周嘉禾：以“枫桥经验”推进人民法院把非诉纠纷解决机制挺在前面
周嘉禾 上海市长宁区人民法院审监庭三级法官助理。
ABSTRACT内容摘要
“调解在先”是“枫桥经验”的主要内容之一，强调按照“以人为本”，发挥人民调解的优势，体现了弥合社会关系的特征，使矛盾纠纷从源头上得到化解和治理，具有全息性、联动性、多元性等多重特征。上海市长宁区法院在学习、推广、发展“枫桥经验”的道路上一直走在前列，以该院历年来“依靠群众”探索的ADR机制为例，以管中窥豹之方式介绍“枫桥经验”在基层司法中的实践。“互联网”时代，“枫桥经验”的法治内涵在不断丰富，线上线下“大调解”的纠纷解决格局在逐步形成，引入“互联网+社会治理”是人民法院完善ADR机制的必由之路。
关键词：枫桥经验 社会治理 诉调对接 机制建设
当前，我国正处于经济社会全面发展的战略机遇期和社会矛盾的凸显期，在改革开放和经济发展过程中，伴随着利益多元化、冲突的复杂化以及社会的法治化，“诉讼爆炸”现象随之而来。“诉讼爆炸”的现实危机使纠纷无法迅速得到解决，不利于及时维护当事人的合法权益，同时也会导致人民法院压力过大，解决纠纷效率不高，难以发挥其重要的社会功能，由此决定了社会对ADR机制（Alternative Dispute Resolution，ADR）的迫切要求。“调解在先”是“枫桥经验”的主要内容之一，强调按照“以人为本”的理念，发挥ADR机制的优势，通过各种诉讼外解决方式来恢复社会和谐的人际、邻里、宗族关系，从而维护社会稳定，实现社会和谐的终极价值。因此，“枫桥经验”的这一重要法治内涵成为了支持人民法院把ADR机制挺在前面的重要理论依据。
一、“枫桥经验”与人民法院ADR机制的耦合性
“枫桥经验”提倡将群众路线与法治思维、法治方式相结合，充分融合公、检、法、司等司法行政机关以及一切可以运用的社会力量解决社会各类纠纷，从而达到良法善治的和谐目标。因此，将“枫桥经验”的法治内涵引入ADR机制，推动人民法院把ADR机制挺在前面，并将其持续用于指导人民法院的司法改革工作和司法为民机制，既具有极强的理论引领价值，更具有无比重要的现实指导意义。
“枫桥经验”系源于浙江诸暨而闻名全国的基层社会治理经验，是基层干部和群众集体智慧的结晶。它诞生于社会改造和阶级斗争的年代，初始阶段具有强烈政治化色彩，其后随着时代的发展变迁，它的法治内涵不断充实：由对敌和平斗争的改造经验，发展为处理人民内部矛盾的法治经验；由政治斗争的社会实践，发展为社会治安和犯罪防控的司法实践；由专注治安和刑事的司法应对，发展为包括民事调解在内的社会综合治理法治模式；再由社会综合治理法治模式，发展为促进社会各方和谐发展的法治思维与法治方式。在不断的进化过程中，其法治内涵在不断丰富，但其所体现的法治特征和精神实质是不变的。
（一）传承：“枫桥经验”的全息性
“枫桥经验”中“坚持矛盾不上交，就地解决”的具体做法彰显了枫桥镇在矛盾纠纷解决上面的一大特点，就是全息性。从某种程度上而言，纠纷一旦产生便会使原有社会群体和个体之间的社会关系受到损伤和解体。如果强行通过法院审判的方式去解决纠纷，这种损伤和解体可能会成为不可逆转的伤害。结果往往是解决了暂时性和阶段性的问题，呈现出“程序化”和“非人格化”的法律“应然”景观。法院审判应当是解决社会纠纷的最后一道防线，是一种“断崖式”的处理方式，如果一开始就使用这种功能，可能导致纠纷尚未解决而“断崖式”的伤害却已造成的不良后果，会让纠纷处于无法解决的状态。“诉讼外调解具有分流案件以减小法院审判压力的现实价值，而且又被赋予法院积极参与社会治理的政治意义”。“枫桥经验”的解纷功能就体现了弥合社会关系的特征，使矛盾纠纷从源头上得到化解和治理，具有全息性特征。
