艾明、桑志强：论监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突 ||《地方立法研究》
论监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突
艾明 桑志强
（西南政法大学法学院教授；西南政法大学诉讼法学博士研究生）
本文来源于《地方立法研究》2023年第5期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
关键词
关联案件 管辖冲突 两法衔接 职能管辖 法治现代化
目次
一、问题的提出
二、监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制现状
三、监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突规制规则之流弊
四、规制监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的进路
结语
一、问题的提出
监察委员会作为一种体制创新，必然会对原有体制产生冲击，同时会受到现有体制的影响。因此，处理好新体制与现有体制的关系，根据新体制的实践动态，促使其与现有体制互相融合，对于推动整个社会体制的纵深发展具有重要意义。就国家监察体制改革而言，监察机关成为职务犯罪调查的主体力量，其作为政治机关必然对原有的刑事诉讼程序形成冲击。监察调查程序与刑事诉讼程序在实践中如何衔接，在监察全覆盖与遵循法治基本原则的价值选择中如何平衡，成为学界与实务界共同关注的议题。尽管《监察法》《刑事诉讼法》等法律规范对实务中出现的问题进行了回应，但并未完全解决“两法衔接”的问题。如今，国家监察体制改革的“第一阶段”已基本完成，即将进入深化国家监察体制改革阶段——在巩固上一阶段反腐斗争的胜利成果的同时，解决《监察法》与其他法律规范之间的屏障，实现法法之间的合理融通及党纪与国法之间的有序衔接，从而为全面深化国家监察体制改革清除法治障碍。
管辖是案件处理的基础，无论监察调查程序还是刑事侦查程序，都需要通过管辖来厘定办案机关的权力涵摄范围。监察体制改革后，监察机关的管辖由《监察法》进行调整，刑事司法机关的管辖由《刑事诉讼法》予以规制，不同的法律规范，导致管辖衔接问题的处理具有一定的复杂性。加之，《监察法》“宜粗不宜细”的立法模式对监察管辖制度的规定较为粗疏，2018年《刑事诉讼法》及相关司法解释只是对监察体制改革的应急性回应，实务中难免出现监察机关与公安机关之间的职能管辖冲突。过去，侦查机关之间的职能管辖冲突由《刑事诉讼法》予以规制，处理一般不会出现程序壁垒，对被追诉人的影响较小。国家监察体制改革后，我国刑事案件的管辖秩序发生改变，监察机关与公安机关之间的职能管辖冲突由两种不同的法律规范予以调整，同时，由于监察调查程序中案件处理的封闭性、特殊性，对被调查人的权利影响较大。因此，监察机关与公安机关职能管辖是厘定调查与侦查权限边界的核心问题，不仅涉及两法衔接，而且关乎被追诉人权利能否被有效保障。然而从近年的监察实践看，“监察为主调查”的管辖原则存在异化风险，容易对监察机关与公安机关的职能管辖秩序造成不良影响，如监察机关压缩公安机关的职能管辖范围、客观上侵犯被追诉人的基本权利等。有鉴于此，本文从监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制现状出发，分析实务中监察机关与公安机关关联案件职能管辖运转之相关问题，进而探索监察机关与公安机关关联案件职能管辖规范运行的完善路径。
二、监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制现状
（一）两机关关联案件职能管辖冲突的法规范分析
监察机关与公安机关的职能管辖冲突主要体现在关联案件之中。“所谓关联案件，是指一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑人、被告人实施了其他犯罪，以及多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联关系，因此两个以上的办案机关都有权管辖的案件。”如非职务人员涉嫌行贿罪的同时又涉公安机关管辖的普通刑事案件，或非职务人员与职务人员共同犯罪的案件等，导致监察机关与公安机关都具有管辖权。此种情形下不仅容易引起两机关的管辖程序争议，也关乎被追诉人的权利能否被合理保障。针对实践中出现的这一难题，相关法律规范对职能管辖冲突进行了调整，以回应理论界与实务界的关怀。但是，监察体制改革正处于发展阶段，相关法律规范对于职能管辖冲突的规制，仍有不尽如人意之处。
1. “监察为主调查”管辖原则的确立
