长宁区人民法院课题组：少年审判的探索创新与工作展望

米振荣  上海市长宁区人民法院党组书记、院长；

孙海峰  上海市长宁区人民法院审监庭副庭长；

王建平  上海市长宁区人民法院 原少年家事综合审判庭庭长；

李旭颖  上海市长宁区人民法院审监庭法官助理。

内容摘要

结合当前“两法一专章”的最新修订动态和最高人民法院《关于加强新时代少年法庭工作的意见（征求意见稿）》提出的工作思路，对少年审判工作理念、工作模式、工作机制队伍进行系统而深入研讨。第一部分分析了少年法庭创设的理论基础、发展历程，并深入考察英国、美国、德国、日本等国家少年审判工作，在宏观层面更加清晰地认识少年审判的各项基本要素，为后续分析论证奠定扎实基础。第二部分以长宁法院少年法庭成立以来的制度和机制探索为基础样本，在分析上海和全国少年审判工作现状的基础上，剖析当前少年审判运行过程依然存在的突出问题，重点关注少年审判的工作理念、机构设置、工作机制、队伍建设中的独立性和专业化问题。第三部分对少年审判的未来发展进行了展望，对完善中国特色社会主义少年审判制度提出具体建议，包括以体系化为目标完善少年审判工作的专业理念，以法典化为目标完善少年审判的专业立法，以协同化为目标完善少年审判的专业机制，以专门化为目标完善少年审判的专业队伍等，以期为我国少年审判改革提出建设性建议，为打造少年司法的中国模式和中国方案进一步积累改革素材和改革经验。

关键词：司法改革  少年审判  国家亲权  儿童权利  少年审判

少年儿童是祖国的未来，是民族的希望。为此，习近平总书记强调，“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境”。周强院长也多次指出，“少年审判工作只能加强，不能削弱”。2019年，是我国少年法庭成立35周年。自1984年，上海长宁区法院创立了我国大陆地区第一个专门审理未成年人刑事案件的合议庭以来，少年法庭经过35年的筚路蓝缕，取得了举世瞩目的成就，积累了不少宝贵经验，形成了相对独立的少年审判工作体系，建立了专业化的少年审判法官队伍，在预防和矫治未成年人犯罪、维护未成年人权益、保护未成年人健康成长等方面发挥了重要作用。

当前，少年审判工作“面临全面依法治国和全面深化司法体制改革浪潮的洗礼”，发展遇到新的情况，既有新机遇，更有新挑战。应当说，少年审判改革已经走到关键的十字路口，既要鼓励基层的探索创新，也要加强顶层设计，统筹立法、司法、行政及相关社会团体、机构的一体化发展；既要考虑少年审判的功能定位与未来发展模式，又要统筹与其他领域改革的协调推进。这些问题能否妥善解决，直接关系到我国少年司法制度改革的进程和进度。对此，本课题以我国大陆地区少年法庭三十五年发展历程为基础，对少年审判的理论基础、历史沿革及当前实践进行全面梳理、深入分析，并在此基础上展望少年审判的未来发展路径。

一、理论、历史和比较：少年审判三个维度的考察及借鉴

少年审判工作具有重要且独特的司法价值，其发展蕴含了国家亲权论、少年无辜论、少年权和恢复性司法等深厚的理论基础。从国际视野来看，已有上百年的实践历史，已在世界范围广泛展开，法治发达国家和地区已经率先建构了全面的法律体系、完善的福利体系、独立的审判机构和多样的特色制度。这些理论基础、历史沿革、制度内涵需要进一步的系统梳理和认真借鉴。

（一）少年审判的理论视野考察

1.国家承担最终监护责任———国家亲权论

“国家亲权”一词源自拉丁文“parents patriae”,也被译为“国家父母”“超级父母”“终极监护人”。国家亲权论最早可追溯到罗马法时期国家对公民所承担的保护义务。这一概念强调未成年人不是家长的私有财产，而是国家的未来资产，国家对其成长负有最终的责任。根据“国家亲权”法则，政府和国家对未成年人负有监护、教育的责任，并承担维护其最佳利益的使命，是未成年人的最终保护者。这一理论是创立少年司法制度的首要基础性理论。通常认为，国家亲权理论包括三方面的含义：首先，国家是未成年人的最终监护人，应当积极介入未成年人的照顾、教育、矫正等事务。其次，国家亲权超越父母的亲权，即便未成年人父母健在，但是如果未成年人的父母缺乏保护子女的能力或者不履行监护自己子女的义务，国家就可以超越父母的亲权，通过强制性替代承担起教育未成年人的责任。第三，强调未成年人的最佳利益，国家在充当未成年人的“父母”时，应该秉承未成年人利益最大化的原则。通过少年审判，承担“教育、挽救”责任，是国家亲权理论的重要体现之一。从国家的视角、站在国家的立场、代表国家的关怀，帮助偏离正常成长轨道的未成年人回归家庭、回归社会，健康成长，这是设立少年法庭和少年审判工作的初心，也是对“国家亲权”理论的最好诠释。

2.少年特性宜教不宜罚———少年无辜论

少年无辜理论，也称为“少年宜教不宜罚”理论，在司法实践中演化为少年审判的寓教于审原则，强调在审理未成年人案件时，应该感化、教育、挽救未成年人。这一理念认为，由于未成年人同成年人相比，不论是心智的成熟度还是对事件的判断能力都有所欠缺，对于未成年人犯罪，在处理方式上宜教不宜罚。少年宜教不宜罚与我国传统文化中的体恤少年的思想相同，都体现了对未成年人的宽宥和保护。少年审判对未成年人不是一判了之，也不是重在体现对罪犯的惩罚，更不是一概不罚，而是根据不同未成年人心智特点和人格特性，为其制定符合具体情况的教育矫正措施，使其得以健康成长。少年法庭的工作重点是教育，而不是惩罚，“宜教不宜罚”的理念自少年法庭成立开始就贯彻少年法庭的发展始终。

3.从一般预防到儿童福利政策———儿童权理念

20世纪初，社会各界逐渐认识到：少年（包括儿童）应有其“本身”而且“优越”的“社会地位”，国家行政及立法均应当保护少年儿童的权利。这一认识形成了“儿童权”思想并进一步发展成为“少年权”。在司法领域预防主义的思想基本成型的基础上，少年立法与少年审判制度的基本思想逐渐成型：对少年犯罪的评价和衡量，要立足于少年的特殊的心理和生理特点，其与成人有着根本区别，不能以成人的标准去衡量少年犯罪行为及其行为产生的后果，不能仅仅以“减轻”原则为满足。并且，“防止少年之犯罪，除事后之处理及矫治工作之外，事先之防制工作亦属至要，以言少年犯罪之防制，少年儿童之福利问题，首应加以注意。”基于此，相关制度向前延伸，少年权益保护、少年福利政策被纳入少年法的范围。

4.从注重惩戒到强调回归———恢复性司法理念

恢复性司法理念认为，与传统刑事制度由国家代替受害人对犯罪行为人施以惩戒不同，在少年审判中，司法应当强调给予犯罪行为人弥补、悔过的机会，通过和解的方式，深层次化解原被告之间的矛盾，形成预防为主、恢复为辅的司法保护体系，最终达到恢复被扰乱的社会秩序，同时平衡国家、受害人、犯罪人三方的利益。在少年家事审判改革中，应以教育、引导代替刑罚、惩戒，减少司法给未成年人造成的二次伤害，帮助其修复受损的社会关系，重新回归正常的成长轨道，促进少年司法和社会稳定发展的良性互动，整合司法、行政与社会多个维度的资源，从而更有效地建立起保护未成年人利益的屏障。

（二）少年审判的历史视野考察

1.少年法庭的起源

少年司法制度最早起源自美国，以1899年伊利诺伊州《少年法院法》和少年法院的出现为标志。在美国少年司法史上，少年司法从传统刑事司法中普遍分离的运动被称为“少年法院运动”。少年法院运动的特点是全美范围内少年法的制定和少年法院的设立。少年法院事业先驱们对于少年保护事业的热情、执着使得少年法院创立之初就得到了其他州以及美国以外其他国家的广泛关注和模仿。远在东亚的日本也受到这场运动的影响，主动谨慎地采纳了美国“国家亲权”理念。随着美国少年法院的影响席卷全球，开启了中国对少年法庭的认识序幕。

19世纪末20世纪初，通过国际会议的影响、国际组织的推动，国外少年司法的最新理论传入中国，虽然其影响范围并不广泛，但当时清末修律的重要官员，如沈家本、许世英和董康等作为最早接触到国外少年司法制度的先进知识分子，已在积极倡导相关的司法实践。学者和官员们、留学生们由内往外的学习和发现，成为少年法庭创设的重要源泉。随着国外少年司法思想的引入，少年司法的实践尝试在中国迅速展开。