（二）发展：“枫桥经验”的联动性
“为了群众，依靠群众”是“枫桥经验”群众路线的最核心内容，体现“枫桥经验”的解纷功能关照到了群众之间既有的“共同体关系”，这就需要纠纷解决的第三方要全面、整体地了解纠纷产生的客观事实。要实现这一目标，单凭一方力量往往很难实现，因此社会治理格局中纠纷解决机制发展的理想状态，应是实现调解等解纷组织的社会“联动性”“自治化”，支持和鼓励律师、公证、仲裁等解纷组织联动运作，构建竞争有序、诚信自律、自我管理的社会解纷体系，促使解纷组织在社会化运作中提升自身发展能力。实现社会化解纷机制的长效发展，有必要实行“联动性”和“有偿性”运作，当事人或行业调解组织购买解纷服务，解纷组织通过提升解纷服务的专业化水平来获得竞争优势和市场认可，双向促进社会化解纷机制的发展。
（三）创新：“枫桥经验”的多元性
“多元性”是新时期“枫桥经验”的发展创新，不仅强调调解、公证、仲裁、诉讼等各种纠纷解决方式的发展完善，更重要的是打破各调解组织各自为政的现状，织就一张功能互补、相互衔接、密不可分的解纷网络，从而满足社会主体日益多样化的解纷需求。具体地说，通过诉调对接机制、司法确认程序等，建立诉讼程序与诉讼外调解程序之间的流转对接；通过解纷职能外包，促进市场解纷机制与行业解纷机制的融合发展；通过在线调解平台的接入发展，促进线上线下资源的整合，构建“互联网+社会治理”；通过与平安综治考核机制挂钩，激发解纷组织的解纷能动性。
二、“枫桥经验”与ADR机制融合发展的实践分析
上海市长宁区法院在学习、推广、发展“枫桥经验”的道路上一直走在前列。2003年6月，上海市长宁区法院在全国率先建立“人民调解窗口”，这是“诉调对接机制”在全国司法实践中的雏形，也是第一次把调解窗口设在人民法院内部。诉调对接是一项多元化的纠纷解决机制，是实现和谐司法、使社会关系在最大程度上恢复和谐状态的一种有效工作机制。适用诉调对接的理念、丰富诉调对接的内涵，是人民法院进一步深化ADR机制的必由之路。在此后的十余年间，上海市长宁区法院一直积极探索、持续创新、坚持不懈地推进ADR机制的创新与改革。
建设传承和发展“枫桥经验”，必须在传统“枫桥经验”的基础上与时俱进、因时升级。其中，打造“社会化”配置、“便利化”运用、“专业化”治理的多元化纠纷解决机制是“枫桥经验”中“大调解”要求在当代法治中的重要体现。
（一）推广“枫桥经验”，构建“社会化”ADR机制
“社会化”解纷是“枫桥经验”的价值目标之一。“枫桥经验”从诞生以来便一直秉持“发动群众、依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的理念，通过矛盾纠纷的“社会化”治理，取得了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的良好社会效果，一直以来为全国的政法系统化解纠纷树立了旗帜。
一是与人民调解的对接。2003年6月，上海市长宁区法院与区司法局联手，在全市范围内率先在法院工作场所内部设置“人民调解窗口”，使法院调解和社会调解相衔接，消除中间环节，打破了信息交流与工作衔接的时间与空间障碍。这不仅便利了当事人，也提高了调解与审判工作的成效，体现了司法为民的宗旨和便民、利民的原则，实现法院调解社会化、社会调解法律化的目标。