考察《监察法》《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）等法律规范，均确立了关联案件“监察机关为主调查，其他机关予以协助”的基本原则。在过去的刑事关联案件中，侦查机关之间职能管辖冲突，一般遵循“主罪为主”原则予以调整。而在涉监察机关关联案件中，“监察为主调查”原则重构了职能管辖冲突的调整规则。具体而言，《监察法》《实施条例》等法律规范，针对关联案件的职能管辖冲突，主要提供四种解决方案：其一，确立监察为主调查原则。《监察法》第34条第2款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”其二，线索优先移送监察机关，即监察优先调查。《监察法》第34条第1款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”《监察法》释义也指出，对于关联案件监察机关具有优先调查之地位。加之，监察机关作为政治机关，在监察实践中的表现较为强势，某种程度上造成在关联案件中，公安机关侦查让位于监察机关调查，并为其提供必要的协助。其三，《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）第20条规定，关联犯罪案件监察机关可以在职责范围内并案调查。其四，《实施条例》第51条规定，涉公职人员的关联犯罪案件，由监察机关为主调查，其他办案机关分案管辖。概言之，现有规定改变了“主罪为主”的调整模式，确立了“监察为主调查”的管辖方案。而且从现有法律规定及监察实践看，监察机关存在对关联案件强制单向管辖之风险，即对于涉监察机关管辖的关联案件，公安机关只能向监察机关移送并且无反向侦查可能。
相关法律规范确立“监察为主调查”的管辖原则，体现了国家高效反腐的决心，有利于保障职务违法犯罪调查的顺利进行。但是，鉴于职务违法犯罪案件调查的特殊性，监察立法设立了诸多不同于普通刑事案件侦查的程序规范。其一，我国《刑事诉讼法》规定，犯罪嫌疑人、被告人第一次接受侦查机关讯问或采取强制措施之日起，有权委托律师担任辩护人。而在监察调查过程中，律师不能介入调查程序，被调查人难以获得律师的帮助。其二，监察程序中设立了留置措施，其对人身自由的限制与逮捕无二。但为确保被调查人始终在监察机关控制之下，留置措施的决定、场所均有其自由裁量，对被调查人造成了巨大压力。其三，监察调查程序是否应受检察机关的法律监督仍是当下的争议热点，法律也缺乏相关规定。从目前的实践看，检察机关很难及时介入监察调查程序对其讯问、留置等措施进行监督，更难以及时为被调查人提供司法救济。就职务违法犯罪案件的调查而言，上述监察调查程序的特殊性要求，可以极大地提高反腐败效能，促进“不敢腐”“不能腐”“不愿腐”的反腐败体系建设。
然而，在关联案件中，一旦“监察为主调查”的原则被滥用，容易出现监察机关架空公安机关合法管辖权的现象。一方面，导致普通刑事犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人面临不符比例的强制措施或调查手段，在一定程度上突破了刑事诉讼法的程序价值，不利于犯罪嫌疑人、被告人的权利保障。另一方面，相较公安机关，监察机关处理非职务犯罪案件存在天然的劣势，难以保障案件质量，并存在此类案件管辖虚置的风险。
2. 审查起诉阶段的实体审查+意见协商模式
《监察法》颁布初期，关联案件职能管辖冲突的处理，主要在调（侦）查阶段以“监察为主调查”原则进行规制。但在审查起诉阶段，检察机关发现职能管辖冲突如何调整，却面临不确定性的困境。2012 年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》采用实体审查判断+及时移送的方案，解决侦查机关之间职能管辖冲突。即检察机关在审查起诉阶段，发现公安机关和人民检察院移送的案件，不符合管辖要求的，审查判断是否案件事实清楚、证据确实充分，“事实不清、证据不足的，应当及时移送有管辖权的机关办理”。此种处理方式暗含对侦查机关之间职能管辖冲突的程序矫正。由于公检机关均在刑事诉讼法的涵摄之下，对被追诉人的权利影响相差不大。基于诉讼效率的考量，该方案具有一定的合理性。而监察体制改革改变了“侦查—公诉—审判”的传统诉讼模式，确立了“侦查—公诉—审判”与“调查—公诉—审判”的二元诉讼形态，之前规则已难以适应监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突。
为弥补审查起诉阶段职能管辖冲突规制的法律空白，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第357条第2款规定：“在审查起诉阶段，发现公安机关移送起诉的案件属于监察机关管辖，或者监察机关移送起诉的案件属于公安机关管辖，但案件事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，经征求监察机关、公安机关意见后，没有不同意见的，可以直接起诉；提出不同意见，或者事实不清、证据不足的，应当将案件退回移送案件的机关并说明理由，建议其移送有管辖权的机关办理。”该解释“案件事实清楚，证据确实、充分”实体审查判断的规定，吸收了之前职能管辖冲突的处理规则。除此之外，还需要征求监察机关和侦查机关的意见，存在不同意见的案件应退回原办案机关，之后由原办案机关决定移送适格的管辖主体。
在审查起诉阶段创设这一特殊规则，显然是考虑了涉监察机关关联案件的特殊性，也为解决移送案件存在职能管辖冲突提供了法律依据。但是该解释仍存在诸多不足之处，难以应对监察机关与公安机关关联案件的复杂性。首先，该解释创设的意见听取方式体现了一定的程序思维，相较传统单一的实体审查判断具有一定的先进性。但是解释中只规定听取办案机关的意见，检察机关和被追诉人的意见是否听取并未规定。检察机关的监督作用如何体现？被追诉人的权益能否得到重视？显然在该规定中语焉不详。其次，以办案机关意见规制职能管辖冲突，存在难以调和的矛盾。一方面，职能管辖是对公权力的限制。由办案机关自己决定职能管辖冲突，可能会陷入“既当运动员，又当裁判员”的悖论。另一方面，出现两机关意见不统一的情况如何处理，该规定也并未明确提及。实践中一般会以监察机关的意见为主，这实质上造成对公安机关管辖权的限制，客观上扩大了监察机关的实际管辖权，存在向“调查中心主义”异化的可能。
