龄前儿童开展校外培训的机构中的工作人员，……”。依据《中华人民共和国民办教育促进法》等监督管理“校外培训”和“校外培训机构”，由此，“校外培训机构”是《中华人民共和国民办教育促进法》中“其他民办教育机构”的组成部分。对“校外培训机构”监督管理适用《中华人民共和国民办教育促进法》。

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