刘文明等：浅析法院决定暂予监外执行检察监督机制完善
刘文明 上海市长宁区人民检察院党组成员、副检察长；
杨印华 上海市长宁区人民检察院第四检察部检察官；
钱月姣 上海市长宁区人民检察院第四检察部检察官助理；
杨怡茵 上海市长宁区人民检察院第四检察部检察官助理。
在当前适用宽严相济刑事政策的时代背景下，在行刑社会化和行刑轻缓化的现代刑罚理念的催生下，《刑法修正案（九）》和《刑法修正案（十）》相继出台实施，一系列司法改革举措应运而生，无不彰显了司法改革的人文关怀以及以人本位的发展方向。作为刑罚执行体系中的重要制度，暂予监外执行制度的核心价值契合现代刑事司法改革大方向，完善暂予监外执行制度是刑法谦抑性、刑罚人道主义和刑罚执行经济性的必然要求。以基层检察监督实践为视角提出完善立法与革新制度设计、优化规范暂予监外执行程序、建立健全检察监督模式等建议，对法院决定暂予监外执行制度及其监督机制进行全方位完善，充分保障刑罚人权保障机能的发挥，捍卫刑罚执行的严肃性和公正性。
关键词：暂予监外执行 检察监督 社区矫正检察 病情鉴定
一、法院决定暂予监外执行检察监督的涵义解析与现实基础
根据《刑事诉讼法》对暂予监外执行的程序设置，人民法院决定暂予监外执行的法定情形为“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定”。司法实践中主要有两种情形，一是法院判决生效后交付执行前发现罪犯出现法定事由应予以暂予监外执行的，可以直接决定暂予监外执行；二是监狱在对罪犯进行身体检查后发现其身体状况可能符合法定条件不宜收监，转给交付执行的法院决定是否对其适用暂予监外执行程序。
本文选取人民法院决定暂予监外执行的情形为研究着力点，因其兼备权利和义务的双重法律属性，该过程出现的问题将有碍于实现被告人利益与社会公共利益间的协调平衡之目的。结合基层检察工作实践，对目前法院决定暂予监外执行存在的制度问题进行原因分析，以检察同步监督工作为落脚点提出针对性的完善举措，有助于充分发挥暂予监外执行制度的人权保障机能，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
在我国现有的法律条文中，并无暂予监外执行法律监督的概念。但是根据我国现行《刑事诉讼法》《暂予监外执行规定》《人民检察院刑事诉讼规则》《监狱暂予监外执行程序规定》等一系列法律法规的内容，可以确定，人民检察院是我国法定的法律监督机关，行使国家赋予的法律监督权力，有权对整个刑事诉讼程序进行法律监督。本文所论述的暂予监外执行检察监督，单指狭义的法律监督，即检察机关依照法定权限和程序，对国家机关执法的合法性进行的监督。
目前，我国检察机关主要对暂予监外执行工作进行三方面的监督，一是对暂予监外执行决定的审查，严格依法审查法院或监狱管理机关决定或获批准暂予监外执行是否具有合法性；二是对暂予监外执行的执行过程进行监督，在宣告列管、社区矫正监管、期限延长等矫治环节实施全面监督，保障社区矫正的公正性、有效性；三是当暂予监外执行对象的执行期满或原有法定情形消失后，提请收监执行或释放程序的监督。
综上，本文对暂予监外执行检察监督定义为：人民检察院按照法定权限和程序，对法院决定暂予监外执行案件的审查决定程序、判执交接程序、执行程序、期满后收监等环节实施全流程的、动态的检察监督。本文在此基础上探讨如何在理论与实践层面完善我国法院决定暂予监外执行检察监督的相关机制。