（二）两机关关联案件职能管辖冲突的规制实践
“监察为主调查”管辖原则不仅在规范层面得到确立，在实践中的运用更为常见，尤其在监察机关与公安机关关联案件中，《监察法》第34条第2款被扩大解释，成为消解关联案件职能管辖冲突的兜底理由。笔者在“威科先行”数据库以“ 《中华人民共和国监察法》 第三十四条第二款”为关键词进行检索，共检索出裁判文书26份，最终确定符合研究主旨的裁判文书11份。实际上，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突主要为两种，一是监察机关管辖了本应由公安机关侦查的案件，二是公安机关立案侦查监察机关管辖的案件。实务中，前者引起的职能管辖冲突较为常见，11份裁判文书中便占有10份；而后者则比较少见，只有1份判决书出现此类情形。这主要是由于，实务中监察机关处于强势地位，公安机关在立案侦查时发现案件属于监察机关管辖，便会及时移送监察机关。而监察机关管辖本应由公安机关立案侦查的案件，若监察机关不主动移送案件，公安机关也很少以此与监察机关进行沟通。即使出现此种情形，也需要公安机关通过复议、复核等程序与监察机关协商案件的最终管辖权。相较之下，第一种情形较为常见便不足为奇了。
具体而言，实务中监察机关通常以 “一般应当由监察机关为主调查， 其他机关予以协助”为由，“合法”取得公安机关侦查案件的管辖权，法院一般对此予以认可。如在徐海林受贿、诈骗罪一案中，被告人徐海林辩护人认为，老河口市监察委员会对被告人徐海林涉嫌诈骗罪无管辖权。但法院认为公诉机关指控徐海林的行为涉嫌职务犯罪及其他违法犯罪，根据《监察法》规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。故老河口市监察委员会在办理徐海林涉嫌职务犯罪过程中，对其其他违法犯罪行为予以调查，符合法律规定。对于该辩护意见，不予采纳。类似案件还有吴金林受贿、行贿、巨额财产来源不明、职务侵占案，苏桂昌职务侵占案，张夕志、葛春雨非法持有和私藏枪支弹药、行贿、诈骗、寻衅滋事、非法侵入住宅案，杭州河川建设有限公司、徐建财串通投标案，杨伟平受贿案，李诗涛受贿罪、包庇、纵容黑社会性质组织罪案，胡书帅贪污、职务侵占、诈骗案，范勇犯受贿罪、妨害作证案，以及刘某受贿罪、职务侵占罪、妨害作证案。上述案件均属关联案件，但都由监察机关进行调查，面对被告人及辩护人管辖异议，法院均以 “一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”为由予以驳回。可见，在实务中，这一条款已成为规制监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的兜底理由。但相关法律规范并未细化该条款，办案机关尤其是强势机关拥有较大的职能管辖裁量权，这不仅导致当事人的管辖异议难以引起办案机关的重视，也容易诱发“调查中心主义”的风险。
三、监察机关与公安机关关联案件
职能管辖冲突规制规则之流弊
（二）越权管辖导致证据能力遭受质疑
取证主体是否影响有关证据的证据能力，我国学界主要有“否定说”“绝对肯定说”“相对肯定说”三种观点。“否定说”将取证程序作为证据能力的构成要素，认为只要取证程序合法，非法定取证主体收集的证据依旧具有证据能力。该观点并未关注取证主体与取证程序间的内在联系。刑事诉讼法取证程序的设定在于规范、限制公权力的运行，若忽略取证主体只论取证程序有违刑事诉讼法规范之嫌。“绝对肯定说”则认为取证主体合法性是证据能力的主要构成要件之一，取证主体不合法将产生无证据能力之法律效果。该观点较为绝对，有待商榷。刑事诉讼法的取证制度设计，一方面是为防止权利侵害，另一方面是为查明事实真相。一味强调因取证主体非法而无证据能力，不利于查明事实真相，遑论非法取证主体收集证据，并不必然产生权利侵害的后果。“相对肯定说”认为取证主体会对证据能力产生影响，但违反取证主体制度并不完全否定证据能力，而需结合多方因素考量后确定。综合来看，“相对肯定说”承认取证主体影响证据的证据能力，但需要结合取证主体违法的具体形态确定证据能力，较为符合我国立法与司法实际。因此，“相对肯定说”亦可适用于关联案件的取证主体问题。办案机关越权管辖不属于职权范围内的案件，收集的证据是否会损害证据能力，需要根据不同情况进行分析与权衡。
详言之，法律程序对证据的形成与收集具有制约作用，不同法律程序中“权力—权利”的要求不同，这在一定程度上影响了证据的形成和收集。上已论及，“调查”与“侦查”运行的程序环境不同，所形成和收集的证据也存在差异，这就产生了监察机关取得的证据能否进入刑事诉讼程序的问题。对此，立法者与改革者给予了一定程度的回应。《监察法》第33条第1款规定了监察证据在刑事诉讼中的使用制度。但是以此说明监察机关已获得《刑事诉讼法》的特别授权，其收集的证据具有证据能力，其正当性与法理性存疑。授权性规范分为职权性规范和权利性规范，调（侦）查属于职权性规范。按照权力限制理论，《刑事诉讼法》第3条的“法律特别规定”应作限缩性解释，即授权主体应为“本法”或“上位法”。其他法律不能在《刑事诉讼法》之外自我授权。根据《宪法》之规定，《监察法》和《刑事诉讼法》都是由全国人民代表大会制定的基本法律，两者在法律位阶上并无从属之分。倘若依据《监察法》之规定，认为监察机关已经获得收集证据的合法性，则不符合法理，有僭越《刑事诉讼法》之嫌。