2.少年法庭的创设

在南京国民政府成立之初，在少年犯罪激增的背景下，少年犯罪问题引起了法学界的关注。少年法庭的筹设中，得到来自司法系统内部的积极推动，早期对其进行研究论证的主要是具有官方背景的法学家。并且，这些法学家都认识到，少年司法作为一个整体，其中少年法庭的设立与少年感化院、少年监狱的设立是密不可分的，可见当时就树立了基本的少年儿童特殊保护和全面保护的原则。

1948年，近代第一所少年法庭在南京地方法院试办。在当时，颁布了民国少年法庭最早的规范性文件《少年法庭设置计划大纲》及《少年法院组织计划大纲》，对少年案件的管辖、少年法院及法庭设置、法官选任、审判程序及方法、感化教育方法选择、监狱相对的禁止使用等内容进行的规定。以“设立少年法庭的目的，是要帮助这些不幸的，或犯罪的少年，取得适当的教养，改恶为善，有机会养成善良的公民，替国家服务”的先进理念为引导，近代少年司法事业正式开启序幕。

（三）少年审判的比较视野考察

20世纪80年代后，英美等国的少年司法政策发生了重大的变化，许多学者在对少年司法的演变规律和理论基础进行思考之时，提出更深入的见解。“基于对矫正效果的失望，一些学者提出了预防性政策，即反社会人格在人生早期就开始形成，因此改善对儿童之教养和福利，是预防少年犯罪之根本。”由于各个国家少年法庭发展的不均衡，对于少年法庭的研究也是有所不同的侧重。例如美国主要是侧重于立法方面的研究，各个州通过不断探索新的立法机制来预防未成年人犯罪。而英国则是注重扩大少年法庭审理案件的范围以及将惩罚和教育相结合，德国的学者则是通过设置福利机构和加强对少年福利机构方面的研究来预防未成年人犯罪，日本则是侧重于同家事审判相联系。

1.各国（地区）少年审判特点

以“国家亲权”为少年司法主要理念的美国，早在1899年就通过并颁布了世界上第一部《少年法庭法》。1945年，美国所有的州均通过了对未成年人进行保护的相关法律，少年法庭制度司法体系正式在全美形成。美国少年法庭的建立，开创了针对未成年人保护的司法先例，为更好的预防及治理未成年人犯罪提供了具体的实践经验。

美国少年审判机构大体可以分为独立建制的少年审判机构———少年法院，非独立建制的审判机构---少年审判庭两种类型。在少年审判机构组建过程中，吸纳了有助于少年法庭审判的法庭组成人员，除了固定的经过专门培训的法官以外，还有具备法律职业资格、受法官指派处理案件的仲裁员，以及负责庭前调查和儿童监管的少年服务官和缓刑官，还包括学生劝导员、警察以及普通市民的参与，通过多元化人员的吸纳，可以更有针对性的实施未成年人教育、矫正工作，使其更快地重新融入到社会生活中。从收案范围来看，美国的少年审判机构所受理的案件类型可以分为少年越轨、少年身份犯和少年保护案件。少年越轨案件指构成刑事犯罪的少年案件，少年身份犯案件指逃学、不服父母管教等有陷入危险境地的犯法行为，少年保护案件指因父母虐待、无家可归等原因，而使少年儿童陷于危险境地的案件。美国并没有设立少年法院或者少年法庭的前置机构，所有涉少案件均可由执法机关、父母或者其他个人和机构向少年法院或者少年法庭提出诉请，由少年法院（法庭）根据具体情况予以适当的处遇措施，处遇措施尽可能符合少年的矫治、社会生活及康复的需要。英国的少年司法以“福利主义”思想为主要理念，以司法、政府和社会专业机构的共同协作为特点。英国的少年审判体系除了独立的审判机构—少年法庭之外，还设置了青少年犯罪组织，青少年犯罪组织可以对一些有犯罪倾向的青少年，进行早期的观察与介入，更有针对性地进行教育、感化工作，减少和预防未成年人犯罪行为。这表明英国的少年司法除了有针对已经犯罪的未成年的教育、感化及惩罚措施以外，还有较为完善的预防措施的存在。此外，就受案范围来看，英国的少年法庭除了对未成年人犯罪刑事案件进行管辖外，对于无家可归的乞讨儿童、受学校处罚以及缺乏父母管教等“处于危险中的儿童”也会进行管辖，管辖的依据为这些行为有可能会影响未成年人发展，可见英国的涉少审判具有一定的福利性。此外，英国涉少案件的审判人员除了具有一般的审判经验之外，还需要具有较强的未成年审判专业性，这是最全面保护原则的体现，其目的是最大限度的保护未成年人。德国早在1923年就颁布了《少年法院法》，并于2000年修订，从审判组织、实体处理、程序规定各方面明确了少年案件处理流程，以此为基础在各州普通法院下设专门的青少年法庭，并形成具有特殊处理程序、以“教育和纪律性”制裁为主的少年审判制度。在德国，各州政府都必须建立以当地政府为中心的未成年人服务机构———未成年人福利所及青少年联合会。通过设立未成年人福利所，政府一方面可以对未成年人进行保护，另一方面还对一些关于未成年的轻微违法案件进行指导。通过设立青少年联合会，各州政府可以处理福利所无法解决的问题。青少年联合会由警察及司法体系人员等较为专业的人员组成。以未成年人福利所和青少年联合会为基石，德国的未成年人司法探索之路不仅保护了未成年人权益，更为德国少年法庭制度的发展奠定了理论与实践基石。由社会福利机构前置地处理未成年犯罪问题，体现了未成年司法保护的特殊性和惩罚的教育性，更有助于帮助未成年罪犯认识到自己的错误以及认真地改正错误。此外，德国政府制定了《青少年福利法》，将保护范围扩张到生活有困难的未成年人，并规定了儿童受教育的权利以及家庭教育在学前教育中的优先地位。该法案基本上定下了现代德国学前儿童教育的基调，即把学前儿童的教育视为青少年事业，并划归青少年部门管辖。即使生活困难的少年儿童也享有国家给予的受教育权利，通过教育来减少少年儿童的犯罪率。《青少年福利法》对战后联邦德国学前教育和少年司法的发展产生了重要影响。日本现行少年审判制度以1948年全面修订的《少年法》为中心，以保护主义为基本理念。就受案范围来看，所有的未成年人违法犯罪案件、被害人为未成年的犯罪案件、未达到刑事责任年龄的触法行为和未达到犯罪构成要件的虞犯行为，婚姻家庭纠纷等民事案均由家庭裁判专属管辖。“家庭裁判所的法官对于未成年人犯罪案件的处理采用‘双轨制’模式:法官对于检察官移送起诉的案件,可以优先选择给予保护处分还是给予刑事处罚。保护处分包括保护观察、移送儿童自立支援机构或儿童养护机构、移送少年院等三种措施。保护处分相当于刑罚的一种替代,只有在万不得已的情况下,法官才会选择适用刑罚。”因为考虑到检察官的追溯性和未成年人司法的保护性，在案件移送制度方面,日本家庭裁判具有受理案件的优先权，被称之为先议权，由家庭裁判所主导的司法审判程序又被称为少年保护司法程序。此外，日本少年司法的一个特点在于设立调查官制度。家庭裁判所受理少年案件后，对于是否需要对某一涉少案件进行庭审，法官都会要求调查人员对该未成年人的家庭状况、学习状况、成长、经济等情况进行调查。一般来说，法律调查由法官自己进行，社会调查则由专业的调查官进行，而身心鉴别调查则由少年鉴别所进行。通过三个机构的调查形成较为完整的调查报告。家庭裁判所根据调查报告，对涉案未成年人的犯罪危险性、矫正可能性以及保护相当性等方面进行综合考虑后做出是否需要庭审的判断。未成年人社会调查报告制度在日本少年司法制度中发挥的作用较大，法官甚至可以依调查报告内容来直接终结案件。调查制度体现了日本少年法“保护主义”的基本理念，有助于违法犯罪少年的教育和矫治。

2.少年审判发展经验的分析和借鉴

不论是英国的“福利主义”思想、美国的“国家亲权理论”、还是德国的“以教代刑”理念、日本的“保护处分”理念，都是独立、特殊少年审判理念的体现。以美国为例，其就少年法庭制度设立了专门的《少年法院法》，明确少年法庭的组成、设置等方面以有别于普通法庭，不论是在审判阶段或者是前置阶段，均将独立、特殊的理念贯穿始终。在这些独立的审判理念引导下，少年审判的独立特殊价值才逐渐体现，有利于进一步促进少年审判的改革发展，更好的保护未成年人的权利。

不论是建立独立的少年法庭还是福利所，或者组建独立的涉少案件审理和未成年人犯罪预防、教育机构，都应当以独立的机构、程序、法律为基础，以对未成年福利、保护或触法事件的甄别、诊断、处置为独立的工作内容。如美国和日本，分别通过设立少年法院和家庭裁判所，使涉少案件审判相对独立于普通法院，通过一个全新的庭审机构、适用全新的一套规制办法，来凸显未成年人保护的特殊性和全面性。