根据我国《暂予监外执行规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》等法律法规的规定，检察机关对刑罚执行的监督主要包括“口头纠正意见”、“检察建议书”和“纠正违法通知书”三种方式。“口头纠正意见”一般是针对决定机关或刑罚执行机关在刑罚执行过程中，出现轻微的违法行为。“检察建议书”一般是针对暂予监外执行不当的情形，即如果检察机关认为决定或批准机关作出的暂予监外执行的决定不符合相关法律规定，以及发现应当收监而未收监的情形时，就要向决定或批准机关提出检察建议。“纠正违法通知书”一般是针对刑罚执行机关出现比较严重的违法行为时使用。
二、法院决定暂予监外执行检察监督的现状分析
1.判执交接不到位
根据《暂予监外执行规定》第19条规定，“人民法院决定暂予监外执行，罪犯被羁押的，应当通知罪犯居住地社区矫正机构，社区矫正机构应当派员持暂予监外执行决定书及时与看守所办理交接手续，接收罪犯档案；罪犯被取保候审、监视居住的，由社区矫正机构与执行取保候审、监视居住的公安机关办理交接手续。”该《规定》是对2012年司法部制定的《社区矫正实施办法》的进一步完善，对于暂予监外执行的对象交付社区矫正更强调当场性。但在实践中，法院直接决定暂予监外执行的对象，未书面通知司法行政机关派员到庭办理交接手续的情况并不鲜见，多数情况下法院只在庭后将相关文书一并寄送给司法所，通知对象自行前往司法所办理交接手续。反观监管场所对其批准的暂予监外执行对象的交付衔接工作就较为合乎规范，可见人民法院应提高对交付衔接工作的重视，认真履行执法必严的准则。
此问题也映射出交付衔接工作沟通机制不畅，尤其体现于异地执行案件，交付执行前暂予监外执行的决定机关、执行机关和监督机关之间各自为政，导致罪犯在监外执行期间，其接受社区矫正的表现如何难以得到有效的事后监督。
2.法院暂予监外执行决定滞后
《暂予监外执行规定》第2条表述“对罪犯适用暂予监外执行，分别由下列机关决定或批准……”划定了“罪犯”为暂予监外执行的适用对象，根据文义解释，刑事判决生效后方能将涉嫌犯罪的人定义为罪犯，并且对于首次决定暂予监外执行的案件，依据《暂予监外执行规定》第18条的规定，法院应当在判决生效后7日内交付执行。对即将到期的对象再次决定暂予监外执行的，涉及前次决定附加了执行期限的案件，遵照立法原意，法院应在所附期限届满之日前作出延期决定，并出具相关暂予监外执行决定文书，交付执行机构。故而法院启动暂予监外决定程序具有滞后性。司法实践中，法院通常很难在规定的7日内完成审查材料、组织诊断鉴定、作出决定等程序，此种情况，审判前未羁押后被判处实刑的罪犯，一方面由于从判决生效到决定作出的时间段内处于两不管的“真空状态”，不利于对罪犯的教育改造，很可能增加其再犯风险；另一方面，在此期间罪犯可能有病情好转、哺乳期已过等情况，导致决定作出之时该罪犯已经不满足暂予监外执行的条件。
在司法实践中，适用情况较多的是需要保外就医的情形。《刑事诉讼法》第265条及《暂予监外执行规定》第5条虽确定了暂予监外执行的基本条件，但法院在审查认定身患严重疾病的罪犯是否符合暂予监外执行的条件时，需要组织其进行检查、诊断或医学鉴定，这在实践操作中存在较多的审查难点，且由此对应的检察监督面临难题，主要体现在以下方面：
1.病情诊断证明难以甄别
在法院决定是否适用暂予监外执行的案件中，相较于怀孕、哺乳期情况的认定，对严重疾病的审查认定往往要求法官具有更完备的医学专业知识，这在一定程度上对法官提出了过高的要求。在现有法律规定尚未明确医院应当开具以具体病情是否符合暂予监外执行条件为内容的医学鉴定证明文件的情况下，实践中大部分医院常使用医学术语只对病情进行客观描述，这使得不具备专业医学知识的法官仅凭医院的诊断证明，对照《保外就医严重疾病范围》中的疾病名录自行斟酌，这在无形中增加了错误裁判的可能性与权力寻租的风险。
