李志增、李冰|内生型塑造：法官助理三阶式养成路径探析——基于审判辅助事务与初任法官培养模式的契合
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●李少平|以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 推进实施人民法院第五个五年改革纲要
载《中国应用法学》2019年第4期
随着司法体制改革的深入，依附于法官员额制改革的法官助理改革在全国范围内又重新强势启动，并产生内生型和外聘型两大法官助理类别。内生型法官助理虽被赋予审判辅助和法官养成二元功能定位，但长期以来，对法官养成的功能定位重视不够，形成了二元定位一强一弱的失衡局面。由于二元功能的非同向性，只承担审判辅助事务的现有职能设计无法涵盖内生型法官助理二元定位所需的全部职业锻炼，影响法官精英化的实现。有必要借鉴英美治安法官制度、国外法官养成制度，建立内生型法官助理三阶式养成路径，即经过初级、中级、高级三个阶段的培养，最终成长为一名合格的初任法官。
关键词：法官助理；养成路径；审判辅助；精英型法官
法官员额制的实施打破了原有司法人员分类格局，助理审判员序列消失，法官助理群体出现。“法官+书记员”资源配置模式被“法官+法官助理+书记员”所取代。但是，作为员额制改革催生的一项次改革，法官助理问题随着员额制改革在全国范围内的落地实施开始显现，法官助理辅助职能发挥不充分，“1+1＜2”现象在一定范围内存在，人案矛盾有所凸显。而且，从长远来看，法官助理直接转身为员额法官，在司法经验和技巧的储备上也存在隐忧。这就不得不引起我们反思，法官助理的职能设计和养成模式应该如何进行修订和完善。
改革政策的演进，既能反映出经济社会发展的现实需要，也能体现出越来越成熟的发展思路。[1]纵观二十年的改革历程，法官助理改革的主要目的是为法官分担审判辅助事务，推进法官的精英化，因此，法官助理依附于员额制改革的次改革性质非常明显。“一五改革纲要”首次规定“法官助理”的起因是要对法官进行定编。时任最高人民法院副院长祝铭山在《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》中指出，“要通过对法官的定编，将具有较高素质，真正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作”。随后“二五改革纲要”明确提出“法官员额”概念，要求研究制定各级法院的法官员额比例方案，在其后的“三五改革纲要”“四五改革纲要”中，法官助理改革随着员额制改革的进退快慢而波动，法官助理的次改革性质越发明显。
鉴于法官助理的次改革性质，其主要功能一开始就被定位为审判辅助，养成模式被相应确定为在法官指导下从事审判辅助事务，这从法官助理的职能设计可窥一斑。法官助理职能主要规定在三个文件中，从演变历程来看，审判辅助的功能定位一直比较稳定，但具体职能经历了限缩和再次扩张的过程(见表1)。2004年试点期规定最为详细，细分为12项，2007年推广期简化为6项，2015年重塑期再次增至7项，但相比前两次，职能更倾向于审判辅助业务，增加了草拟调解文书、研究案件涉及的相关法律问题等内容。不过，考虑到理论界和实务界对法官助理行使审判权的诟病，2007年和2015年的文件将2004年规定的“代表法官主持庭前调解”分别修改为“协助法官进行调解”和“协助法官组织庭前调解”，进一步消除了法官助理“行使审判核心事务”的疑虑，将法官助理与助理审判员、候补法官等严格区分开来。
但改革进程并不顺利，“二五纲要”中不再出现“取消助理审判员”的字样。一些试点法院将之前任命的法官助理又重新任命为助理审判员，改革再次回到原点。
2008年之后，法官助理试点工作逐渐放缓并趋于停滞。在近二十年的改革历程中，法官助理的养成问题并未受到过多的关注和重视。
表1 涉及法官助理职能的文件规定情况