基于未成年人心智不成熟、可塑性大的特点，国外少年审判机构在一定程度上扩大对其保护和干预的范围，将儿童抚养、教育过程中发生的儿童福利事件纳入少年司法保护范畴，同时加强儿童不良行为的前期甄别和后期矫正，这有利于未成年人权利保障、有利于脱离正常发展轨道的未成年人尽早回归家庭、回归社会，达到良好的法律效果和社会效果。在这方面，不同国家的做法各具特色，如德国将14周岁以下有不良行为的儿童交由社会管理局处理。此外，日本将未满14周岁的触法少年和虞犯少年先通报至儿童商谈所或福祉事务所，已满14周岁的虞犯少年先由警察予以甄别，再选择性的移交法院。日本建立的对涉案少年的社会调查和身心鉴别调查制度，也充分体现了现代刑罚的个别化原则，凸显了少年司法保护的特殊性原则，更有利于保护少年和预防犯罪。另外,日本通过《少年院法》《少年院处遇规则》建立了专门收容被家庭裁判所予以保护处分、受刑并接受矫正教育的专门机构，对其种类、人员配置及职责、矫正教育、卫生及诊疗等做成具体规定。对于未成年人犯罪，要加大涉少案件延伸工作，对他们的生活、学习以及家庭情况都应当及时地予以了解，可以开展相应的一些心理辅导。相关机构要及时与少年法庭进行沟通，了解该未成年人的基本情况，与少年法庭做好衔接工作，处理好法庭之外的后续事务。

二、探索创新、工作成效、问题分析：我国少年审判工作的阶段性总结

自1984年10月至今，我国大陆少年法庭从创立到创新、发展，经历了35个不平凡的春秋，审判职能不断扩大、审判理念逐渐明晰、在刑事、家事审判方面积累了丰硕的经验和成果，相继产生了法庭教育、回访考察、圆桌审判、诉讼引导、合适成年人、社会调查等一系列制度创新，被誉为人民法院审判工作的“一块温馨的园地，一片希望的沃土，一面鲜艳的旗帜”。如今，走过而立之年的少年审判面临机遇和调整，已有的经验需要进一步全面总结，存在的问题需要进一步深入剖析。

（一）我国少年审判的整体发展历程和工作成效

1.我国少年审判发展的五个阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把促进少年儿童事业发展放在更突出的位置，不断推进理论创新、制度创新、实践创新。最高人民法院历来高度重视少年法庭工作，周强院长多次强调“少年法庭工作只能加强，不能削弱”，要求“加强少年司法，保护未成年人健康成长”，完善“圆桌审判”方式，挽救失足未成年人。

总体而言，我国少年审判工作遵循“儿童利益最大化”国际准则,秉承“特殊、优先”保护理念,确立“审判为主线、预防为重点、保护为目标”工作方法,从少年刑事审判向涉少刑事、家事综合审判方向发展，大致可分为五个阶段：

初创时期（1984—1988年）：1984年10月，上海长宁区人民法院成立我国大陆第一个少年法庭。1988年5月，最高人民法院在上海召开全国法院审理未成年人刑事案件经验交流会，明确提出“成立少年法庭是刑事审判制度的一项改革，有条件的法院可以推广”。此后，少年法庭在全国各地纷纷建立。1988年10月，全国第一个较为完整的《未成年人刑事审判工作细则（试行）》出台，对少年法庭受案范围、社会调查、庭审程序、法庭教育、回访考察等作出规定，努力促进少年审判创新工作规范化。

迅速发展阶段（1989—1994年）：1991年1月最高人民法院制定下发的《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》，规范了全国法院审理未成年人刑事案件的办案程序，确立了少年刑事案件审判活动的基本原则，促进了未成年人保护工作的开展。截止1994年底，全国法院组建少年法庭3300多个，成立独立建制的少年审判庭80多个。

少年法庭撤并减少阶段（1995—2004）：由于最高人民法院关于少年法庭的发展思路发生变化及1997年刑事诉讼法的修订，少年法庭的审判机构和审判人员大幅度衰减。到2004年底，全国少年法庭机构数量进一步减少到2400个左右。

少年法庭重新发展阶段（2005—2009）：2006年，全国法院第五次少年审判工作会议拉开了全国范围内少年审判改革的序幕，最高人民法院启动了首批部分中级人民法院设立未成年人案件综合审判庭试点工作，综合审判模式被重新纳入改革日程。

少年法庭全面深化改革时期（2010年至今）：最高人民法院对少年审判相关工作高度重视，2016年，最高人民法院开展为期两年的少年家事审判改革试点工作，多个省份广泛建立起少年家事审判庭，少年审判工作开启新的改革历程。2018年，最高院在北京召开全国法院少年法庭改革方向和路径研讨会，中央国家机关，全国各高院、部分中基层法院同志以及高校、科研机构的专家学者等近200人参加会议。全国法院在立足少年审判职能定位的基础上，推进少年法庭建设、加强少年审判工作，全面维护未成年人合法权益，依法审理各类涉未成年人案件，积极探索并拓展少年法庭受理案件范围。在总结理论和时间经验过程中，坚持少年审判专业化方向，巩固改革成果，积极探索能充分体现中国特色社会主义制度优越性的少年司法发展之路，不断加强少年审判机构和队伍建设的同时，进一步推进少年法庭队伍正规化、专业化、职业化建设。

在最高人民法院的总结和推广下，全国各地法院“自下而上”地进行了各具特色的探索，包括少年刑事审判庭、未成年人案件综合审判庭、少年家事审判庭、未成年人刑事案件专项合议庭等，为健全完善少年审判机构的设置做出了有益探索，有力推动了少年审判工作的创新发展。

2.我国少年审判取得的工作成效

我国少年审判35年来，始终坚持“特殊、优先保护”司法理念，全面落实“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则以及“寓教于审”工作方法，以促进未成年人健康成长为根本目的，全国法院依法公正高效审理了大量涉及未成年人的刑事、民事、行政案件，教育挽救了一大批失足未成年人，有力保障了涉诉未成年人的合法权益。同时，坚持立足司法职能和主动延伸服务并举，“探索出一条具有中国特色、法理与情理交融的少年审判之路，积累了一些可推广、可借鉴、可传播的宝贵经验”，取得了良好的法律效果和社会效果。目前，最高法院在研究室设立少年法庭工作办公室，高级法院层面北京、甘肃、河南等少数法院成立了少年审判庭，全国四级法院共设立少年法庭2300多个，其中包含合议庭1000多个。

其中，作为我国大陆地区未成年人司法的发源地，上海法院始终高度重视未成年人司法保护工作，为少年司法探索一条有上海特点、时代特征和中国特色的少年审判工作之路，积累了许多可复制、可借鉴的宝贵经验。具体而言，一是依法审慎审理未成年人犯罪的刑事案件和涉少民事案件，在高质量完成办案任务的基础上，形成了一批在全国有影响力、有参考价值的涉少典型案例。近几年来，全市未成年人犯罪案件逐年下降，2015年至2018年，未成年罪犯人数分别为572人、353人、349人和259人，占全部罪犯总数的1.55%、1.06%、0.957%和0.729%，防控未成年人犯罪取得初步成效。二是坚持改革创新，不断探索符合儿童身心发展特点的审理方式和工作机制，如社会调查、合适成年人参与刑事诉讼、社会观护、心理干预和轻罪犯罪记录封存等，或从上海孕育、诞生，或在上海规范、成熟，成为完善少年立法和制定少年司法解释的主要来源和素材。三是积极探索运用司法手段为未成年人营造良好环境，形成了少年司法一条龙和社会帮教一条龙的工作制度，为未成年人健康成长提供有力司法服务和保障。四是重视少年审判队伍的配备和培养工作，把一批审判业务能力较强、综合素质高、热爱少年审判工作的审判骨干充实进少年审判队伍，推进了少年审判机构和队伍专业化建设。

此外，上海法院系统在2018年少年家事审判工作调研座谈会上，就打造专业化团队，调动少年家事审判工作积极性，凸显少年家事审判特色亮点工作和加强少年家事审判研究和解决家事财产查证难题展开积极讨论。上海高院在《2019年上海法院工作要点》中明确指出，要加强未成年人司法保护与犯罪预防，完善社会调查、法庭教育、轻罪犯罪记录封存、社会观护等少年审判工作机制，加强与共青团、妇联、司法局等单位以及群众组织的合作，加大教育帮扶力度，深入开展“困境儿童陪伴计划”试点，保护未成年人合法权益。各基层法院积极探索特色制度，例如静安区人民法院积极探索家事审判机制创新，将家事审判与少年审判结合起来，从而推动家事审判与少年审判协同发展，切实发挥家事审判在维护婚姻家庭稳定、依法保护未成年人、老年人和妇女合法权益方面的作用，创立了综合庭家事调解工作室，并制定了《家事调解工作操作规程》。