同时，检察机关开展暂予监外执行监督也同样遇到专业壁垒，刑事执行检察官难以单凭医疗诊断证明书核查法院暂予监外执行决定的准确性。诚然，检察机关执行检察部门可通过检察技术部门形成相应鉴定结论，但该鉴定结果最终是否被采纳仍是由法院决断，由此容易导致检察监督流于形式。
2.保外就医病情鉴定医院不适格
根据《暂予监外执行规定》第9条第1款规定的“对罪犯的病情诊断或者妊娠检查，应当委托省级人民政府指定的医院进行”，目前本市具有保外就医鉴定资格的医院只有市监狱总医院一家。实践中存在由法院自行选择医院进行病情诊断的情况，而医院仅只出具病情报告而非保外就医病残鉴定，缺乏鉴定资格和病残鉴定效力。如我院在检察中发现，暂予监外执行罪犯郭某，因犯盗窃罪于2019年1月15日被T法院判处拘役四个月，并处罚金人民币二千元，判决生效后被决定暂予监外执行，而该院未依法委托省级人民政府指定的医院对罪犯郭某进行病残鉴定，仅凭郭某提供的本市某三甲医院的放射科诊断报告便作出暂予监外执行决定。
由于本市指定医学鉴定医院范围过窄，该家医院常常超负荷运作，甚至将个别对象“拒之门外”，迫使法院自行采纳其他没资质的医院鉴定结论，或是直接对本可以决定暂予监外执行的对象不予批准。疾病审查认定程序不规范，导致符合暂予监外执行条件的对象合法权利得不到保障，损害了司法的公信力。
长期以来，我国关于对法院决定暂予监外执行的同步监督法律规定一直没有明确，现行《刑事诉讼法》第266条规定了监狱、看守所提出暂予监外执行，应当向人民检察院抄送书面意见，结合监狱服刑罪犯暂予监外执行程序要求与其对应的检察同步监督运行方式作对比研究，不难发现立法者已经将此种检察同步监督逐步取代传统的事后监督模式，探索形成一种动态的监督模式。但关于法院决定暂予监外执行这一部分，《刑事诉讼法》的规定仍停留在人民检察院对法院的暂予监外执行决定实施事后监督的阶段。
2014年制定的《暂予监外执行规定》首次提出“人民法院在作出暂予监外执行决定前，应当征求人民检察院的意见”的规定，该规定填补了对法院决定暂予监外执行同步监督的立法空白，具有破冰意义，但仅凭一条原则性的法律规定是无法在司法实践中全面落实同步监督的。检察机关应如何行使法律赋予的同步监督权，在具体程序上的相应法律规定几乎空白，这使得刑事执行检察部门在实践中缺乏明确统一的开展暂予监外执行同步监督工作的法律规范，严重制约了同步监督的法律效果。例如，规定并未明确法院决定暂予监外执行征求意见的时间节点以及形式要求，由于法院决定暂予监外程序涉及受理、组织诊断等诸多环节，检察机关何时介入才能既保证其全面跟进案情信息又有充足时间调查核实暂予监外执行决定的合法性？法院征求意见时应附带哪些材料？征求意见应口头还是书面？一系列程序性争议亟需通过立法予以确定。
另一方面，立法虽确立了“法院在决定暂予监外执行前向检察机关征求意见”的强制性，但未规定配套的法律后果，因此在检察监督中时有发生被监督单位或个人不接受检察机关书面监督意见的情形，检察机关对法院决定暂予监外执行的同步监督职能趋于弱化、虚化。
部分身患重病的暂予监外执行对象由于缺乏必要的谋生技能或劳动能力，且暂予监外执行期间又无法获得羁押期间所供给的基本生活保障，只能依赖家庭为生，倘若家庭成员也无力供养，又因其户口挂靠监狱，暂无法申领最低生活保障，因此这部分罪犯极易重新踏上犯罪的道路，靠非法手段牟取利益。