2014年，随着本轮司法体制改革启动，法官助理又重新大规模开启，并伴随员额制改革在全国范围内强势铺开。由于需求剧增，各地法院纷纷招聘聘任制法官助理，法官助理由最初的单一来源，开始呈现双重(政法编、聘用制)或多重(政法编、聘用制、事业编)来源，出现了内生型法官助理[2]和外聘型法官助理[3]两大类(从图1可反映出这一点)。同时，员额法官的来源更为明确和清晰，即主要从内生型法官助理中择优选任。至此，较少受到重视的法官助理的法官养成功能开始在全国范围内登堂入室，对原有的法官助理养成路径提出挑战。
图1 Z市两级法院法官助理身份情况
与外聘型法官助理审判辅助的单一定位不同，内生型法官助理具有审判辅助和法官养成的二元功能。然而，本轮司法改革之前，理论界和实务界鲜有对法官助理的法官养成定位予以重点关注和论述。其实，从纵向来看，我国法官助理制度设计之初，就是二元定位。最高人民法院2002年发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》规定，法官助理符合法官法规定条件的可以被选任为法官。不过，由于我国法官助理制度是在取消助理审判员的基础上发展而来，法官助理的首要功能为辅助法官审判，从法官助理中优选法官又赋予其法官养成功能。[4]故而长期以来，制度设计始终围绕审判辅助功能展开，对法官养成的定位重视不够，形成了二元定位一强一弱的失衡局面。这种局面在改革过渡期，由于未入额法官的大量存在，弊端并不会立即显现，但随着未入额法官存量的减少和消失，法官养成定位弱化的弊端将逐步凸显，影响到法官精英化的实现。
从横向来看，我国的法官助理制度借鉴于美国，论者也多拿美国法官助理制度作为论证的依据。[5]但无论是最早实行法官助理制度的美国，还是1999年修订“法院组织法”开始引进法官助理制度的我国台湾地区，都没有把法官助理作为法官的直接来源。[6]美国法官几乎都从律师中选任，其法官助理是单一审判辅助定位，走的是职业化道路，且多为短期的法律学徒式法官助理，尽管美国联邦大法官皮尔斯·巴特勒的一位助理曾经干了16年，而欧文·罗伯茨大法官甚至曾雇用过一位终身助理，[7]但多数法官助理经过一两年历练后，就会离开法院进入律师事务所或另觅其他发展机会。这种学徒式法官助理类似我国的外聘型法官助理，与我国内生型法官助理在职业晋升通道上明显不同。因此，在具体职能设计上主要借鉴美国的内生型法官助理，难以完成法官养成的历史使命。从更广视野来看，部分国家甚至不存在法官助理这一称谓，仅将法官助理之责分解给低等级法官(见表2)，如法国、英国、日本，[8]因此，也不存在由法官助理直接选任为法官的制度设计。
表2 两大法系法官助理配置情况表
由于与国外相比，我国法官助理承载了法官养成的功能，但具体职能设计仅体现了审判辅助功能，导致法官助理的二元功能定位和现有养成路径产生了冲突。于是，在制度设计之初，法官助理改革便出现了功能过载，为后续改革的顺利推进留下了隐患。
由于法官助理的具体职能和二元功能的不匹配以及顶层设计的不科学，导致现有法官助理养成路径在司法运行中存在各种隐忧。本文将以Z市法院样本为支撑展开论证。[9]
(一)二元功能的非同向性当两种功能具有同质性或者互补性时，并不必然导致功能冲突甚至可能在兼容互促中实现功能优化，但若两种功能抵牾排斥，则可能导致功能冲突，难以实现两全其美。审判权的本质是判断权和裁量权，体现在法官适用法律和认定事实的全过程，而事实认定是体现判断权和裁量权最直接的场域。事实认定过程是法官自由心证过程，逻辑法则与经验法则是法官心证形成的两大基石，这两大法则须结合案件具体事实不断磨炼、长期积累才能准确运用。法官助理的审判辅助事务虽具一定专业性，但呈流程化、重复性特征，本质为非判断性事务。由于非判断性事务和判断性事务的本质区别，审判辅助功能和法官养成功能虽然不是截然冲突关系，但却是非同向关系，审判辅助功能的积淀并不对法官养成具有当然正效应，精通于审判辅助事务的法官助理未必是法官最佳人选。[10]75%的受访者也认为，缺少独立判断性训练的草拟文书、协助调解等浅层次工作积累无法获得未来合格法官所需的全部职业锻炼(见图2)。
图2 没有独立承办过案件的法官助理能否胜任员额法官工作的调查