（二）一个具体的切入进路——上海市长宁区人民法院少年法庭的探索和经验

长宁法院涉少案件审理现状：

上海市长宁区人民法院未成年人与家事案件综合审判庭（以下简称“少年庭”）在涉少案件审判工作中，传承少年刑事审判改革经验，坚持家事审判改革创新，2015年10月将涉及未成年人抚养的离婚案件纳入受案范围，走在了全国法院家事审判方式和工作机制改革试点工作的前列。

2016—2018年，少年庭共审结涉未成年子女的家事案件1312件，其中2016年为396件，2017年为459件，2018年为457件，案件数量基本保持稳定。根据案由分类，排名前三位的分别为离婚纠纷、抚养费纠纷、变更抚养关系纠纷，其中离婚纠纷占比达73.40%。2016—2018年，涉未成年人家事案件中适用简易程序审理的为1239件，简易程序适用率高达94.44%，平均审理周期为32.63天。适用普通程序审理的为70件，平均审理周期为166.70天。适用简易程序的案件审理效率较高。

2014年至2018年，长宁区法院共审结未成年人刑事案件135件16人，其中未成年人被告人刑事案件116件134人，未成年被害人刑事案件19件29人。犯罪类型以侵害财产型犯罪为主，占未成年人被告人65.67%，且未成年人网络犯罪初现端倪，具体表现为2017年至2018年长宁区法院受理利用网上金融交易平台漏洞实施盗窃案件及掩饰、隐瞒犯罪所得案件22件，占这两年审结的未成年被告人刑事案件总数的36.1%。

近五年来，长宁区法院审结的未成年人犯罪案件数量先降后升。2014年审结未成年人犯罪案件28件30人；2015年案件数量下降为12件13人。2016年起有所上升，审结未成年人犯罪案件15件17人；2017年审结未成年人犯罪案件27件32人；2018年审结未成年人犯罪案件34件42人。2018年7月根据上海市高级人民法院关于未成年人刑事案件集中管辖规定，长宁区法院新增管辖闵行区和松江区的未成年人刑事案件。截止12月，审结闵行区、松江区未成年人刑事案件17件21人。除去收案范围扩大等因素外，长宁区法院五年未成年人被告人刑事案件的数量及涉案人数总体呈下降趋势。

（三）长宁法院少年审判探索历程

1.审判职能逐步扩大

1984年，长宁法院创建我国大陆地区第一个少年刑事案件合议庭。三十多年来，长宁法院不断探索完善有利于未成年人教育、感化、挽救的审判方式、方法和工作机制，形成了未成年人审判的“圆桌会议”“一二三四五”工作机制和“二情三心四理”工作方法等可复制经验。近年来，长宁法院坚持“儿童利益最大化”工作理念，坚持发展未成年人刑事审判特色工作，积极探索未成年人民事审判创新工作，全面开展未成年人法治宣传教育工作，积极探索合适未成年人参与诉讼、未成年人刑事审判心理辅导、离婚案件中未成年人权益保护工作的制度建设，不断丰富少年审判的“长宁模式”，在35年发展历程中，少年法庭的审判职能逐步扩大：1984年10月，在刑事审判庭内设立‘少年犯合议庭’，专门审理涉及未成年人犯罪的刑事案件。2006年9月，长宁法院开展未成年人综合审判试点工作，审判职能开始逐渐扩大。2012年10月，长宁法院扩大刑事案件受案范围，开始受理涉及被害人为未成年人的刑事案件。2015年10月，长宁法院扩大民事案件受案范围，开始受理涉及未成年人抚养的离婚案件。2018年1月，长宁法院按照上海高院《关于全面推进家事审判方式和工作机制改革工作的方案》要求，开始受理全部家事案件。

长宁法院自1984年10月成立了全国第一个“少年犯合议庭”。在司法实践中认真贯彻“双向保护、少年优先”的司法理念，这既体现在少年审判组织不断独立化、专业化进程中，也体现在“两简”程序、分案审理等改革创新中；既衍生出“寓教于审、注重感化”程序理念，也演化为“教育为主、惩罚为辅”的实体理念，还培育出了“司法一条龙、社会一条龙”的综治理念。在司法实践中，逐渐明晰了“儿童利益最大化”“特殊保护”“全面保护”原则。在办理未成年人案件中落实这一要求更为复杂，不仅要严格审查证据、准确适用法律，还要始终关注案件中的未成年人，做大量细致专业的工作，更好地保障涉案未成年人合法权益，更有效地教育感化挽救未成年犯罪嫌疑人，保护救助未成年被害人。在遇到疑难复杂问题时，也要以儿童利益最大化原则为指导妥善处理，确保办案质量和效果。

2.长宁法院少年审判探索经验

1987年11月长宁区法院创设羁押、预审、起诉、审判、辩护、改造的公检法司相配套“政法办案一条龙”机制和综治办、教育、民政、卫生、街镇、共青团、妇联、关工委等政府和社会相关部门相衔接的“社会支持一条龙”机制，探索建立集家庭保护、学校保护、政府保护、社会保护、司法保护和自我保护于一体的未成年人综合保护网络，形成“两条龙”双龙共舞的长效机制，从而带动了全国法院少年审判工作和延伸工作的有效开展，在党委领导、政府支持、院校指导、社会协同、各方参与的未成年人保护社会化工作体系建设中发挥了重要作用。

（1）少年刑事审判改革创新举措

法庭教育制度。在坚持把好事实关的同时，为了有效增强法治教育的针对性，在案件审理程序中增设根据社会调查情况进行法庭教育阶段。通过特定的法庭教育方式对未成年被告人进行认罪悔罪教育，增强法律意识和道德观念教育，接受处罚和劳动改造的心理承受力教育以及世界观、人生观、价值观教育，促其重新做人。

分案审理制度。对未成年人罪犯的处理应与成年人罪犯有所区别，为此采取两点做法：一是专人办理；二是分押分管。对未成年人的监禁是在与成年人分离的场所执行，案件审理与成年被告人分开进行，案件也由专门人员办理，避免交叉感染，避免未成年人犯罪信息外泄。

社会调查制度。在刑事审判中实行社会调查制度。对未成年被告人进行庭前社会调查，了解犯罪原因，把握其悔罪表现，使少年审判工作更具客观性、针对性和科学性，因而占据案件审判核心地位。坚持调查主体社会化、调查内容公开化、调查报告合法化。

法定代理人出庭制度。在审判区域内增设法定代理人席位，建立了对未成年人健康成长具有不可替代作用的家长即法定代理人出庭制度，发挥其帮助行使诉讼权利和共同开展帮教的积极作用，缓解犯罪未成年人紧张心理。同时注重对法定代理人进行教育，促其履行监护职责，帮助罪错子女重塑人生。

圆桌审判制度。为了营造富有人性化、亲和力的宽松刑事案件庭审环境，使未成年被告人更容易接受审判、接受教育和接受改造，提高庭审效果，2005年10月少年法庭改造法台，重设席位，采取圆桌式审判方式，先后将未成年人被告人刑事案件、成年人侵犯未成年人人身权利的刑事案件从普通刑事案件中分离出来，对孩子加以特殊保护，实现了跨越式的新发展。

刑事和解制度。落实宽严相济刑事政策，试行司法处置前非羁押考察和心理评估，开展刑事附带民事诉讼调解，促进被告人积极赔偿，取得被害人谅解直至达成和解协议。总结出“从宽掌握适用范围，从紧掌握适用条件，从严掌握适用程序”的刑事和解“三从工作法”。与此同时，对本地和异地户籍未成年被告人平等适用非监禁刑，有效提高非监禁刑适用率，实现以监禁刑为主向非监禁刑为主的转变，以此探索恢复性司法在少年审判中的适用。

心理疏导制度。通过心理疏导制度，用科学的方法对其进行心理疏导，缓解对抗情绪或心理压力，减少诉讼可能给未成年人带来的心理阴影，使之今后更好地融入家庭和社会。2013年1月起，从双向保护原则出发，对未成年被害人同等适用，给予心理疏导。尤其在少年家事案件中，可促其父母间矛盾化解或者缓解，理性处理涉及孩子的诉讼，避免孩子受到两次伤害，有效防止民转刑案件的发生，让该制度在司法实践中发挥最大效应。

国家救助制度。扩大刑事案件受理范围实现全覆盖。不仅受理未成年被告人刑事案件、未成年人与成年人共同犯罪案件，将成年人侵犯未成年人人身权利的刑事案件纳入少年法庭受案范围，给予同等保护。在被告人及其他赔偿义务人无力赔偿的情况下，及时、优先开展司法救助，帮助未成年被害人解决基本生活方面的突出困难，使其尽快回归正常学习和生活。

轻罪封存制度。一方面对正在审理的案件落实《刑法修正案（八）》有关未成年人轻罪免除报告义务，另一方面在轻罪案件判决生效后的卷宗上标注“封存”字样，限制公开，通过信息化管理手段，建立并严格执行封存档案查阅分级审批权限管理制度。