二是与行政机关对接。长宁区法院致力于打造共治共建共享的社会治理格局，集聚多元解纷合力，扩大诉调对接的辐射力、辐射面，其中在与行政机关过程对接中形成了“1+2+3+X”区域化大调解体系。“在一定程度上能够克服司法机构在法律局限和资源不足方面的缺陷。”所谓“1+2+3+X”长宁区域化大调解体系是指“一个中心”、“两个主翼”、“三级网络”、“X个平台”。
图1 “1+2+3+X”区域化大调解体系图
三是与第三方组织的对接。商事调解组织、行业调解组织等第三方组织作为专业、中立的社会组织，是解决专业化纠纷中的重要力量。学习“枫桥经验”就是要学会借助第三方组织的力量去化解社会矛盾。专业化调解是上海市长宁区法院诉调对接中心的鲜明特色，近两年陆续引入了区医调委、区公证处、区工商联、上海市保险同业公会、上海银行业纠纷调解中心、上海市金融消费调解中心等专业机构参与到行业化、类型化的纠纷中，共建了“涉诉医患纠纷委托人民调解工作室”“律师调解工作室”“上海市保险纠纷诉调对接工作室”等专业调解室，有效提升了商事、医疗等专业纠纷的调解质效。
（二）学习“枫桥经验”，构建“便利化”ADR机制
“便利化”是新时期“枫桥经验”的内在价值导向，上海市长宁区法院通过以下三方面，构建起更加便利化的ADR机制：
一是通过落实司法确认程序，高效推进非诉案件案结事了。上海市长宁区法院通过制定《关于人民调解协议书司法确认操作流程》《关于医患纠纷人民调解协议司法确认程序的工作细则》等规范性文件，明确司法确认的受理范围、期限、所需材料等内容，为当事人解决纠纷提供了更加快捷、高效的新路径；
二是搭建“一站式”纠纷解决平台，打造“大调解”平台。整合人民法院与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等纠纷解决资源，集人民调解、行业调解、立案登记、诉调对接、审判执行等多项功能于一体，切实减轻群众负担。一方面以调息诉，设立“联合调解工作室”，将纠纷化解在萌芽状态。另一方面是调审衔接，设立“巡回立案点”和“巡回法庭”，切实打通保障人民群众合法权益的最后一公里。
三是畅通纠纷案件繁简分流的渠道，有效促进调审衔接，简化诉讼程序，进一步提高纠纷解决效率。第一，通过“三步走”规范小额诉讼的审理和衔接工作：建立小额诉讼台帐系统，与立案庭召开工作协调会，出台并完善诉调中心小额诉讼文书模板。第二，大力推动繁简分流，实现简案快审、繁案精审。2017年至2018年上半年，该院通过速裁机制快审结案案件15796件，占一审民商事结案数的57.11%，有效缓解了案多人少的矛盾和压力。第三，精细庭前准备工作，通过要素汇总表和调解笔录等形式固定无争议事实，再通过调解员提出调解方案供当事人选择适用，最大化地固定诉调阶段工作成果，努力实现调解与审判的多层级对接。2017年至2018年上半年，调解员在诉前调解阶段的庭前准备工作累计完成902件案件，涵盖婚姻家庭、劳动继承、民间借贷、房屋买卖租赁合同、建设工程合同等各种纠纷类型。
（三）践行“枫桥经验”，构建“专业化”ADR机制
“专业化”纠纷解决机制是“枫桥经验”在时代变迁背景下的必然要求，故顺应新时代的发展趋势，结合城市发展新特点践行“枫桥经验”，就是要构建“专业化”治理的纠纷解决机制。“枫桥经验”的专业化主要体现在三个方面：
