长宁区委政法委课题组：“互联网+”模式下非正规就业服务管理法律问题研究
关键词：互联网+ 非正规就业 社会治理 法律对策
1.以初中、高中文化的青年男性为主，大部分已婚。统计显示，外卖骑手中，男性占94%；平均年龄32岁，近四成在30-40岁之间（39.6%），三成以上在20-30岁之间（31%）；学历方面，初中比例最高（46.4%），其次是“高中/中专/技校”（40.2%），大专及以上、小学及以下分别占7.8%、5.5%；婚姻方面，近六成已婚（58.7%），未婚或单身占41.3%。
2.绝大多数为外地户籍，近一半没有居住证或临时居住证。调查对象中，外地户籍占94.8%，上海户籍为5.2%。外地户籍人员来自全国22个省份，其中安徽、河南、江苏最多；来自农村的占比61.5%，乡镇为22.5%，县城、城市分别是11%、5%。近七成已来上海生活一年以上（69.6%），选择半年到一年的比例为16.2%，不到半年为14.2%。外地户籍中，45.3%没有办理居住证或临时居住证，仅20.3%有居住证，34.4%有临时居住证。
3.近四分之三是租房居住，平均租金约1800元，存在群租现象。调查显示，74%的外卖骑手是租房居住，17.4%为公司提供住所，6.4%为自有住房。租房者的租金从250元到6000元不等，平均租金为1828元；租金为1000元及以下的比例是27.5%，22.5%为1000-1500元，24.1%选择1500-2000元，其余25.9%为2000元以上。在居住人数方面，2人居住的比例为25.3%，3人居住为26.8%，4人居住为16.6%，5人居住为13.4%，6人及以上居住16.8%，意味着可能存在一定的群租现象。
4.在上海较为孤独，朋友多为老乡，参加活动较少，社会融入不足。当问及在上海有多少亲戚朋友时，仅有11.5%选择比较多或很多，38.4%选择“有一些”，而选择很少或没有的比例为50.2%。在上海有亲戚或朋友的调查对象中，上海本地人没有或很少的比例为73.9%，大部分或全部是老乡的比例则占到60.4%。工作之余，42.9%的调查对象选择没有参加过各类活动，33.1%选择参加老乡间的活动，27.5%选择同事间的活动。与此相应，外卖骑手的微信群中，交流最多的也是老乡群（50.1%）、家人群（49.2%）和工作群（49%），其次是同事群（36.7%）和同学群（22.5%）。
（二）“网约工”群体的职业状况1.近六成众包骑手为兼职，全职的众包骑手需要特别关注。外卖骑手主要分为众包、专职两大类，而众包骑手的比例相对更高。统计显示，众包骑手的兼职比例为56.9%，专职骑手的兼职比例为9.2%。由于兼职骑手还有其他的工作收入及可能的权益保障制度体系，另外43.1%的全职众包骑手则可能缺乏健全的权益保障与组织管理制度支持，因而更加值得关注。
2.签订合同/协议比例较高，但包含各类保险的比例较低。数据显示，89.8%的调查对象签订了劳动合同或协议（N=657），专职骑手的合同签订率为92.5%，远高于众包骑手（83.7%）。但合同或协议中包含各类保险的比例较低，其中，49.7%有工伤保险，34.4%有医疗保险，养老保险、失业保险的比例则分别是22.8%、8.6%，合同中没有任何保险的比例为28.8%。与专职骑手相比，众包骑手各类保险的比例均更低，如二者的工伤保险比例分别为50.5%、46.9%，其他保险亦然。
3.月收入集中于5000-10000元区间，月开销平均3200多元，约四分之一对收入不满意，工作福利比较欠缺。统计显示，40.8%的调查对象月收入在7000-10000元，37.7%选择5000-6999元，15.2%在5000元以下，6.3%选择10000元以上。每月的个人开销平均为3249.4元。74.6%对自己的收入表示满意，不满意的比例为25.4%。调查对象中，仅30.4%有入职体检，12%有定期体检，21.2%有节庆等慰问。在部分人填写的迫切需求中，最主要的诉求也是工资待遇仍然较低，希望能有所提高。