循序渐进、由低到高是事物发展的客观规律。大陆法系国家及地区普遍将候补法官作为晋升法官的必经程序，尽管称谓有所不同，但整体模式趋同，均在担任全权法官之前设置5至10年，甚至更长的强制成长阶段，[11]从表3可窥其一。[12]本轮司法体制改革后，我国法官的主要养成路径已从“书记员—助理审判员—法官”转变为“法官助理—法官”。法官与助理的本质区分在于审判核心事务和辅助事务的区分。审判核心事务体现审判权的判断权性质，包括低判断事务和高判断事务，前者主要包括非诉、程序性裁定等案件中的判断，后者包括普通诉讼案件中的判断。从承担非判断性辅助事务的法官助理直晋为履行判断性核心职权的员额法官，实际飞跃了低判断事务阶段，而直接达到高判断事务阶段，[13]与法官养成规律不符。改革伊始，Z中院现有从事过审判工作的经验型法官助理75人，当这一群体因入额或转岗在数年内消化殆尽，身为旁观者从未进行独立司法判断的法官助理将成为员额法官的主要来源，届时能否成长为符合精英化标准的法官，值得怀疑。从图2也可看出受访者的忧虑。
表3 部分大陆法系国家及地区候补法官养成情况
员额制改革后，被迫转入法官助理的“老人”，虽然薪酬待遇也增长20%，但不能获得作为一名法官原本可期待的较高物质利益及社会名誉，成为法官助理改革最大的权益受损方。由于未能最大限度地遵循帕累托最优，[14]法院现有人员的重新排列组合非但未能提升队伍整体战斗力，反而造成改革的边际效应递减(见图3)。更深一步分析，内生型法官助理能力强但积极性不高，相比改革前，职能发挥不到1/3；[15]外聘型法官助理积极性普遍较高，但能力偏低，无法适应岗位需求，甚至产生畏难情绪。Z市Y基层法院招聘的1名法官助理上班不久就被安排草拟文书，导致其畏难辞职。对内生型和外聘型法官助理采取同样的培养模式显然不符合司法现实。由于配置不到位、业务素质参差不齐等原因，法官助理与书记员职能交叉混同比较严重，不利于法官助理的精细化培养和能力提升，更无法培养出合格的初任法官(见表4)。
图3 审判团队中法官助理积极性发挥情况
表4 法官助理和书记员分工程度统计[16]
具体职能的设计源于功能的定位。鉴于外聘型和内生型法官助理一元和二元功能的区别，两者的具体职能设计也应该有所不同。只承担审判辅助事务的现有职能设计可以满足外聘型法官助理的一元定位，但却无法涵盖内生型法官助理二元定位所需的全部职业锻炼。因此，在内生型法官助理的职能设计中必须加入能够实现法官养成功能的制度设计。笔者认为，应建立内生型法官助理三阶式养成路径。三阶即初级、中级、高级三个阶段。法官助理在1年的试用期内，被称为试用助理，为初级阶段；转正以后，进入中级阶段，主要承担审判辅助性事务，被称为辅助助理；考核合格后，进入高级阶段，主要承担低判断性审判事务，被称为候补法官。建立三阶式养成路径，除了法官养成功能的需求外，还出于以下价值考量。
(一)缓解人案矛盾的需要尽管仍然存在案多人少命题的真伪之争，但随着立案登记制和员额制改革，在案件增多和法官减少的一增一减中，人案矛盾在多数地区呈越演越烈态势。这从最高人民法院开始重视法官办案饱和度的研究可窥一斑。在员额法官案件压力剧增的同时，大量转任法官助理的未入额法官处于悠闲状态，与员额法官的繁忙形成鲜明对比，造成人力资源的浪费。为缓解人案矛盾，法院靠大量增加审判辅助人员，主要是聘任制，来替法官分担压力。如Z市G基层法院员额法官33人，去年结案30183件，人均结案近千件，均配8名审判辅助人员。一名法官配多名助理且在“案多人少”的现实情况下大幅度限缩法官人数，势必出现案件审理工作实质上由法官助理承担，但最终裁决由法官把关以及判决书由法官署名的情况，从而加剧“审者不判、判者不审”问题，[17]精细化审判无从谈起，发改率逐年上升(见图4)。
图4 Z市两级法院2015年至2018年7月发改案件情况
其实，员额法官作为精英型法官应主要办理疑难复杂案件，一些适用表格式、令状式和要素式判决书判决的简单案件，讲究快审快结，而非精英化的“辨法析理”，完全可以交由高素质的法官助理审理。正如朱苏力教授所说，“中国基层法官并不一定需要专业化”，[18]访谈中，高达89%的受访者认为不必所有的案件都由员额法官办理。英美为缓解联邦法官的案件压力，设立不占用联邦法官员额的治安法官。治安法官职责有限，但对具体案件的事实与法律问题具有完整的裁判权。[19]目前，美国联邦司法系统共有531名全职治安法官、42名兼职治安法官。