一是设立专门的内设机构，立足审判实践，在司法实践中学习和推进“枫桥经验”。2006年3月，上海市长宁区法院将“人民调解窗口”更名为“涉诉纠纷调解室”，2009年4月正式更名为“诉调对接中心”，通过诉调对接平台与人民调解、行政调解、行业调解等多元化社会纠纷解决机制逐步对接。目前该中心已经形成规模化，工作场所占地约1500平方米，共有6名法官，9名书记员，12名人民调解员，专门的机构设置和专业的构成保障了诉调对接工作的稳步开展。
二是加强调解员团队建设：一方面对调解员的选任、职责、管理与考核、工作保障与教育培训等各方面进行了细化规定。另一方面，启动联席会议机制，协调解决立案、审判、执行过程中的衔接问题，确保案件在立、审、执各阶段的协调兼顾，着力维护当事人的合法权益。
三是加强专业性的培训与指导，不定期开展专题培训、诊所式培训以及个别指导，提高调解员的专业素养和调解能力，致力于打造一支年轻化、专业化的调解员队伍。通过召开庭前合议、研讨会，切实厘清新类型案件、疑难复杂案件、同类型批量案件等脉络，把握案件调解主基调。
三、将“互联网+社会治理”引入ADR机制，打造新时期“枫桥经验”城市模式
（一）新时期ADR机制的发展困境
随着互联网的高速发展，“互联网+”为基层社会治理创新插上了技术翅膀，实现智慧治理，打造“枫桥经验”升级版。信息技术作为纠纷解决机制的第四方使得在线替代性纠纷解决机制应用而生，随着矛盾纠纷从简单走向立体，化解手段从单一转化为多元，调解方式也应当从线下走到线上。许多地方利用信息化手段打造网络便民平台，引入在线调解机制，构建高效便捷、灵活开放的调解网络。最高人民法院于在《深化非诉纠纷解决机制改革的意见》第15条中也明确指出：“根据‘互联网+’战略要求，推广现代信息技术在ADR机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，促进ADR机制的信息化发展。”但目前法院在互联网背景下的司法应对措施中还存在以下问题：
1.互联网思维尚未深入
目前法院在建构ODR平台时对“互联网+”的认知较为浅显，仅停留在购买先进的设备、软件应用层面，导致硬件设备已经完成了信息化改造，但在线纠纷解决机制的探索止步不前，此皆因没有理解“跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态和连接一切”理念。在工作推进过程中，有时因刻意强调技术应用、刻意追求硬件等设施而忽视了用户体验，没有在软件运用与法律规定一致性、便利性等方面做更加深入的思考。
2.多元一体化在线ADR机制尚待建立
我国在线纠纷解决机制发展起步晚，ODR平台较少，平台功能不完善，而各平台之间又相互分立。同时，在平台建设、机制运行、衔接等方面缺乏统筹，宣传也往往不到位，使得大部分当事人在遇到纠纷时仍然将诉讼作为首要且唯一的解决途径，导致我国ODR机制未能发挥应有的作用。如何将这些ODR平台、机构有效整合，形成多元、一体的纠纷化解合力，有待进一步探索。
3.线上审限优势不明显
从目前一些法院发布的线上审理等规定来看，其诉讼期限基本严格对照了《民事诉讼法》的相关规定，且因部分时间节点的规定不够明确，使得在纠纷解决的时间成本与线下法院相比上并无明显优势，只减少了当事人往返法院的时间成本。
4.信任缺乏及欺诈风险
通过面对面的沟通交流，当事人容易对调解员或法官产生信赖，但在线纠纷解决方式淡化了当事人对调解员或法官的信任感，在处理一些家事纠纷或触及当事人隐私的纠纷时线下调解可能更容易成功。另外，纠纷的在线化解程序，因当事人缺乏对庄严的法庭环境的直观感受，加之线上的庭审方式一定程度上增加了对证据真实性审查的难度，可能诱发更多的虚假诉讼。