另有部分暂予监外执行对象多次重新犯罪的情形，由于看守所、监狱对部分身患顽疾的保外就医对象，以无服刑能力为由拒绝接收，因此部分暂予监外执行对象明知自己的情况不宜收监执行，即使再犯罪也不会被收监，继而有恃无恐，再三违法犯罪，对社会造成极大的安全隐患。如我院在检察中发现，暂予监外执行对象唐某因涉嫌贩卖毒品罪四次被法院判处刑罚，但因其患有艾滋病、梅毒、开放性肺结核等严重疾病，法院在作出判决后均对其作出暂予监外执行决定，后该犯在其暂予监外执行期间进行了第五次犯罪，但因其患严重疾病，收监仍存在困难。
三、完善暂予监外执行检察监督机制的建言
因此，亟须在全国范围内促进社区矫正立法，理顺执行机构职责，厘清被决定、批准暂予监外执行罪犯在交付执行各阶段的现实困境，把握正确的社区矫正路径，严格依照法定程序规范开展暂予监外执行工作，实现非监禁刑罚执行方式的应有价值。针对前文所述的现状，强调立法完善建议的两个侧重点：
一是鉴于部分保外就医的暂予监外执行罪犯缺乏医疗补助，缺乏基本生活保障的情况，建议立法机关衡量基本生活难以保障的暂予监外执行对象的群体需求，建立健全保外就医人员医疗救助、基本生活保障机制，即“监外执行，可继续参保缴费，并按规定享受基本医疗保险待遇”，对服刑前未参加基本医疗保险但情况符合保障条件的人员，司法行政部门要和当地人力资源与社会保障部门加强沟通，在最大限度内保障特殊群体的就医和基本生活所需。社区矫正人员在就学、就业、享受社会保障等方面，应享有平等的权利，尽快将监外服刑人员的医疗纳入社会医疗保险范畴，建立特殊群体的社会保险制度。
二是将人民法院纳入解除社区矫正办理主体范围。《实施办法》第30条第5款规定，“暂予监外执行的社区矫正人员刑期届满的，由监狱、看守所依法为其办理刑满释放手续。”但是，对于人民法院直接决定暂予监外执行的情况，那些因患严重疾病住院医治的、生活无法自理未离开居住地的、怀孕或处于哺乳期的妇女，法院作出暂予监外执行之前可能都没有被看守所羁押，此时刑满释放由看守所办理既缺乏可操作性也不符合法理。本文认为，此种情况应当由原作出暂予监外执行决定的人民法院办理。
2.增设暂予监外执行罪犯主动回监奖惩制度
《刑事诉讼法》第268条规定“对于暂予监外执行的罪犯，有下列情形之一的，应当及时收监。”对人民法院决定暂予监外执行的罪犯应当予以收监的，由人民法院作出决定，并将有关文书送达其他执行机关。就前文所述收监执行难之现状，建议增设罪犯主动回监奖罚制度，规定暂予监外执行罪犯出现法定收监情形后，应当在三日内自觉回监服刑。建议规定看守所、监狱对主动回监的罪犯应及时核查其暂予监外执行的情况是否确已消失，对符合收监条件的予以收监，并根据计分考核规定予以加分或表扬；相反地，对于不主动回监的罪犯，自暂予监外执行的情形消失之次日起至收监执行之日的时间不计入刑期。同时，相关收监材料应抄送作出收监决定的人民法院和同级人民检察院，司法机关可视情况派员临场监督。
另外，在既有的法定收监情形中增设酌情收监条款，目的是保障确有困难的暂予监外执行罪犯的合法权益，消除罪犯求助无门而引发的不安定因素。如保外就医罪犯由于经济困难无力就医是否予以收监、罪犯的抚养人死亡或丧失劳动能力或者对罪犯有虐待、遗弃行为的，监狱可予以收监。综上，增设该项制度有利于减少收监执行过程中罪犯脱逃或漏管的情形，一定程度上降低暂予监外执行罪犯利用制度漏洞恶意逃避收监执行的风险。
首先，应扩容病情鉴定指定医院范围。建议本市尽快出台司发通（2014）112号《暂予监外执行规定》实施细则，对其中第9条第1款规定的“对罪犯的病情诊断或者妊娠检查，应当委托省级人民政府指定的医院进行”中的指定医院进行扩容并明确，更新有权开具病情诊断证明文件的医院名录，并配套落实与卫生管理部门的协调举措，由相关医院为法院组织诊断开通绿色通道，缓解医学鉴定资源紧张的业态。