帮教矫治制度。协助未成年犯管教所和社区矫正部门做好帮教和矫治管理工作，促使未成年犯真诚接受教育改造，解决异地户籍未成年被告人不具备监管条件而难以宣告缓刑的问题，为其适用缓刑后落实帮教创造良好条件。在宣告缓刑时视情发出禁止令，细化操作规程做到准确和审慎适用，同时采取电子采集信息等措施，提高禁止令适用效果，实现判前各方帮教与判后社区矫治无缝衔接。

回访考察制度。针对判处监禁刑和非监禁刑不同情况，设置不同回访期限，联合未成年犯管教所和社区矫正机构等，采取不同方式，开展回访考察工作，了解判后服刑和改造情况，有针对性做好思想工作。与当地司法行政管理部门或社区矫治机构对接，实现跨部门、跨区域合作机制，为未成年罪犯顺利回归社会创造必要条件，实现一般回访与重点回访的有机结合。

（2）少年家事审判改革创新举措

绿色通道制度。针对未成年人在民事诉讼中处于相对弱势的普遍情况，2007年1月设立未成年人民事案件立案、送达、审理、执行快速优先办理和相互衔接的绿色通道，努力让通道上每一个环节都有专人办理，帮助涉案未成年人尽快摆脱诉讼纷争，回归到正常生活和学习之中。

多元调解制度。探索少年家事法官主导下的家事调查员和家事调解员制度。除婚姻关系、收养关系认定等禁止调解或其他不适宜调解案件之外，少年家事案件引入诉前调解程序，由家事调解员先行调解。调解不成，案件转入立案后诉讼程序，由少年家事法官进行调解，或者由少年家事法官交由家事调解员进行调解。

诉讼引导制度。在部分家事类案件中整合资源，建立诉讼教育引导制度。凡在开庭审理涉及未成年人民事案件时，针对个案具体情况，在法庭辩论结束后，对未成年人父母就法律规定、父母责任、社会道德、人间亲情等方面进行解释、教育、引导，缓解双方对立情绪，促使父母自觉履行法定义务，并对权益受到侵害的未成年人提供必要帮助。

不公开审理制度。长宁区法院单独制定“离婚案件申请不公开审理告知书”，与其他诉讼文书一并送达，由当事人选择。变“当事人申请”为“法官主动提示”，减少家庭成员对法院审理案件的干扰，保护当事人隐私。

社会观护制度。开展未成年人民事审判工作后，为避免未成年人因诉讼受到二次伤害，又便于未成年人能充分表达自己的意愿，我们借鉴社会调查制度引入第三方机构上海市阳光社区青少年事务中心长宁工作站参与诉讼，启动涉少民事诉讼社会观护工作并形成制度。审前社会观护员进社区调查，进学校听取未成年人意见，进家庭做调解工作。将社会观护报告在法庭上宣读，并被写入判决书中，这对作出符合儿童利益最大化的裁决创造了条件。审后适时进行回访，了解判决履行情况，逐步缓解或化解矛盾。

婚姻冷静期制度。凡婚姻存在危机并未死亡的，在诉讼期间或在判决不准离婚时设置一定期限，要求当事人冷静对待婚姻纠纷，真实反映自己的意愿，避免一时冲动而草率离婚，促使矛盾化解或者缓解。2018年1月尝试在判决不准离婚案件设置冷静期后对双方当事人在六个月内没有新情况新问题均不得起诉同等适用。

亲职教育制度。联合区妇联等单位开办“为孩子父母学校”，每年举办两期，努力修复夫妻情感，挽救婚姻危机，救治问题家庭，促进社会和睦。同时强调父母监护责任，对失职家长开展监护教育，提高监护能力，让孩子免受伤害，避免当年未成年人犯罪与家庭监护责任缺失原因有关的情形再现，变“威严审判”为“柔和审判”，体现司法亲民。

夫妻共同财产申报制度。变“重财产审理”为“重孩子利益”，在送达案件受理通知书和应诉通知书时尝试发送“夫妻共同财产申报表”，书面告知当事人不如实申报将产生的财产少分甚至不分等法律后果。尝试将涉少离婚案件中涉及公司股权分割纠纷先行予以剥离。避免法官被财产调查等繁琐事务所困扰，将精力关注在孩子身上。

（3）法治宣传教育创新举措

在少年刑事、少年家事审判制度创新的同时，建立和完善了法治宣传教育制度，创出新品牌。一是法庭教育与普法宣传相结合。将法庭审理的每一个案件与普法教育、校园法治文化建设、公民道德建设工程紧密结合起来。二是基地建设与预防工作相结合。建立青少年法治教育基地，将成人意识教育活动引入对判处非监禁刑少年犯的预防犯罪工作之中。三是主题教育与安全防护相结合。开展法在身边主题公众开放日活动，组织引导学生开设模拟法庭，举办夏令营活动。四是回访考察与重塑人生相结合。对接未成年犯管教所和社区矫治机构。通过开展回访考察活动，对未成年服刑人员进行世界观、人生观、价值观教育，帮助其重塑人生，重返社会。五是线下交流与线上互动相结合。开通上海法院首个少年法庭微信公众号“菁菁法苑”，弘扬少年司法正能量。

（四）少年审判工作当前面临的主要问题

1.观念层面的深刻认识还不到位

目前，在司法理论研究和司法实践中，轻视少年司法工作的思想认识仍然存在。具体表现未成年人法律研究还处于从属地位，不具有独立的学科地位，全国范围专门从事未成年人法律研究的专家学者不多，未成年法理的深厚内涵和独立性有待更深入的研究。在司法实务领域，依旧存在“少年法庭审判的大多数是未成年人案件，和当前影响社会稳定、关系国计民生的大案、要案相比，对社会的影响较弱”的认识。少年审判的重要性，以及少年法庭开展的大量案外延伸工作及特色工作制度经验，没有得到应有的重视，影响了少年审判进一步深化改革。

少年法庭的主要工作主要是围绕未成年人这一特殊群体开展，以保护未成年人合法权益、促进未成年人身心健康发展为根本，应当立足于未成年人的年龄特点、心智特点，创造出符合未成年人审判要求的审理模式。而由于当前没有建立起自上而下的统一的组织机构，少年庭的职能定位存在左右摇摆的发展趋势，存在以量定去留的思维导向，存在家事审判覆盖少年审判的忧虑。

2.立法层面的完整体系还不到位

纵观国外，很多国家早就建立了关于未成年人的法律体系。我国当前没有系统的《少年法》及《少年司法法》，而是将对未成年人的特殊保护方法及审理方式散落地规定在《刑事诉讼法》《未成年人保护法》以及《预防未成年人犯罪法》等法律当中。“没有少年的基本法，没有少年特殊的刑事司法刑事法，缺乏实体法、缺乏程序法、更缺乏执行法”。这样的立法现状，使得在实践中审理未成年人犯罪案件时，难以较为周全地考虑到未成年人这一群体的特殊性，不能更加全面地保护未成年人的合法权益。

当前少年审判改革的趋势主要是与审理涉少离婚案件接轨,将家事案件纳入受案范围。但把全部家事案件纳入少年审判范畴，则有违少年审判将关注的视角和落脚点聚焦未成年人这一初衷。少年案件和普通家事案件的审判原则、适用法律和侧重角度有所不同，工作重心不同，简单将少年案件和家事案件合并，违背了少年审判的特殊性原则，不利于少年审判的长远发展。另外，未成年人犯罪案件虽然呈不断下降趋势,但以同学间欺凌弱小和敲诈勒索为典型的校园暴力事件,不满14周岁未成年人实施杀人、强奸等恶性犯罪案件等新闻不时见诸媒体,引起社会强烈反响。目前，已满18周岁不满22周岁的青年人犯罪案件、不满14周岁的未成年人实施犯罪行为以及少年罪错行为并不在少年刑事审判的受案范围。

3.机制层面的配套推进还不到位

各地区建设发展不平衡。目前我国少年审判机构设置模式多达6种，包括未成年人案件合议庭、未成年人刑事案件审判庭、青少年刑事案件审判庭、未成年人案件综合审判庭、少年家事审判庭（家事少年法庭）以及跨区域集中管辖的未成年人案件审判庭。全国四级法院中少年审判机构设置还很不健全，没有统一和自上而下的规划设计，最高人民法院负责指导全国少年审判工作的部门设置在研究室之下（最高人民法院少年法庭工作办公室），高级人民法院中仅有北京、上海、河南、甘肃四地曾建立独立建制的少年审判庭，各中院、基层法院的少年法庭设置情况不一而足。这不利于少年审判标准的树立和案件裁判的统一。

根据我国关于未成年人犯罪的“教育为主、惩罚为辅”的原则以及“教育、感化、挽救”的方针，少年审判工作除了传统的查明事实、审查证据和适用法律等程序，还要坚持维护未成年人合法权益，促进其尽快回归社会。这种特殊性决定了少年审判需要进行大量的案外延伸工作，如庭审前的社会调查、社会观护、法律咨询，庭审过程中的社会调查员或适合成年人出庭、法庭教育，庭审后的心理疏导、回访、救助帮扶等等。这些大量的案外延伸工作由于难以被科学量化而未被完全纳入少年庭法官的考核体系，造成了少年审判工作无法得到客观公正的评价，影响了少年庭法官工作的积极性。