4.管理较为刚性，培训力度不足，众包骑手相对更为松散。在企业组织管理方面，差评率等绩效考核机制是最普遍的制度设置（89.9%），典型体现了“胡萝卜+大棒”式的科学管理思维，以惩罚和奖励作为主要的激励机制，一切与工资收入挂钩。调查对象中，47.4%曾受到过公司的奖励，63.3%受到过公司的处罚（即罚款）。处罚原因中，51.8%是因为收到顾客差评，46.1%是因为配送超时，30.6%是因为配送过程中产品受到损坏，23.2%是因为没有按时签到。此外，要求每天签到的比例为75.2%，每周一次甚至更频繁开会的比例是49.1%。相对来说，专职骑手的管理更为严格、规范，众包骑手则更为松散。以签到为例，众包骑手的签到比例是63.6%，专职骑手则为80.3%。另一方面，公司对外卖骑手的培训力度则相对不足。仅33.7%的调查对象有过职业培训，20.3%参加过各类安全法规培训。与专职骑手相比，众包骑手参加职业培训的比例是29.5%，参加安全法规培训的比例则仅为10%。
5.工作强度较大，辛苦程度较高，生活质量较低。统计显示，近六成外卖骑手的每天工作时间为8-12小时（58.3%），四分之一在12小时以上（25.1%）。专职骑手每天工作8-12小时的比例（64.2%）高于众包骑手（48.1%），每天工作12小时以上的比例（20.9%）则低于众包骑手（33.5%），显示了更强的管理规范性。一半以上骑手每天的接单量是30-50单（52.9%），约三成在50单以上（30.1%）。调查对象所填写的需求意见中，希望增加接单量、进而提高收入是主要的诉求之一。由于工作时间较长，八成以上调查对象每天的睡眠时间不足8小时，其中18.9%不到6小时，63.4%选择6-8小时。由于外卖骑手工作的特殊性，89.4%的人是在工作期间抽空吃饭，33.2%在路边吃，32.6%选择小摊，27.4%选择饭馆，体现了更高的辛苦程度和较低的生活质量。
6.工作危险性较大，交通违规现象突出，信息安全意识有待加强。在激励机制设定为抢时间完成更多送单量的情况下，外卖骑手的工作危险性比较大，工作过程中发生意外的概率较高。统计显示，54.8%的调查对象有骑车摔倒的情况，34.9%有过受伤；37.9%因违反交通规则被罚过款，24.9%发生过交通事故；26.5%曾与小区保安有过争吵，10.7%曾与客户发生过冲突。在交通安全方面，近一半调查对象可能会有不遵守交通规则的现象。调查对象中，选择工作期间肯定遵守交通规则的仅占53.3%，选择大部分时候遵守的占34.8%，11.2%选择“视情况而定”，极少数（0.8%）选择不怎么遵守。在信息安全方面，绝大多数人选择为客户的个人信息保密重要或非常重要（89.5%），但也有10.5%认为不重要甚至一点不重要。相对来说，众包骑手认为信息保密不重要的比例是14.2%，远高于专职骑手（6.8%），其信息安全意识尤其需要加强。
7.三分之一外卖骑手的工作经历不足半年，工作稳定性不足。统计显示，调查对象中做外卖骑手一年以上的比例占45.1%，半年至一年的占20.8%，半年以下的比例为34.1%。在职业预期方面，仅35%明确表示会长期做下去，45.7%选择视情况而定，10.9%认为只是偶尔做，8.4%已经有了换工作想法，显示出较低的工作稳定性。
在问卷数据分析的基础上，结合座谈与文献资料，深入分析目前“网约工”群体服务管理存在的问题。
（一）“网约工”的权益保障存在盲区问题1.劳动关系不明确，缺乏权益保障制度支持一方面，仍有部分“网约工”没有与企业签订劳动合同或协议，尤其是众包模式下的“网约工”；另一方面，即使签订了劳动合同或协议，相应文本仍难以作为完整、明确劳动关系的依据，一定意义上只是一种“不完全契约”，这是合同中缺乏各类保险的根本原因。以专职骑手为例，其合同并不是与电商平台直接签订，而是与作为第三方的劳务供应商（如“蜂鸟”）签订，骑手与平台之间的关系就属于模糊地带，难以认定为明确的劳动关系。这一问题的根源在于现有法律法规落后于“互联网+”新业态的发展，对于“网约工”的新型用工方式缺乏明确规定。目前，劳社部发（2005）12号文《关于确立劳动关系有关事项的通知》，是当前劳动关系认定的主要依据。但“网约工”在工作时间、接受管理、报酬方式等方面差异较大。一旦有争议，仅依靠12号文来认定比较困难。此外，有些网约平台从商业利益出发，会与“网约工”签订书面协议来排除劳动关系、规避成本，也为劳动关系认定带来了障碍。