（二）“互联网+社会治理”是完善ADR机制的必由路径
“互联网+社会治理”，是新时期“枫桥经验”的升级版。学习新时期的“枫桥经验”，建立和完善在线纠纷化解平台，是互联网背景下司法应对的基础和根本。
1.构建分层式的在线ADR机制
在线纠纷解决机制的建立，应当首先树立互联网思维，明确技术为纠纷解决服务的原则，通过多元化纠纷解决主体分工合作实现公平和效率价值并行。据此，应当作分层设计：案件纠纷需要由纠纷双方自行协商解决，尤其是在网络消费类纠纷中，由电商平台自行处理掉大部分案件纠纷；无法处理的，由第三方调解组织或者个人介入，开展居中调解，适用第三方纠纷解决规则；仍未处理的，转入法院司法程序。同时大力推动在线非诉解纷行业自治，建立在线非诉纠纷解决的规范和标准。
2.收案范围的初步限缩
由于在线纠纷解决机制无法解决所有类型的纠纷案件，例如涉及隐私的纠纷以目前的技术水平来看就不适合在线上解决，因此应适度限制其使用范围才能更好地发挥该机制的作用。因目前在线纠纷解决机制对当事人的约束力相较线下而言更弱，且线上纠纷解决规则尚未十分完善，线上纠纷解决机制用于处理一些确权类纠纷或可能影响案外第三人合法权利的案件纠纷可能会面临虚假诉讼等一类诉讼风险，故而应明确排除在线纠纷解决机制在此类纠纷中的适用。如存在其他不应适用的情况，应当通过程序转换及时转为线下处理。目前各国最成功的在线法院实践是小额索赔，而我国《民事诉讼法》也为小额案件的网上审理预做了一些铺垫，可以通过借鉴各国在线小额索赔程序的经验，探索构建我国小额案件在线司法程序。
3.提升在线平台的公信力
在线纠纷解决机制如要发挥强大的纠纷化解和案件分流作用，需要建立公信力。一要加强宣传力度，通过在线下窗口发放宣传手册、调查问卷、流程示意图等等，向纠纷当事人告知线上纠纷解决制度优势及其效力，帮助当事人选择最优的纠纷解决方式；二要健全保密机制，在线纠纷解决平台应当做好信息安全保障，防止当事人个人隐私、商业秘密的泄露，应当在纠纷解决程序启动前征询纠纷各方意见。三要确立执行保障。由于线上纠纷解决追求的目标是快速、便捷、高效地解决矛盾纠纷，但如通过线下手段执行线上裁决势必会减损该价值目标的实现，有学者甚至言及“如果ODR机制无法提供快速且费用负担很低、不用另外花费时间的网上执行程序，网上消费者就会考虑拒绝利用ODR机制来解决纠纷”。因此，根据在线纠纷解决机制运行良好的相关国家的理论及实践，依赖网络力量实现的在线裁决执行正在成为在线纠纷解决机制中一种执行的主要方式和各类ODR机构努力的目标。
4.探索法官进社区的司法新模式
深刻领会“枫桥经验”以人为本的核心价值理念，在司法实践中充分认识“枫桥经验”的重要性。从人民法院探索多元纠纷解决机制的多年实践来看，贯彻落实以人民为中心的司法理念，大力推广不断实践“枫桥经验”。但也存在两大难点亟待克服：一是“引进来”有余而“走出去”不足，囿于司法资源的有限性；二是“走出去”机制有待整合。在辖区内的街、镇、园区内建立社区法官工作室，委派法官深入社区，提供指导人民调解、综合治理、民意沟通等全方位的司法服务以及其他需要下沉基层的服务，并且建立了法官、法官助理、工作室“三位一体”的社区法官工作室的运行模式。这一制度创新既是弘扬新时代“枫桥经验”的有益实践，也是对ADR机制理念的“升级换代”。
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责任编辑：朱耀华 龚 悦