少年审判工作离不开公安、检察、司法行政等部门的配合协作，也离不开社会力量的支持。目前我国已经初步形成以“政法一条龙”和“社会一条龙”为主要内容的少年司法配套协作体系，但各部门之间的配套协作机制还不完善，社会支持力量薄弱，难以形成合力。例如公安部门内部还没有设立专门的少年警务机构、检察院的未检机构同少年审判机构一样在司法改革的冲击下面临被撤销合并的命运。一些社区建设相对薄弱,对于已被宣告非监禁刑的未成年人,矫正机构难以真正履行对他们的监管、帮教义务,缺乏必要的引导和帮扶救助措施。政法机关、妇联、团委、教育等相关单位和部门相互之间没有完全实现信息共享、资源共享。

美国、英国、德国等国均要求担当少年法庭法官除具备一般法官任职资格外，还需额外资格或接受特殊培训，熟悉未成年人保护相关理论。在我国，最高人民法院发布的相关规范性文件中，也要求少年法庭法官具有“熟悉未成年人特点，善于做未成年人思想教育工作”等特点，但这些规定还过于原则，没有统一的少年法庭法官的员额标准、任职资格，少年法庭法官任职条件和审查认定办法缺乏实施细则，各级法院在调配少年法官时还没有一个明确的选任标准可以参考。

由于缺少对少审法官任职资格的具体规定和详细要求，实践中大部分的少年庭法官并不长期从事少年审判业务，部分人员缺少涉少案件的审判经验及审判专业性培训，导致审判专业化程度不高。这会导致涉少案件审判工作及其一系列延伸工作开展受到影响，不利于将庭审以外的跟踪帮教、社会调查、社会观护以及参与社会治安综合治理等工作的开展。

三、理念、立法、制度、人员：我国少年审判一体化发展模式的展望

“少年司法工作由于承担着诸多的功能，因此从全社会范围里来看待少年司法，所涉及的方面十分繁杂，几乎所有与儿童和少年权益相关的活动、机构、组织、功能都与此相关，由此所提出的问题就是对相关知识、理论、机构、活动加以全面的‘整合’，我们把这种整合称为‘一体化’。’”运用一体化思维，在国家亲权和少年权的理念基础上，在儿童利益最大化、特殊保护的共同目标导向下，整合立法、司法、执法和社会资源，构建协同高效的工作机制，这应该成为少年司法的未来发展路径。

（一）以“体系化”为目标建构少年审判专业理念

1.树立未成年人利益最大化原则

未成年人利益最大化原则指一切少年法律规范的制定、适用和执行，都要以未成年人的最佳利益获得为前提。基于少年身份的特殊性和社会价值的特殊性，和国家亲权相呼应，国家法律有必要将少年利益摆在第一位，应当奉行少年最佳利益原则。一般认为，少年最佳利益原则有两种表现形式，其一是国家对少年的福利、救济、扶助、保护、劝导和教育等，体现了国家的引导价值；其二为国家对少年行为的约束、惩戒、监禁，体现了国家的训导价值。无论是引导还是训导，都是少年最佳利益原则的体现。

2.树立未成年人特别保护原则

少年特别保护原则，是立足少年身份的特殊性，以其是“国家和社会未来的希望”为基础，鉴于其突出的社会价值，国家法律应当给予其超乎一般社会群体的特别保护，以满足其健康成长的需要。审判机关要在充分遵循罪刑法定原则、罪责刑相适应原则和人人平等原则的前提下，克减不必要的犯罪认定或抑制不必要的重刑主义倾向，应该符合“仁义”“和谐”“宽缓”的价值蕴涵。少年特别保护原则是少年审判所遵守的根本性原则之一，是国家给予少年特殊保护的体现。

3.树立未成年人全面保护原则

少年全面保护原则是来源于少年法律关系多面性和少年发展的过程性。就少年法律关系而言，围绕国家-少年-学校、家庭、社会这一横向法律关系，不论是家庭的教育、学校的监管和社会的引导，都应当在未成年人保护层面体现相应价值，涉及家庭、学校、社会等三个基本领域的少年法皆应当对未成年人进行全面保护。从纵向而言，少年成长过程所涉及的问题层级主要可以分为少年刑事问题、少年治安问题和少年福利问题，即“福利-行政-司法”这一纵向关系将由不同的法律或社会规范进行调整，在预防少年犯罪的同时，理性地处理好少年治安案件和少年社会福利问题，利用刑事处罚进行惩戒、利用治安处罚进行训诫和预防、利用福利政策保护、促进少年健康成长。针对不同的问题采取不同的措施，本着“教育、感化、挽救”的理念，全面地保护、促进少年的健康成长。

（二）以“法典化”为目标建构少年审判专业立法

1.从分散式立法走向系统的法典化立法

我国目前全国性涉少专门立法集中体现于“两法一专章”，即《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》第五编第一章“未成年人刑事案件诉讼程序”专章。其他还有涉及未成人权益保障的法律则散见《婚姻法》《教育法》《收养法》等。此外，我国还签署了多项相关的国际法律规范性文件，如《北京规则》《利雅得准则》和《儿童权利公约》等。

目前，“两法”均已启动修订程序，修订草案已经提交全国人大常委会讨论。《未成年人保护法》（修订草案）条文从72条增加到130条，在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的基础上，增加了“网络保护”和“政府保护”两章，力图实现对未成年人线上线下全方位保护，并明确政府在未成年人保护方面承担主体责任，细化政府及有关部门职责，并对国家监护制度作出详细规定。同时，草案增加了强制报告制度、从业人员准入资格制度、校园欺凌防控制度，细化司法保护专章相关内容。《预防未成年人犯罪法》修订草案，根据未成年人违法犯罪行为发生的规律，将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等三个等级，采取相应措施应对，规定未成年人及其家庭、学校、政府、司法机关、社区各自预防职责和应采取的干预措施、矫治措施。在吸收国内外有效经验的基础上，规定了公安机关可以采取的八种过渡性教育矫治措施。另外，最高人民法院也就未成年人刑事诉讼专章司法解释的修订，积极开展调研，并已经拟定《关于加强新时代少年法庭工作的意见（征求意见稿）》。上述立法修订及规范性文件的制定，必将进一步推进少年审判工作进步。

从世界范围来看，各国的少年立法模式可以归纳为附属条文模式、半独立的立法模式和独立立法模式三种。整体而言，我国当前的立法还属于半独立的立法模式，还没有从根本上改变少年立法分散，缺乏系统性的现状。反观未成年人法治发达地区的立法，如日本和我国台湾地区，以《儿童及少年福利法》（《儿童福利法》）和《少年事件处理法》（《少年法》）为基本支柱，实现了少年立法的法典化、系统化和独立化。未来中国的少年立法，仍需以“少年福利与保护法+少年司法法（少年案件处置法）”为基本架构，推进少年立法的法典化和系统化。通过少年福利法的制定，形成儿童权益保障立法的法典化；通过少年司法法的制定，明确少年不良行为和犯罪行为的认定、处置程序、保护、矫治和处罚措施等程序性、实体性问题的法典化。

未成年人立法应当向着系统、全面、可操作发展。其中，系统性体现在结构统一、内容完整、机制协调，切实贯彻国家亲权理念、儿童利益最大化原则、特殊保护原则、全面保护原则；全面性体现在对未成年人的保护、帮助、监管是全面的、全程的，涵盖家庭、社区、学校和国家的保护职责，涵盖未成年人健康成长所需要的生理、心理需求，涵盖罪错未成年人的教育和矫治、司法处置机制；可操作性是指立法具有实效性，不能仅作为一种理性和理念存在于书面的立法条文，而是能够在实践中得以实际运行，这就需要清晰界定各相关主体的权利、义务和责任，明确各项工作机制。

2.从依附、比照成人立法到构建独立的少年立法

传统刑罚是以理性的成人为假设对象进行设计，并没有考虑少年及少年犯罪的特殊性，因此各国少年刑法大多在对传统刑罚种类进行“少年化”的改造后，才将之适用于犯罪少年。“以教代刑”，即以福利性干预措施（保护处分）替代刑罚，建立未成年人非刑罚处遇制度是现代少年立法的显著特点，刑罚是不得已的最后手段。除了刑罚的宽宥之外，设置专用于未成年人的处遇方式，是少年刑法基本理念的体现。