2013年司法年度，美国联邦治安法官共处理案件和各类事务1179358宗。[20]在英国，治安法官数量已远超职业法官数量。至2003年3月1日，英国共有各类职业法官(包括助理法官)3593人，而2000年时，英国的治安法官已达30400名，审理超过95%的刑事案件，[21]为职业法官分担了大量案件。如何定位改革设想中的法官助理的角色和权限？这取决于中国司法实践中案件类型和程序结构更迫切需要的是审判辅助人员，还是限权法官。[22]如果建立内生型法官助理三阶式养成路径，法官助理步入高级阶段后，可以以候补法官身份办理大量低判断性案件，有效缓解人案矛盾。
(二)培养精英型法官的需要员额制改革后，Z中院民商事法官从2016年人均收案181件上升为2017年的235件，2018年人均收案突破300件。受访者A表示，之前案件较少，每个案件的信息都记得很清楚，现在案件一多，当事人名字都记不住，自己都感觉办案件没以前精细。[23]培养精英型法官的改革初衷能否实现令人担忧。英美国家设立治安法官制度的主要目的之一就是通过案件分流，保障法官的职业化和精英化。正是因为治安法官办理了大量简易案件，才成就了英美精英化的大法官群体。该价值取向与我国司法改革的价值导向颇为契合。因此，赋予高级助理候补法官身份，为员额法官分流大量简易案件，与我国培养精英型法官的司改目标是不谋而合的。
(三)帕累托改进的需要如前所述，员额制改革迫使那些之前奋斗在审判一线、办理大量案件的未入额法官一夜之间转为法官助理，其直接结果造成员额法官压力猛增，未入额法官人才浪费。这并非我们期望的帕累托最优状态。因此，必须通过帕累托改进最大限度接近帕累托最优。追求帕累托最优的过程，就是管理决策的过程，即通过政策调整，优化资源配置，争取实现以最小的成本创造最大的效率和效益。细究法官助理职能发挥不佳的原因，主要是员额法官难以对未入额法官转任的法官助理形成绝对权威，由于选任方式的不科学性和老法官不想入额等原因，是否入额不能成为精英化的绝对划分标准。长期在一线办案却丧失审判权的未入额法官，认为审判辅助事务难以彰显自我价值，怀才不遇之感明显。建立内生型法官助理的三阶式养成路径，将未入额法官直接晋升为候补法官，赋予有限的审判权，可在一定程度上提升这部分群体的职业尊荣感，调动他们的工作积极性。而且，无论是从业务能力还是职业品德来看，未入额法官都比在人案矛盾重压之下实际承担审判权的聘任制辅助人员更为优秀。从长远来看，新招录的零经验型法官助理在阶梯式的培养路径中，更能明确自己的职业预期，不断激发前进的动力。
三阶式养成路径作为一种制度设想，虽然受各地法院审判单元人员结构和人员素质的影响，难以做到整齐划一，但基本的制度设计应是相同的。
(一)三阶式养成路径的职能设计为科学设计三个阶段法官助理职能，有必要对审判工作事务进行科学分类(见图5)。审判工作事务根据其重要性程度可分为审判核心事务和审判辅助事务。前者体现审判权的判断权性质，又可分为低判断事务与高判断事务。后者包含司法智识性事务、司法程序性事务和专业技能性事务。司法智识性事务是对法律专业知识要求较高的、与审判核心事务密切相关的实体性事务，如主持调解、草拟法律文书等。司法程序性事务是对法律专业知识有一定要求的、推动审判核心事务顺利开展的程序性事务，如传唤当事人、办理诉讼保全手续等。专业技能性事务是无涉法律专业知识的事务，如庭审记录、打印、订卷等，一般由书记员负责。[24]以上四类事务随着诉讼程序的推进相互穿插进行，并无严格的、明显的阶段性区分。在此分类基础上，对内生型法官助理职能分段规划如下：
图5 审判工作事务分类
1.初级阶段。培养期间为试用期内，一般为1年。这个阶段，试用助理刚接触法院工作，对一些基本常识尚不熟知，需要通过2至3个月短期的代行书记员职责，熟悉掌握送达、庭审准备、订卷归档等基础性程序事项。这个过程不要求精通只要求熟悉即可，主要是为后期职业顺利发展打下基础。代行书记员职责期过后，试用助理主要承担司法程序性事务，但由于受资历经验限制，不宜承担草拟裁判文书、主持调解等司法智识性事务，以保证审判辅助质量。
2.中级阶段。培养期间以2—3年为宜。重在培养普适性规范和基础性审判技能，在承担司法程序性事务之外，开始承担司法智识性事务，在员额法官指导下，归纳案件争议焦点、草拟裁判文书、组织庭前证据交换等。