司法实践已经意识到这一问题。因此，2019年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第65条规定，监察机关收集的证据材料，可以在刑事诉讼中作为证据使用。2021年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《高法解释》）第76条第1款同样规定“监察机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。这在一定程度上消解了《监察法》和《刑事诉讼法》的证据衔接桎梏。但《人民检察院刑事诉讼规则》《高法解释》作为司法解释，法律位阶低于《刑事诉讼法》。此种创设权力式的规定存在越权之嫌，只能作为一种应急性举措，说明监察机关在职权管辖范围内收集的证据材料具有合法性。
换言之，刑事诉讼法对证据能力进行规范，主要是为权利保障与查明事实真相。因此，根据“相对肯定说”的观点，监察机关在法定管辖案件中，收集的证据受到监察程序的调整，在某种程度上并不产生权利侵害，也不阻碍案件事实的查明。目前以司法解释调整证据衔接，尽管法理不通但符合现实需要。只需在《刑事诉讼法》修订时，确认监察机关法定管辖案件的取证资格即可。但在关联案件中，监察机关越位管辖非职权范围内的案件，收集的证据不受刑事诉讼程序调整。取证程序的差异性将对证据的证据能力产生影响，即取证主体不合法将严重侵害被追诉人的权利，如获得律师帮助、获得法律援助等权利难以得到体现，被追诉人的供述自愿性难以得到保障。这不符合刑事诉讼法的规范要求，也难以契合《监察法》第33条第2款之规定。因此，在关联案件中，办案机关管辖非职权范围内案件，取证主体资格需要严格审查，以免因证据收集与形成的程序环境不同，导致收集的证据的证据能力遭受质疑甚至排除。实践中，一般采取“监察为主调查”及征求意见的方式认可取证主体的合法性，明显法理不通。
（三）被追诉人权利难保障
管辖作为一种案件分配机制，具有重要的价值判断，在实施过程中需要重视可能导致的公正缺失问题。在刑事诉讼中，管辖制度的确立及运行旨在产生一种“抑制追诉”的权利保障价值。就侦查管辖而言，通过法律规定侦查机关的权力范围，防止侦查权的任意追诉。其与立案程序、具体侦查行为的比例原则及合法性要求，共同构成侦查权的程序控制体制，进而保障被追诉人的合法权益。当然，基于诉讼便宜原则，各国在管辖制度的设计中也将诉讼效率作为重要的考量因素，以保证诉讼的高效运行。
目前职能管辖冲突规制规则便将效率作为主要的价值选择，但与权利保障原则相比，效率明显处于低位阶层。同时，从职能管辖冲突调整的后续程序看，证据能力遭质疑、办案机关意见不统一等情形的出现也不符合效率原则。更为关键的是，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突时，“司法公正假定”面临被推翻的可能，被追诉人的权利将受到重大影响。当然，监察调查程序强调刑事制裁，符合职务犯罪案件的特点。但也需要清楚地认识到，一味强调刑事制裁而忽视程序的正当性，将极大地诱发程序违法的普遍性风险。不仅有损监察、司法的公信力，而且容易侵害被追诉人之权利。尤其需要注意的是，职能管辖冲突的规制缺乏被追诉人的参与。根据管辖法定原则的要求，职能管辖冲突时，被追诉人应参与办案机关的管辖决定，阐述自己的主张，防止办案机关管辖决定的恣意性。倘若在关联案件中一味遵循“监察为主调查”原则，很可能在实践中出现强势机关对管辖决定的“一刀切”现象，被追诉人的权利保障将无从体现。
《监察法》规定职务犯罪案件的调查过程中，被调查人不可以委托辩护人或聘请律师提供法律帮助。而在侦查程序中，除涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪需经侦查机关批准外，被追诉人自第一次被讯问或采取强制措施之日起，便可委托辩护人，从而获得较为充分的辩护保障。在关联案件中，职能管辖冲突以“监察为主调查”原则进行调整，将对被追诉人的诉讼权利产生消极影响。监察机关越权管辖公安机关侦查的案件，被追诉人在调查阶段难以获得律师的法律帮助，无疑是变相剥夺了被追诉人的辩护权。同时，容易造成对被追诉人的不当羁押。倘若监察机关越权管辖非职务犯罪时，对被追诉人采取留置措施，既缺乏对留置措施的外部监督，也难以获得律师帮助，被追诉人的人身自由将难以得到有效保障。
无论在行政诉讼还是刑事诉讼中，对于可能侵犯私权的公权力行为，都会设计相应的救济措施来维护公民的基本权利。但是，职能管辖冲突的规制不仅存在被追诉人的参与缺失问题，而且尚未设计相应的救济渠道。被追诉人即使发现管辖错误，也难以向有权机关提出管辖异议。我国《刑事诉讼法》《监察法》均未赋予被追诉人管辖异议权，其只能向决定机关申诉寻求救济，导致实践中职能管辖冲突的调整依旧由办案机关主导。这实质上是对被追诉人诉权的不尊重，不符合程序公正的理念。当然，针对涉嫌职务犯罪的被调查人，权利的克减旨在高效打击腐败行为。但越权管辖容易使监察机关依旧以集中统一、高效权威的调查机制处理非职务犯罪，出现监察管辖领域“只转权力、不转权利”的弊病，导致被追诉人本应享有的基本权利被限制甚至剥夺，不符合人权保障的要求。
四、规制监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的进路
（一）两机关关联案件职能管辖冲突的规制理念