2.群体权益维护缺乏必要的组织基础劳动关系的不明确、不完善使“网约工”劳动权益保护缺乏制度基础，另一方面，“网约工”群体也缺乏劳动权益维护的组织基础。正是这种低门槛的就业，“网约工”以全职和兼职的身份进入到各个行业，较低的就业门槛，意味着这一群体的地位相对弱势，他们更加看重自身的物质利益和应有权益，当利益受损时，也会更为激烈地加以维护。同时，处于快速拓展期的“互联网+”企业本身劳动风险比较大，一旦出现问题，往往触及劳动权益底线。依靠“网约工”个体的力量，难以有效维护自身权益，有必要加以组织，有序、有效维权。这种组织不应是老乡会等自发组织，而只应该是现代工会。但实际上，社会保障差是“网约工”普遍担忧的长期性问题，但实际上，“网约工”群体几乎是工会组织覆盖的空白。
“网约工”群体之所以没有工会，既与劳动关系不明确有关，也与新业态偏个体化的生产方式有关，还与“网约工”自身缺乏现代组织意识有关。以外卖骑手为例，他们绝大多数是外地来打工的青年农民工，以赚钱为第一要务，在上海的生活孤独而单调，主要的心理归属还是家乡与家庭。除了公司和老乡，他们在上海没有更多的社会关系，习惯于个体化的工作、生活，没有组织或参加工会、集体维权的意识。上海部分区尝试针对专送骑手成立行业工会，但在大部分区，尤其是电商平台旗下的专职众包骑手，更有必要成立工会。
（二）“网约工”的综合治理存在无序现象1.外卖骑手的交通违规现象较为突出
如前所述，近四成的外卖骑手曾经因违反交通规则而被罚过款，同时，近一半调查对象表示可能会违反交通规则。与此相对照，交通管理部门的统计数据显示，自2018年12月至2019年8月25日，长宁区外卖骑手被执法处罚581起，其中“饿了么”被处罚323起，“美团”217起。而同期7家快递单位的骑手总计被处罚的记录不过62起。
这一问题看似与外卖骑手一直在路上的特殊工作方式有关，但快递骑手的低处罚记录显示不仅如此。快递骑手与快递公司的劳动关系更为正规，但合同签订率更高的专职外卖骑手因违反交通规则被罚款的比例（39.4%）更高于众包骑手（34.5%），意味着劳动合同也可能不是主要影响因素。问题的关键在于电商平台“胡萝卜+大棒”式的激励机制。按照这一游戏规则，接单送单越多，收入越高；同时每一单不能超时送达，否则就要罚款。因此，外卖骑手为保证及时送单，就可能会违反交通规则。这一激励机制与骑手最根本的利益直接挂钩，具有强大的影响力。快递骑手的时间限制比较宽松，所以不用因抢时间而违反交通规则；专职骑手则由于每天的总工作时间有限，需要在单位时间内送更多的单以提高收入，因此反而比众包骑手的被罚款率更高。
2.“网约工”群体的治安管理隐患较多
作为领域广阔、种类繁多的新用工方式，“网约工”群体中也存在着较多的社会治安隐患。长宁区检察院自2019年1月1日至今共受理了“网约工”犯罪案件66件，涉案人数共75人，主要表现为侵犯公民人身权利/民主权利类、侵财类和妨害社会管理秩序类三大类。其中，最多的是传播淫秽物品牟利（46件），其次是盗窃罪（7件），之后是故意伤害和伪造、变造、买卖身份证件各3件。涉案75人中，主要为80后、90后的中青年群体，其中90后多集中在利用网络直播平台实施的传播淫秽物品牟利罪中；在文化程度上，被告人多集中于初中和大专水平，少数为小学和本科学历；职业方面，皆为外来劳务工人员，无固定职业。涉案人的基本特征与外卖骑手大致相似。在不同的服务领域，众包模式的外卖骑手和网约车司机都可能存在认证造假问题，网约开锁存在盗窃财物、人身伤害等风险，闪送跑腿可能成为毒品等违法物品交易的渠道，网络直播、网约美容等则可能成为涉黄犯罪的平台。