为此，我国刑事实体法应当加快从“少年比照成人酌减处罚”向“少年专门处罚”转变。对少年的处分应关注少年案件和少年的特殊性，采取教育、矫治、福利性为主的处遇手段，最大限度修复受损个人身心伤害以及社会关系，使其健康成长、最终回归社会，避免传统的、针对成人的刑事处罚手段对其造成不可弥补的终生伤害。具体而言，一是通过立法明确不适用或者严格限制适用的刑罚手段，如取消附加刑（罚金、没收财产、剥夺政治权利）和累犯，严格限制无期徒刑的适用。二是通过立法系统的构建适合少年特点的处遇手段，如增设犯罪记录限制公开及污点适时消除制度，增加强制接受心理治疗、由专门机构和人员予以保护观察、不得与特定人员交往或者进入特定场所的禁止令、参加义务劳动、责令监护人管教、入读工读学校等。三是要通过立法构建系统的执行机制。未成年人处遇手段需要特定的执行机构和执行机制，这需要立法的推进，需要和“政法一条龙”“社会一条龙”工作机制相衔接，需要有相关心理辅导机构、特殊教育机构、社工机构的辅助。

人性化的审理程序是少年程序规则的重要内容。考虑到少年特殊的心理、生理特性，各国均在审理程序上设置了区别与成人的规定，普遍建立了社会调查原则、不公开审判原则等。2012年，第十一届全国人民代表大会第五次会议表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定，其中一个重要内容是增设“未成年人刑事案件诉讼程序”专章，共十一个条文，初步构建了我国未成年人刑事诉讼程序基本框架，把在少年刑事审判中长期积累起来的、对犯罪未成年人给予特殊保护的做法，如社会调查制度、合适成年人参与制度、附条件不起诉制度、不公开审理制度、犯罪记录封存制度等写入立法。这是未成人立法里程碑式的重大进展，对推动少年司法具有重要意义。但应当认识到，未成年人刑事诉讼程序的建构还不完善，如法庭教育程序、圆桌审判制度、心理测试和心理干预机制、先议权制度等尚未进入立法条文，仍需要在积累实践探索经验的基础上，推进相关立法的完善。附条件不起诉制度也是如此，虽是一种创新，但仍有待完善。

另一方面，在涉少民事审判程序中，有别于普通民事案件的审理程序和工作机制仍然没有进入立法。在探望、监护、抚养、继承等案件中,未成年人处于弱势地位,审理中易出现顾及不到甚至漠视子女诉求的情况,应当顺应未成年人综合保护的发展趋势，探索第三方代为行使诉权等工作机制，构建符合涉少案件审判特点的审理程序，在《民事诉讼法》修改中设专章加以特别规定。

3.科学确定少年法庭受案范围

1998年起，江苏省连云港法院等全国部分法院开始对未成年被告人刑事案件实行指定管辖集中审理制度，将涉少刑事案件由犯罪地人民法院管辖改由上级法院指定某一法院审理。该制度后被《解释》第465条规定吸收。该条规定：“对未成年人刑事案件，必要时，上级人民法院可以根据刑事诉讼法第二十六条的规定，指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判”。但是，指定管辖集中审理制度至今尚未在全国直辖市、省会城市、副省级市（包括计划单列市）中级法院以及有条件的地级市中级法院下辖基层法院全面推行，这不利于实现未成年人司法保护工作的集约化和专业化，不利于推动未成年人司法保护综合体系建设。如果实行指定管辖集中审理制度，可以将分散审理的未成年人犯罪案件集中分配给部分法院审理，向专门法院即少年法院的建立迈出探索步伐，同时可以摆脱受案法院收案数明显减少的困境。少年检察制度的产生晚于少年审判制度，但近几年检察机关一系列政策性、规范性文件陆续出台，推动了未检机构的独立、机制的创新和未检“捕、诉、监、防”一体化改革。为此，人民法院也应积极应对，推动未成年人刑事审判制度的发展，努力使未成年人保护工作向长久化和专业化的方向发展。

目前，除了上海法院已经实行指定管辖集中审理以外，海南省海口市、宁夏自治区银川市、山西省大同市等省会城市以及安徽省芜湖市、甘肃省庆阳市、吉林省辽源市等地级市也各建立了由一家基层检察院和基层法院对应的指定管辖集中起诉集中审理制度。在此基础上，应当进一步推进实施指定管辖制度，在地市一级普遍实行指定管辖、集中审理，便于各地合力开展以社会调查为主线的法庭审理、系列帮教和犯罪预防工作。

近年来，未成年人犯罪案件呈不断下降趋势，但以同学间欺凌弱小和敲诈勒索为典型的校园暴力事件，不满14周岁未成年人实施杀人、强奸等恶性犯罪案件不断发生，引发社会强烈反响。根据生物学、心理学、医学研究成果，人的大脑发育，情绪控制能力要到24周岁才完全成熟，行为控制能力要到二十六周岁才完全成熟。与公众呼吁降低刑事责任年龄相比，部分学者专家则指出犯罪低龄化是家庭监护、学校教育、社会治理等多种因素造成的，降低刑事责任年龄相当于把家庭和社会的责任转由未成年人自己来承担，并不能从根源上解决犯罪低龄化问题，反而有可能诱发更严重的犯罪行为。对于误入歧途甚至实施危害社会行为的未成年人，不是放任与纵容，更不是简单归入罪与罚，而是建立完备的教育矫治体系，实施有效矫治，助其迷途知返。

在少年审判改革中，稳步扩大少年刑事案件主体范围是改革趋势之一。一是向前端延伸，即将未达刑事责任年龄的未成年人保护处分案件纳入少年审判职责范围；二是向后延伸，将年满18周岁不满22周岁的青年人犯罪案件纳入少年审判职责范围。这更有利于对于这一部分被告人的改造和挽救，对充分发挥少年法庭职能、更好体现未成年人司法的教育、矫治功能都是有益的。

未成年人保护涉及少年福利保护、少年司法处置两个方面。以往，少年司法、少年审判的工作重心是涉少刑事审判，对未成年人进行特殊保护的范围和手段比较单一，缺少对未成年人民事权益的关注，缺少对涉少行政案件的关注。在司法体制综合配套改革的视野下，应在《最高人民法院关于进一步规范试点未成年人案件综合审判庭受理民事案件范围的通知》（法（2009）5号）等改革性文件的基础上，以《最高人民法院关于加强新时代少年法庭工作的意见》的制定实施为契机，坚持少年综合审判庭改革的方向，进一步推动涉少刑事审判、涉少民事审判、涉少行政审判的融合发展，推动少年审判和家事审判工作的融合发展，同时保持少年审判和家事审判各自相对独立。具体而言，通过先议权的司法化改革逐步将当事人为未成年人的其他罪错案件纳入少年综合审判范围，将涉少离婚案件、离婚后涉及未成年人权益保护的案件包括抚养、收养、继承、探望权纠纷，以及涉及未成年人的侵权责任纠纷以及监护权等特别程序案件等纳入少年综合审判受案范围，将涉少行政案件纳入少年综合审判受案范围。同时，将不具有涉少因素的一般家庭纠纷排除少年综合审判受案范围在外。

（三）以“协同化”运行为目标建构少年审判专业机制

1.在法院内部构建“四级一体”的涉少审判机构

独立建制的少年法院，是开展少年审判工作的基础和保障，直接决定未成年人司法保障的专业化、有效性，“是世界上少年司法制度成熟完善国家的普遍做法，也符合少年司法发展的趋势”。“少年犯罪具有特殊性，少年司法也必须具有特殊性，只有建立符合未成年人特点的少年司法制度，才能更好地保护少年，预防少年犯罪。”这需要中央层面作出部署，牵头组织、财政、政法等部门予以统筹规划，因未成人保护立法体系尚不健全，少年保护、少年福利和少年罪错案件尚未完全纳入少年审判范围，少年法院成立的时机尚不成熟。当前，应坚持顶层设计、因地制宜，重点推动四级法院内设机构的独立建制工作。首先，最高人民法院、高级人民法院及中级人民法院设立未成人案件综合审判庭。（最高人民检察院已于2015年成立了独立的未成年人检察工作办公室，并以此为基础，推动了全国未成年人检察机构的发展。）在最高人民法院、高级人民法院及中级人民法院设立未成年人案件综合审判庭，有利于整合少年审判资源，促进未成年人案件审理的独立性和专业化。基层人民法院则可根据地区实际情况因地制宜设置少年审判机构，符合条件的地区应当推进涉少案件的指定管辖集中审理。在改革的过程中，既要坚持“自上而下”的“一元化”改革思路，也要坚持基层因地制宜的“多元化”设置模式。上一级法院可以根据本地区的案件数量，区域范围与交通条件，经济发展与领导条件，队伍素质与经验条件，社会文化背景与公众法律意识等条件设定。机构专门化是少年审判专业化的根本要求，也是少年法庭建设的主要改革方向，凡是条件成熟的地方，少年法庭都要向独立建制的未成年人案件审判庭的方向发展，为未来设立少年法院积累工作经验。

从少年司法全面保护未成年人合法权益出发，开展对未成年人综合审判和司法保护已是大势所趋。综合审判模式一方面有利于实现对未成年人的全面保护，另一方面可以细化少年审判的分工，使未成年人审判工作和延伸工作更加细致。现阶段，应当加紧对2007年初开始的未成年人案件综合审判试点改革进行评估，总结行之有效的工作制度和经验，坚持涉少民事审判践行“积极、优先、亲和、关怀”的司法理念，坚持“特殊、优先保护未成年人合法民事权益”的原则，在现阶段司法实践基础上，要将涉少民事案件的特色工作机制和诉讼程序探索列为少年审判改革重要内容，使少年家事审判改革服从或者融入到少年审判改革的大局之中，进一步探索并完善符合未成年人身心特点的特色综合审判机制。