《监察法》尚未颁布之前，侦查机关之间的职能管辖冲突由《刑事诉讼法》规制，在实践中并未出现显著问题。监察体制改革后，冲击了我国传统的刑事诉讼法秩序，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突面临更大的问题。在监察体制改革的第一阶段，监察管辖领域的相关法律规范旨在提升监察机关的职务违法犯罪打击效能，立法设计层面侧重“惩罚犯罪”“效率”等考量因素，刑事司法规范的回应也呈现出相当的价值理念。但国家监察体制改革并非一时之功，而是一个连续性、系统性不断探索完善的工程。因此，在深化监察体制改革阶段，职能管辖冲突不宜始终采取单一的价值理念进行规制，应当将更为多元的因素纳入职能管辖冲突规制的考量视野，实现《监察法》与《刑事诉讼法》的有效衔接。
第一，引入法治思维。现行监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的调整，主要是为完成监察体制改革的第一阶段任务——快速有效地减少腐败存量，降低腐败增量，遏制腐败蔓延，由此确立监察权的优势地位。但优势不等于强势，在监察体制改革的阶段性任务已逐步完成的情况下，监察实践中依旧随意扩大监察管辖范围，压缩渗透公安机关的职权管辖，监察调查的法治正当性将面临质疑，甚至引起“调查中心主义”异化的担忧。如《实施条例》第51条规定关联案件中，应由法定管辖机关分别立案，监察机关统筹协调，但在实践中被滥用为监察机关并案一体调查，这实质上不符合监察法治理念。从根本上讲，高效反腐不能以牺牲监察权运行的法治化为代价，“监察为主调查”不能越权取代公安机关的法定管辖。故而，若要构建科学合理的监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突规制体系，法治思维和法治方法是不可缺失的考量因素。正如习近平总书记指出：“对实践条件还不成熟、需要先试先行的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”监察机关管辖也应遵循法治原则，在法律规定的职权范围内办理案件。对于关联案件，要明确监察管辖的运行边界，而不是粗放地以强势机关的意思决定走向，导致权力的滥用。
第二，强调程序思维。现行监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的调整，以证据确实、充分的实体性判断作为处理依据。但职能管辖冲突明显属于程序性判断，以实体性事实为标准判断程序性问题，有损程序的刚性与独立性，在某种程度上有违程序公正原则。实践中出现的以强势机关意思办理，反映出办案机关秉持一种权力思维而非程序思维。总体而言，现行监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突调整规范的设计更为关注“实体”“效率”“惩治”等，忽视了程序判断的独立价值。如前所述，此种规则设计能够在短时间内提升反腐败斗争效能，但这种即时性、阶段性的政策导向若不加以控制，则极可能再次偏向“重实体，轻程序”的轨道。因此，必须清楚地认识到，规制监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突，要注重程序的独立价值，运用程序思维维护监察、司法程序本身的内在运行规律。进而言之，程序思维强调对实质真实的追求不能以牺牲程序为代价。是故，要正确认识“监察为主调查”的原则，按照程序运行规律解决程序性问题，而不是依照权力思维、实体思维的惯性，影响甚至决定规制职能管辖冲突的运行轨迹。
第三，注重权利保障。观诸我国监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的调整规范，被追诉人的程序性权利并未得到重视，既未赋予被追诉人管辖异议权，也未畅通相应的救济渠道。一方面，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的调整，只是由公权力机关作出的单方面决定，被追诉人难以有效参与其中。但职能管辖制度事涉被追诉人的权利保障，程序的参与性要求被追诉人有权在对自己有利或不利的裁决、决定制作过程中，提出富有意义的论证、说法和交涉，以维护自己的权益。另一方面，若被追诉人被采取留置措施，便产生留置与强制措施的衔接问题。一般而言，职务违法犯罪的被调查人被采取留置措施，进入刑事诉讼领域，会以“先行拘留”作为过渡性措施，之后根据检察机关审查结果决定强制措施。但“先行拘留”等留置衔接措施，在关联案件中，监察机关越权调查非法定管辖案件，并对被追诉人采取留置措施，不仅会面临不当羁押的质疑，也会在后续强制措施的衔接中，对当事人的人身自由造成再次侵害。因此，及时纠正监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突，有助于保障被追诉人的人身自由权。
诚然，在全面从严治党战略及对反腐败零容忍的政策要求下，监察管辖领域会对被调查人的权利有所克减，也必然与刑事诉讼领域强调的人权保障有所差异。但并非说明权利的克减没有边界和最大容许度，即公权力的行使不得非法侵犯当事人的基本权利，这已成为现代法治国家的共识。之于我国监察管辖领域，被追诉人的权力克减与限制并未作出明确规定，甚至在职能管辖冲突案件中，存在过分剥夺被追诉人权利的可能。但公民权利保障是法治国家的构成要素和基本目标。在关联案件中，不仅涉及职务犯罪，还存在非职务犯罪，一味强调权利的克减，明显与法治国家的理念相悖。因此，在处理监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突时，要合理限制公权力的行使范围，遵守正当、合法的法律程序，保障被追诉人的基本权利。