众多的治安隐患首先与“互联网+”新业态的快速发展有关，这一过程产生了许多新的混合地带、灰色区域，传统政府监管一时间难以覆盖，客观上为违法犯罪行为的产生提供了更大空间。其次，部分电商平台企业或者出于谋利目的，或者由于能力不足，未能尽到自我有效管理的职责，一定程度上助长了违法行为。再次，“网约工”群体本身也存在某些可能倾向于违法的因素。“网约工”大多是文化水平较低的外来务工年轻人，他们的社会经济地位较低，工作不固定，收入不稳定，缺乏制度性社会保障；他们更看重金钱收益，对城市没有归属感，缺少社会支持网络，也几乎没有家庭、社区和正式组织的约束；他们法律意识淡薄，作为年轻人，面对多样化的网络环境和金钱诱惑，分辨是非和控制欲望的能力较弱。所有这些，使他们在特殊情境下，更可能走上犯罪道路。
3.“网约工”群体的居住管理有待加强
问卷调查显示，外卖骑手中，办理居住证或临时居住证的比例不是很高。此外，大部分人租房居住，且普遍与人合租，并可能存在多人群租现象。这意味着，对“网约工”群体的居住管理有必要进一步加强。
具体分析，许多“网约工”之所以不办理居住证或临时居住证，或者是对相关制度政策不了解，或者虽然对政策有所了解，但不想去办理。不想办理的可能至少有二，一是不愿受到更多束缚，希望保持更大的自由空间；二是感觉办了也意义不大，认为自己很难或不可能留在上海、成为新上海人，上海只是一个自己赚钱的场所，自己也只是上海的过客。对于文化水平不高的外来青年农民工来说，通过居住证积分制度拿到上海户籍可能是一件极其困难因而也不值得去争取的事情。但从人口管理的角度，无论有没有可能拿到上海户籍，都需要办理居住证或临时居住证。
合租、群租现象只是“网约工”作为“谋生型”劳动者尽可能节约生活成本的表现之一。以外卖骑手为例，其平均约7000元的月收入，在去掉约3200元的平均开销后，其实剩余并不多，而最大的开销就是每月平均约1800元的租房支出。“网约工”群体的首要目标是赚钱攒钱，这也是其最主要的利益诉求。为此，他们希望工作量更大、工作时间更长，并节衣缩食、减少娱乐，合租或群租也是降低租金的必然选择。就此而言，在城市包容发展的背景下统筹兼顾“网约工”等低收入群体居住需求任重道远。
近年来，围绕加强“网约工”规范管理，长宁区相关部门积极探索，推出了一些具体做法，形成了自身工作特色，区法院成立上海首个互联网审判庭，探索“互联网案件网上审”，建立纠纷案件“产生在网上，化解在网上”的审判新模式。区交警总队2019年3月18日发布《关于运用电子标识技术查处外卖、快递电动自行车交通违法执法指引（试行）》，推广运用电子表示技术（PFID）查处外卖、快递行业安装电子号牌电动自行车各类交通违法行为。区市场监督管理局指导相关电商平台推出食品安全标签，以确保外卖食品在派送过程中不被打开等等。在此基础上，长宁区围绕积极推动“互联网+”新业态持续健康发展和切实加强“网约工”群体规范管理工作的双重目标，进一步开拓思路、大胆创新，针对当前“网约工”群体服务管理方面的突出问题，兼顾“网约工”群体、电商平台等用人单位、相关政府部门以及上位法规制度等多种主体，借助自我管理、组织管理、企业管理、社区管理、政府监管等多个角度，运用道德自律、教育培训、政策宣传、制度完善、基层自治、协商共治、专项治理、法治保障等多种手段，探索形成一批“网约工”群体服务管理创新举措与有效机制，为全市“互联网+”新业态新模式下非正规就业服务管理工作提供借鉴。具体对策建议如下：
（一）推进互联网公司规范管理。一是加强企业责任意识。强化对“互联网+”新业态企业的严格监管，督促企业履行主体责任、承担社会责任，对平台上的业务行为进行有效管理。二是健全管理制度体系。完善技术手段，严格管理流程，督促平台企业建立健全“网约工”准入审核、日常管理、投诉举报、责任追究系列制度。三是主动签订劳动合同。企业应积极主动与“网约工”签订劳动合同或协议，支持工会组织开展活动，切实保障“网约工”的合法劳动权益。四是转变组织管理理念。改变原有“胡萝卜+大棒”式的简单管理思维，强化“以人为本”的人性化管理理念，增进“网约工”对职业和单位的归属感。五是完善绩效考核机制。建立科学高效的任务分配机制和奖惩平衡的绩效考核机制，如将交通安全等指标也纳入考核体系，并与收入挂钩，逐步提高“网约工”收入与福利待遇。