2.在法院之外推进两个“一条龙”的协作配套机制

“政法一条龙”是包括少年警察、少年检察、少年审判、少年教育矫治机构等一体化运行的司法工作体系，是预防未成年人犯罪的第一线，居于核心与指导地位。分工负责、相互配合、相互制约是“政法一条龙”的基本原则。上海作为新中国少年司法的发源地，少年司法机构专业化发展较好，跨部门合作开展较好，公检法司通过联席会议制度定期研讨少年司法热点难点问题，通过联合发文、内部纪要等方式规范案件审理、社会调查、社区矫治等各项工作，在案件办理、法制宣传、帮教回访等方面，实现了具体工作中的紧密配合，避免了对未成年犯罪嫌疑人、被告人、罪犯合法权益的侵犯，同时保护了未成年被害人、证人的合法权益。2010年，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高院、最高检、公安部、司法部、共青团联合发布《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干规定》，对“政法一条龙”工作机制作出明确规定。目前，“政法一条龙”机制仍需要在制度完善及工作实施细则层面予以完善，如合适成年人制度的实施细则、心理干预制度的实施细则、公检法司联席会议的实施细则，同时应当进一步强化案外工作，积极贯彻“双向保护”原则，在法制宣传、回访帮教、社区矫治等方面进一步形成工作合力。

另外，要通过先议权的权能配置改革，进一步发挥“政法工作一条龙”工作机制在涉少案件分流处置中的作用。国外，如美国和日本均赋予少年法院（家事法院）对少年案件的先议权，即由少年法院对所有少年案件进行预先审查，适用保护处分的，少年法院径行审理，只有可能构成刑事犯罪的，才通过“弃权”程序逆送回检察机关审查起诉。当前，随着少年立法和少年综合审判改革的推进，可以考虑适当借鉴国外少年法院的先议权制度，按照“保护优先”原则，完善少年案件审前程序，将少年不良行为、严重不良行为、犯罪行为统一交由少年家事综合审判庭进行先议，不良行为、严重不良行为转至行政机关、专门学校进行保护处分，涉及刑事犯罪的逆转至检察机关审查起诉，从而将法治原则、国家亲权理念、儿童利益最大化和特殊保护原则真正贯彻其中。

上海对于“社会一条龙”工作启动早、重视程度高、工作成效好。当前加入其中的有上海市妇女儿童保护委员会及其下设办公室、上海市教委青少年保护委员会及其下设办公室、上海团市委社区青少年事务办公室、上海市司法局社区矫正办公室、上海市关心下一代工作委员会、上海市阳关青少年事务总社、上海市新航总社、上海市帮教志愿者协会等，各区也建立了相应机构，形成了较为完善的覆盖体系。但由于参加部门繁多、信息沟通不畅、工作存在交叉，加上随着社会的发展，还需要进一步拓展。如针对未成年人心理和生理尚未完全成熟，可塑性较强，采取心理疏导和心理干预可以缓解其紧张情绪，减少阻抗因素，为未成年人更好配合审判并在此后重新融入家庭和社会奠定基础。在推进完善心理疏导和干预工作上，还需要相关心理咨询机构的加入和配合，进一步发挥上海高院与华东师范大学共建“应用心理学专业硕士与未成年人心理援助实践基地”的作用，并通过政府购买服务方式合作开展心理疏导工作。在推进联合帮教上，还需要进一步加强社会联动，与教育、共青团、妇联、工会和关心青少年工作委员会等部门形成合力。在开展社会调查、合适成年人、社会观护等工作方面，还需要进一步加强与社区、社工、青保老师等社会资源的合作联动，争取资金和人员方面的更充分支持。

专门的教育矫治机构和矫正程序的确立更有利于教育、感化和挽救未成年犯，促使其回归正常成长轨道，最终正常回归社会。协作程序的开展是少年审判实现法律效果和社会效果有机统一、法律的教育功能完善的综合体现。应当进一步从立法和制度上，加强与教育、共青团、妇联、工会和关心青少年工作委员会等部门的联动，明确总的牵头部门和移送衔接机制，加强工读学校和专门的收容教养机构等建设，根据未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的程度，结合未成年人的心理特征、习性脾气、家庭情况，具体分析研究，分类采取措施，制定不同的帮教措施，并为其建立完善、规范的帮教档案，切实开展针对性的教育矫正工作，真正做到惩罚、挽救和帮教的有机结合和统一。

（四）以“专门化”为目标建构专业队伍

1.组建专门的少年审判队伍

少年审判的特殊性需要匹配专业性比较强的法官队伍。因此，少年法庭法官除具备一般法官任职资格外，还需要额外资格或特殊的要求。例如我国台湾地区对少年法院法官的任职标准中明确“少年法院院长及法官须对少年保护具有较高学识、经验和热诚”。同时，少年法院法官在任职前后均需接受专业培训，研习青少年心理、教育、辅导咨商、精神医学、社会学及亲职教育等专业课程。目前，应在选拔制度上将少年审判人员的条件具体化，制定统一的少年法庭法官的员额标准、任职资格，细化任职条件和审查认定办法，从而真正组建起专门的少年审判队伍，推动少年审判专业化。要通过实质性的条件审查来避免任职条件的空泛化所带来的难以操作的消极后果，如将“知识面广”及“政治和业务素质好”“熟悉少年特点”和“善于做失足少年思想教育工作”用相关专业的证书及学习经历来替代，或者相关工作年限及工作成绩体现。此外，应当探索通过人员分类招录、引入社工、社会团体工作人员和政府向社会购买服务等方式充实司法辅助人员，协助法官从事案件调查、社会观护、回访帮教等工作。

2.加强专门的少年审判培训

少年案件的法官在审判中被赋予了更多的职责，少年案件的法官被认为需要具备特定的素质，需要达到特定的要求。对现已在少年审判机构任职的法官，应加强少年审判法官在职专门培训。一方面应当提升少年审判法官业务水平，进行相关刑事、民事、行政专业能力的培训；另一方面应当加强少年审判法官的综合素养，加强教育学、心理学、社会学等综合能力的培训。可以通过鼓励参加高校在职培训、庭审观摩、法官沙龙、专题研讨等方式加大对审判人员的教育培训力度，以切实提高法官的综合素质。同时，定期对从事家事少年审判的司法辅助人员进行包括社会调查、儿童心理学等针对性培训，确保家事少年审判团队整体的适岗性，提高少年法庭的专业化程度，更好地应对未成年人案件审判工作。

3.构建专门的少年审判业绩评价体系

少年审判工作具有特殊性，在审判职能和社会工作职能还不能完全分离的情况下，法官还要承担大量的非审判业务工作，应该具有特殊的、独立于一般法官的考核评价体系。在少年审判法官业绩评价体系中，不能只考察案件数量和效率，更要注重少年权益保障、重新犯罪率等实际办案效果的评价，突出庭前调查、法庭教育、合适成年人参与诉讼、心理干预、庭后回访帮教等社会性及延伸性工作，配置合理案件权重，充分体现少年审判法官的实际工作量，充分调动少年审判法官的工作积极性，充分体现绩效考核的激励作用，引导和促进少年审判工作科学、全面发展。

结语

少年司法是衡量司法进步性、文明性的重要指标。“我国少年司法制度改革是司法改革中浓墨重彩的一笔，而少年法庭又是少年司法制度的核心内容。”国际人权报告、我国的司法文明状况报告以及国务院新闻办公室的白皮书，都重点关注未成年人保护。因此，“少年审判在司法改革中只能加强、不能削弱，只能前进、不能后退，这个总的方针不能动摇”，“少年法庭牌子不能丢、名片不能毁、方向不能乱”，“少年法庭工作卓有成效，这是中国司法领域一张光彩夺目的名片，要保护、发展好，创造少年司法的中国经验和中国方案”。应当看到，少年审判改革，功在当代，利在千秋。我国少年审判改革已经走到了关键的十字路口。为此，我们提出少年司法一体化的发展模式，期冀以更宽广的视野、更高超的智慧、更长远的眼光，站在更高的起点上统筹规划，推进少年审判工作改革，为少年的茁壮成长撑起一片蓝天，让少年的健康成长成就中华民族伟大复兴的光荣梦想。

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该书成功地将历史与法学学术领域的观点结合，为读者描绘出了琉球问题的全貌，对于解决琉球问题，提供了较为全面的理性分析意见，在冷静的学术语言中，有力地标志出了解决琉球问题就是尊重历史、维护国际法治的庄严地位，值得读者细细品读，广泛传颂。

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来源：《上海法学研究》集刊2020年第4卷（中共上海市长宁区委政法委文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：朱  炯    王柯心

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