（二）规制两机关关联案件职能管辖冲突的具体举措
事实上，“监察为主调查”原则深刻影响着监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制，导致实践中出现监察法与刑事诉讼法之间的价值冲突难以协调，只能以简单的“程序衔接”规则处理。现已进入深化国家监察体制改革阶段，粗放式的监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突调整规则已逐渐难以适应改革需要，因此，在引入多元的考量元素后，需要正确认识“监察为主调查”的原则，以系统解决监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突中存在的问题。具体举措包括以下三个方面。
1. 准确适用并案调查，构建以监察机关为主的专案组调（侦）查模式
从目前的监察管辖实践看，面对关联案件，监察机关一般按照《管辖规定》采用并案调查（管辖）的方式，取得非职务犯罪案件的管辖权，客观上造成监察机关与公安机关的职能管辖冲突。从职务犯罪案件调查的实际需要出发，并案调查具有一定的合理性。但其突破了法定管辖原则，意味着办案机关可以介入非法定管辖领域，暗含着对传统分案管辖制度的破坏，甚至存在并案管辖权滥用的隐患。从法理上讲，并案调（侦）查要求办案机关的管辖权性质相同，不同性质之间的管辖权合并，将导致运作程序与方式出现差异甚至冲突。而监察调查与刑事侦查属于不同的权力属性，《管辖规定》也要求监察机关在“职权范围内”并案调查，实践中出现的监察机关单向强制并案管辖，不符合法理也有违法规范要求。
因此，要准确认识监察机关的并案调查。“监察为主调查”并非说明监察机关可以超越其职权范围，越权管辖公安机关侦查的案件，否则将客观造成监察机关与公安机关的职能管辖冲突。实践中，监察机关并案管辖的异化现象应该坚决摈弃。对于关联案件，可以构建以监察机关为主的专案组调（侦）查模式。专案组调（侦）查模式，是指关联案件由监察机关主导，并吸收管辖其他犯罪的公安侦查机关，分别调（侦）查其职权范围内的犯罪行为，最后统一移送检察机关审查起诉。这在《实施条例》第51条中已有所体现，其使监察调查与刑事侦查双轨并行，是“互相配合，互相制约”规定的必然要求。在一定程度上消解了强势机关在关联案件中滥用管辖权的可能。同时，由监察机关主导专案组，符合“一般应当以监察机关为主调查，其他机关予以协助”的立法本意与实践需要。当然，并非所有的关联案件都要以专案调（侦）查模式进行。对于复杂的关联案件运用专案调（侦）查模式，应在保证高效打击职务犯罪的同时保障被追诉人的基本权益。而简单的关联案件，应以分案管辖的模式，由法定管辖机关各自调（侦）查，以保障被追诉人权益。
2. 赋予被追诉人管辖异议权
目前监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制，带有浓厚的职权主义色彩及专属权力的排他性，并未赋予被追诉人提起管辖异议的程序性权利。但是，被追诉人的管辖异议权，可以让当事人积极参与职能管辖冲突的规制过程，防止监察机关与公安机关管辖的决定过于恣意。同时，管辖作为案件分配机制，关系到整个诉讼活动的容许性问题。若职能管辖冲突的纠正忽略了被追诉人的程序参与，国家诉讼程序运行的公正性将遭受质疑。是故，立法应赋予被追诉人管辖异议权，促使监察机关与公安机关正确依法行使管辖权，保障被追诉人的基本权益。
当然，管辖异议权作为一种“事实性”权利，要求被追诉人在法定时间内，向公权力机关提出诉讼主张。此时办案机关的管辖，并不因被追诉人的诉讼主张而发生变化，而是要求公权力机关积极采取措施，查明和判断办案机关管辖权的正当性与合法性。而非目前这样，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的审视只依靠公权力机关的自律性。而被追诉人的管辖异议主张，可以为职能管辖冲突的发现与处理提供不同的参考意见。尽管这一主张与其他程序性权利一样缺乏强制力作为后盾，职能管辖冲突的处理仍然由公权力机关审查决定。但管辖异议主张为被追诉人提供了必要的救济渠道，其与公权力机关的审查一起，有助于管辖领域法秩序的维护。
另外，基于管辖异议权直指公权力机关的法定管辖权，并要求公权力机关作出回应。若不对被追诉人管辖异议权加以限制，容易引起程序繁杂、权利过度保障的现象。这不仅不符合高效反腐的政策要求，也会对管辖秩序造成冲击，甚至陷入从一个极端走向另一个极端的困境。因此，被追诉人向公权力机关提出管辖异议主张时，应要求其提供相应的证据材料，以证明监察机关与公安机关的调（侦）有违管辖法规范，但基于被追诉方的举证能力，证明标准只需引起公权力机关“合理怀疑”即可。
3. 构建值班律师适度参与制度
关联案件中，以监察机关为主的专案组调（侦）查模式，使监察调查程序与刑事侦查程序双轨并行。律师能否介入，关系到被追诉人的律师帮助权乃至辩护权的有效行使。倘若依旧阻止律师介入调查程序，不仅存在规避权力运行的外部监督之嫌，被追诉人的权利救济与保障也难以实现。由于被追诉人及亲属所掌握的法律知识远不及律师，尤其一些非职务犯罪的被追诉人缺乏自我辩护的能力。在缺乏律师帮助的情况下，容易陷入孤立无援的境地，导致即使赋予被追诉人管辖异议权，也难以得到有效的发挥。