（二）维护“网约工”群体合法权益。一是发挥党团组织政治引领作用。借助区域化党建组织体系，挖掘“网约工”中的党员、团员资源，针对无固定工作、无固定居所的“网约工”特点，通过“互联网+党建”的运用，为“网约工”流动党团员开展组织生活等提供便利，确保流动党团员“离乡不离党，流动不流失”。二是推动建立工会组织。支持、引导“网约工”成立或参加工会组织，鼓励行业工会、企业工会、社区联合工会在组织管理、权益维护方面积极作为。三是支持自我组织管理。支持、引导“网约工”群体基于老乡、同学、同事等关系建立的各类自组织，鼓励其开展自我服务、自我教育、自我管理。四是创新纠纷解决机制。借助长宁特色互联网法庭，探索专门涉网劳动争议纠纷解决机制，通过网络技术与司法实践的深度结合，实现维权便利化。五是强化法律援助服务。将“网约工”群体纳入法律援助范围，为其提供免费的法律咨询与帮助，为符合条件的“网约工”群体开通法律援助绿色通道。
（三）推动“网约工”群体社会服务。一是落实基本公共服务。坚持基本公共服务均等化的理念，切实保障“网约工”群体享受教育、卫生、文化、体育等基本公共服务资源的合法权利。二是完善社会保险体系。鼓励并支持保险公司针对“网约工”群体的特定风险需求创新意外险、第三方责任险、企业强制责任险等保险产品，推动建立健全网络灵活就业社会保险制度。三是推进“网上社保”创新。适应数字经济新业态发展要求，推行“网上社保”，建立统一社会保险公共服务平台，创新社会保险经办服务管理模式。四是强化培训宣传教育。政府、企业、社区、社会组织通力合作，加强对“网约工”在法律观念、交通法规、文明素质、职业提升等方面的培训宣传教育。五是促进社区包容和谐。依托社区党组织、居委会，引导“网约工”参与社区活动，推动邻里友好交往，促进其融入本地社区和上海城市社会。
（四）强化“网约工”群体社会治理。一是加强人口服务管理。加大对居住证、临时居住证办理的宣传力度，积极鼓励、帮助“网约工”办理有关证件，强化以居住证为核心的人口服务管理。二是推广电子号牌制度。针对外卖、快递骑手交通违法较多等问题，推广“一车一证一码”电子号牌，通过智能感知、及时处置，从源头遏制骑手骑行乱象。三是实施交通积分制度。交管部门与网络平台合作建立“积分制度”，对“网约工”违反交通法规的行为进行扣分，配以相应的配套处罚措施。四是构建综合评价体系。对接互联网平台，建立综合评价体系并根据平台用户评价内容，对“网约工”违法违规行为提前介入、及时监管。五是建立黑名单制度。政府部门与各类平台企业加强协作，建立健全“网约工”黑名单、交通违法的信用评价机制，并加大宣传教育力度，强化对极少数人员的外在约束。六是推动基层群防群治。充分发挥“网约工”走街串巷流动性大，较为熟悉负责区域人情、地情的特点和优势，吸引“网约工”参与到群防群治工作中，使之成为平安建设的守护者、见义勇为的示范者、服务社会的志愿者，为平安建设注入源源动力。
（五）健全“网约工”相关法律法规。一是明确新型劳动关系。清晰界定劳动关系、劳务关系、雇佣关系以及民事合作关系的边界，为“网约工”劳动权益保护和劳动纠纷处理提供依据。二是强化权益法治保障。探索建立不以标准劳动关系为前提的社保类型，优先强化“网约工”在薪酬构建、劳动时间、休息休假等基本权益的保障。三是完善相关管理规定。与现行劳动法、民法和社会保险法相配合，积极探索适用于“网约工”管理规定，促进“网约工”群体健康良性发展，优化区域营商环境。
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责任编辑：胡 鹏 王柯心