3.高级阶段。该阶段承担法官养成功能，培养期间应比中级阶段更长，可设置为3—5年。该阶段采取候补法官培养方式，重点培养更为灵活、高阶、全面的审判技能，对审判权限可设定如下：第一类，简易程序刑事案件。Z市基层法院刑事案件简易程序适用率为75%，均为案件事实清楚、证据充分、被告人自愿认罪、对指控犯罪事实无异议的案件。对此类可能判处三年以下有期徒刑的案件可划分为候补法官的权限范围。第二类，小额速裁案件。Z市基层法院小额速裁程序适用率为22%，均为事实清楚、权利义务关系明确、标的额在10万元以下的民商事案件。这类案件争议不大、风险可控，可划为候补法官的权限范围。第三类，诉前调解案件和司法确认案件。这类案件以当事人合意为基础，非司法强制力促成。由候补法官处理，可节省后续审判资源。第四类，部分非诉程序案件。主要包括选民资格等特别程序案件、督促程序和公示催告程序案件。该类案件为非争议类案件，较容易办理，如产生争议，可灵活转换为诉讼案件由员额法官处理，故可由候补法官承办。
(二)三阶式养成路径的晋升机制在组织变革公式中，不满足感提供了打破现状的必要性和推进变革的动力；不满足感是催生对现状的不满情绪，将员工从自满和组织惯性中释放出来，为变革流程提供最初动力的变革要素。[25]在工作职能相对固定的模式下，法官助理对超出职能事项的事务会因惯性而漠不关心，从而形成职业倦怠。三阶晋升模式可通过工作职能的不断深化，营造不满足感，从而提升工作质效，保持持续的工作激情。为此，在三阶晋升中，要综合运用等额和差额晋升。初级晋升中级时，主要是对试用期内是否适应工作要求的初步考量，应以等额晋升为主。中级晋升高级时，为保障候补法官制度的规范化和严谨性，应设置晋升比例，晋升比例不宜太低，可设置为80%—90%，既能体现一定的竞争性，又能营造一定的不满足感，防止形成工作惰性。进阶时重点考察法官助理履职情况，听取庭室领导、员额法官对法官助理的评价意见，经综合评定后，进阶辅助助理由政治部决定，进阶候补法官由院长决定。
(三)三阶式养成路径的组织管理内生型法官助理采取三阶式养成路径后，其组织管理模式也必须根据三个阶段的变化有所变化。初级阶段实行两层管理模式(见图6)。这个阶段，法官助理主要处于熟悉工作阶段，其具体职能更多接近于书记员职责。法官助理和书记员之间更多的是相互配合关系，二者均直接接受法官的指导和安排，相互之间也会有信息沟通，但没有指导管理关系。中级阶段实行三角管理模式(见图7)。一方面，这个阶段，法官助理对整个审判工作流程已经熟悉，对书记员专业技能性事务也胸中有数，已具有赋予法官助理对书记员指导管理职能的现实基础。另一方面，书记员工作虽不需要太多专业知识，但涉及审判程序性工作的严密性，若程序出现纰漏，将直接导致案件出现硬伤。但若让员额法官事必躬亲，员额法官精力实难达到。因此，有必要让法官助理对书记员承担的纯事务性工作的完善性进行核查，如开庭前核查是否已全部有效送达。当然，这部分工作出现差错，应由法官助理和书记员共同承担责任。这一模式下，法官助理既要在法官的安排指导下开展工作，也要根据工作进度核查书记员工作，承担指导管理职能。高级阶段实行垂直管理模式。因为身份和职能的转变，候补法官将重新定岗，开始审理简单案件，并独立承担责任，但员额法官对候补法官仍然具有培养指导职责。由于该阶段的主要功能是法官养成，候补法官不必再承担审判辅助事务，根据工作量和书记员队伍大小可以为其配备书记员，并承担对书记员的指导管理职责。
图6 二层管理模式
图7 三角管理模式
图8 垂直管理模式
我国内生型法官助理制度效法于美国，却被赋予二元功能，如果不进行分阶设计，法官养成功能必难实现。而我国居高不下且不断攀升的案件总量和法官精英化的司改目标，为推行内生型法官助理三阶式养成路径提供了现实动力和价值支撑。相比在法官助理和法官两个序列之间，再另行设立候补法官的建议，在不改变本轮司法体制改革人员分类管理架构的前提下，通过三阶式养成路径的建立设立候补法官，更具可行性。
(责任编辑：毕洪海)
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