从目前实践看，监察机关在关联案件管辖中处于强势地位，并案调查普通刑事犯罪的情形并不鲜见，客观上剥夺了部分被追诉人的律师帮助权。律师帮助权是法治国家人权保障的重要体现，《刑事诉讼法》第11条也明文规定：“被告人有权获得辩护，人民法院有义务保证被告人获得辩护。”在关联案件中，监察机关以并案调查剥夺被追诉人的律师帮助权，有违刑事诉讼法治的基本要求。诚然，监察调查程序受《监察法》调整，不能完全适用刑事诉讼制度。且在监察体制改革初期，立法机关对于反腐败 “权威高效”的价值倾斜，在某种程度上，造成被追诉人在关联案件中律师帮助权利的克减。但是，进入深化国家监察体制改革阶段，在改革初级阶段积累的成功经验应积极转化为治理效能，依旧以高效打击职务犯罪为由，秉持“只转权力，不转权利”的理念，已不符合中国式法治现代化的要求。
当然，考虑到监察程序的特殊性，尤其在《监察法》不允许律师介入的情况下，要求被追诉人的律师帮助权，在关联案件调（侦）查程序中，与刑事诉讼程序规范一致并不现实。因此，可以构建值班律师介入制度。首先，值班律师并非被追诉人的辩护人，只为被追诉人提供法律咨询，代理申诉、控告、申请管辖权异议等，缺乏与其串供、毁证、灭证的动机。其次，值班律师作为相对中立、公正的外部群体，可以及早发现办案机关的职能管辖冲突等问题，有利于办案机关兼听则明，促进程序的正当性。最后，为保证职务犯罪调查的有序进行，值班律师可以在专案组调（侦）查终结时介入。对于政治性较为敏感的案件，可以对值班律师的执业年限、政治面貌、职业经历等作出限制，并采用由调查人员向值班律师说明案情的方式进行。另外，普通刑事犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，不能因专案组的介入而被剥夺。但其辩护权的行使只能限制在普通刑事犯罪，所涉及的职务犯罪要依上述由值班律师介入，以更好地满足追诉犯罪与人权保障的平衡。
（三）规制两机关关联案件职能管辖冲突的展望
监察体制改革促使我国监督体系向更加完善的方向迈进，而中国式法治现代化目标也对监察权运行的法治化提出更高的要求。具体到管辖领域，目前规范层面和实践层面存在监察优位引起的“调查中心主义”隐忧。中国式法治现代化的目标，应确保一切公权力在法治的轨道上运行。因此，在深化国家监察体制改革过程中，可以从实体与程序两个层面，规制监察机关与公安机关关联案件的职能管辖冲突，从而维护管辖法秩序。
1. 实体层面：规范办案机关职能管辖裁量权
实践中出现监察机关与公安机关之间的职能管辖冲突，其重要原因之一就是监察职能管辖的设定起步较晚，相较传统的侦查职能管辖制度尚不成熟，导致监察机关的职能管辖裁量权过大。尤其在实体层面，监察职能管辖的设定较为粗疏，在监察权强势扩张的背景下，监察机关易对职能管辖的适用做宽泛理解，甚至异化为调整监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的兜底理由。概言之，缺乏细化标准和规则的相关法律规范，在强势的监察机关面前将形同具文。因此，未来在修法时，应进一步明确监察机关职能管辖适用的实体条件，明确化和具体化办案机关的职能管辖裁量权，进而保障刑事侦查权、监察调查权的规范运行。
一方面，科学限定监察职能管辖范围。监察职能管辖是中国特色监察权法治化的重要组成部分，其由《监察法》授权设立，并通过《管辖规定》《实施条例》等相关规范性文件不断完善。可以发现，监察机关的职能管辖范围已基本明晰，实现了管辖法定原则，也框定了监察机关与其他机关的权力行使范围。然而，观诸整个监察职能管辖制度的确立过程，监察机关的职能管辖范围不断扩张，甚至在实践中已出现监察调查的泛化。监察职能管辖的泛化，不仅对监察机关的调查能力提出新的挑战，还容易引起监察机关与其他办案机关之间的管辖冲突，监察机关与公安机关之间的职能管辖冲突，在一定程度上就是监察职能管辖泛化的结果。因此，未来应出台规范性文件，重新限定监察机关的职能管辖范围，防止监察职能管辖的进一步泛化。当然，有论者可能会认为，监察职能管辖范围的扩大是“监察全覆盖”监察体制改革目标的结果，而非监察职能管辖的泛化。但“‘监察全覆盖’应是监察对象的全覆盖，而非职能管辖罪名的全覆盖”。理由在于，《监察法》第3条便对监察对象进行了限定，其中并不涉及公职人员的非腐败性行权行为。此外，第3条规定监察机关的任务目标是“开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”。这也对监察职能管辖范围起到制约作用。我国刑法规定了多种职务身份犯类型的罪名，但并非此类犯罪均应有监察机关管辖。如重大责任事故罪，尽管此类犯罪与腐败行权有一定的内生关系，但并不属于典型的腐败类犯罪，加之此类犯罪的调查与举证具有较大难度，出于监察管辖能力的考量，很难将其划入监察职能管辖范围。因此，对监察职能管辖范围科学限定与“监察全覆盖”的监察体制改革目标并不冲突。而在关联案件中，科学限定监察职能管辖范围，可以从源头上预防监察机关与公安机关之间的职能管辖冲突。
另一方面，明确“其他机关予以协助”的适用情形。《监察法》第34条第2款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”其中“其他机关予以协助”之规定的主要目的是充实监察调查力量，提升监察调查效能，即“把所有反腐败的力量和资源整合在一起，形成新的反腐败体制”。根据《监察法》规定，公安机关协助监察机关的法定内容主要有：协助配合搜查、协助发布通缉令、协助限制被调查人出境、向监察机关移送职务犯罪的案件线索、协助配合采取留置措施。其中，除向监察机关移送职务犯罪的案件线索外，其他四项协助内容均为技术性的措施，并不涉及职权管辖的内容。但在实践上，不仅“其他机关予以协助”的适用较为随意，而且异化为消解监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的兜底理由，如在李诗涛受贿罪，包庇、纵容黑社会性质组织罪中，辩护人认为“包庇、纵容黑社会性质组织罪属于公安机关侦查范围，监委对该罪名没有侦查权，取证行为没有法律依据”，但法院以“一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”予以反驳，认为监察机关在对被告人李诗涛涉嫌犯受贿罪进行调查时，对被告人李诗涛涉嫌犯包庇、纵容黑社会性质组织罪进行调查取证，符合相关法律规定，并无不当。因此，未来监察机关应当联合公安机关、检察机关等办案机关出台相关规范性文件，明确规定“其他机关予以协助”的法定内容，其内容应与《监察法》规定的五项协助事项保持一致。如此规定，将在极大程度上限制办案机关的职能管辖裁量权，尤其在关联案件中，监察机关或公安机关“予以协助”转移管辖权的兜底理由将不复存在，从而倒逼监察机关与公安机关规范行权。
2. 程序层面：引入程序性制裁措施
在刑事诉讼中，公安司法机关违反法律程序，需要承受程序性制裁的法律后果。我国非法证据排除规则以及撤销原判、发回重审制度，便是程序性制裁的一种表现。这种有别于实体性制裁制度的独特制裁方式，通过“宣告诉讼行为无效”的方式，追究程序违法者的法律责任。未来在深化监察体制改革中，可以在审查起诉阶段引入程序性制裁措施，倒逼办案机关遵循管辖法秩序。因为从法理上讲，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突，实质上是一种程序性违法，程序性制裁应成为重要的制裁手段，而不是只依靠实体判断或办案机关意思予以调整。当然，刑事诉讼中的程序性制裁存在“自动无效”或“自由裁量的无效”之区分。同样，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的行为，并不会一律产生“行为无效”的制裁后果，否则有违诉讼效率原则及高效反腐的政策要求。因此，对监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的程序性制裁，应根据侵权程度及危害后果进行必要的区分。如上文所述，根据“恶意管辖”与“善意管辖”确立不同的法律后果。
详言之，“善意管辖”是指监察机关或公安机关在立案时，尚未发现职能管辖冲突，而是随着案件侦（调）的深入发现可能存在职能管辖冲突，及时与法定管辖机关沟通后，移送适格机关或继续管辖的情形。这种案件发生职能管辖冲突，并非办案机关主观所致，而是案件性质本身不够明朗，案件事实较为复杂，将其视为善意管辖有一定的法理基础。而“恶意管辖”是指监察机关或公安机关在办案之初就明知其不具有法定管辖权，而是基于某些利益考量，如业绩考核等，依旧管辖的情形。此种情形下的职能管辖冲突，完全系办案机关的主观过错所致，若不加以制裁，将不利于管辖法秩序的维护，也难以剥夺“恶意管辖”机关的“利益”。因此，在审查起诉阶段，检察机关发现监察机关或公安机关明显违反相关管辖规定的，系“恶意管辖”引起的管辖冲突，应退回原办案机关，转由法定管辖机关查处。此时错误管辖机关取得证据的排除，要与我国非法证据排除规则相协调，可以采取言词证据无效，实物证据作为瑕疵证据的方式进行处理。如系“善意管辖”则不必然产生“管辖行为”无效之后果，此刻应审查证据是否确实、充分。证据确实、充分则直接起诉，反之则退回法定办案机关补充调（侦）查。从实践层面而言，在审查起诉阶段进行程序性制裁具有可行性。此时调（侦）终结案卷已经形成，一般情况下，根据案卷资料可以判断办案机关是否存在“恶意管辖”，如若案卷材料难以清晰判断，可以采取控辩双方“听证”的方式决定是否存在“恶意管辖”，而不是仅依公权力机关意见决定之。
结语
习近平总书记多次指出，要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。当前，进入深化国家监察体制改革阶段，监察调查程序也必然从偏重发现实质真实，向注重基本权利的保障转变。管辖不仅是简单的案件分配机制，深层面蕴含着权力约束机理。正所谓牵一发而动全身，管辖的秩序要与监察体制改革的进路相适应，在维护监察体制改革成果的同时，促使监察调查程序向法治现代化的轨道迈进，消除人们对“调查中心主义”的担忧。
是故，监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突的规制，不能始终以“追诉犯罪”的价值理念，过于宽松地对待这一程序性违法行为。监察机关与公安机关关联案件职能管辖冲突规制，需考虑权利保障、程序的正当性及合法性，正确认识“监察为主调查”原则。面对复杂的关联案件，采用专案组调（侦）模式缓和“两法衔接”中的价值冲突，同时赋予被追诉人管辖异议权，在值班律师的帮助下参与管辖决定过程。
李少文：监察法规的入法之路：立法的方案、理由及后续监督
艾明：互涉案件监察机关为主调查的实践模式及其改进
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