其次，要明确相关医院或鉴定机关出具病情诊断书或医疗鉴定证明材料的制作要求。如要求专业机构在对罪犯出具病情诊断证明时，对应《保外就医严重疾病范围》来制作填写，对于主体中包含的专业术语影响到承办法官判断的应予以标注释疑，方便法官及时判断此类材料的真实有效性并进行合法性审查，减轻裁判压力，提高办案效率。
再者，要建立法院与相关诊断、鉴定机构及相关部门间的评估反馈机制。针对上文提出的罪犯病情复杂需反复检查或长期检查、疾病甄别困难等问题，可由省级政府规定专门的鉴定机构，该机构的鉴定组由公检法司等部门派专业人员加入，共同评估指定医院出具的诊断证明文书，并将最终的评估意见作为暂予监外执行决定的依据，以此尽可能地消弭暂予监外执行的监督者与决定者由于在医学知识方面的鸿沟，同时亦保证了各机构间的顺畅沟通。
如上文所述，为降低保外就医环节高发的“违规决定暂予监外执行”的法律风险，政府部门与司法机关应多方协调，针对疾病诊断鉴定模式所固有的漏洞及运行过程中的阻碍，完善甚至重构暂予监外执行的医学鉴定模式，为法院决定暂予监外执行夯实专业化基础，也为检察同步监督工作的开展蓄力。
检察机关是我国宪法规定的法律监督机关，其对暂予监外执行工作的监督应贯穿监外执行程序整个过程，针对前述于法院决定暂予监外执行检察同步监督在程序立法上存在的缺憾，为促进相应检察同步监督程序立法完善，推动法院决定暂予监外执行的同步检察监督程序日趋规范化，参考人民检察院对监管场所执法活动同步监督的有关法律规定和实践经验，本文认为，规范对法院暂予监外执行的检察监督程序可从四方面切入：
1.规范暂予监外执行申请程序，保障罪犯合法权益。首先要明确启动暂予监外执行程序的申请主体范围，由于被申请对象可能身患重疾或生活不能自理，不便自行申请启动暂予监外执行程序，基于刑罚人道主义的制度设计初衷，建议可依罪犯本人或其近亲属的申请或由执行机关提出，亦可由法院依职权启动暂予监外程序。鉴于启动主体类型较多，立法亟需确定各申请主体的启动依据，并通过制定实施细则以规范明确应提供的申请材料，如阐述事实和理由的申请文书、有关初步证明文件等。同时，立法应明确启动程序的期限，避免判决生效前未被羁押的罪犯在其申请提出到决定作出的时间内处于长时间的“两不管”状态，减少再犯风险。
2.针对法院已作出是否准予暂予监外执行的决定之后续问题构建相应的救济程序，启动暂予监外程序的申请者对决定的结果有异议权，但须在法律规定的时间内向作出决定的法院提出，且对异议或向上一级法院复议的审理期间不停止对原决定的执行。同时，在此过程中引入检察机关的监督，在不影响正确有效的决定执行的情况下，筛查法院可能有误的暂予监外执行决定，不但拓宽了检察监督的路径，更有助于实现程序正义及保障人权的目的。
3.引入被害人监督机制，充分保障各方诉讼主体的参与。在有被害人的刑事案件中，在构建申请暂予监外执行对象的救济程序的同时，也应重视被害人参与刑事执行程序的权利，保障被害人的话语权，程序设置上可参照被告人或罪犯申请暂予监外执行的救济程序而设定。由于被害人可能在取证鉴定等专业方面存在问题，可在此过程中向检察机关寻求必要的法律帮助。另外，对于正确合法的暂予监外执行决定，司法机关应向其释法说理，充分发挥刑罚抚慰被害人情绪的作用，有效避免不合规范的刑罚执行过程使被害人受到二次伤害。
4.立法扩容检察监督权限，强化暂予监外执行程序监督力度。《刑事诉讼法》赋予人民检察院对暂予监外执行案件的监督权力仅为通知建议权，尚未规制决定机关和执行机关的违法责任追究，以至于检察机关的监督意见或纠正意见，往往被上述机关不予采纳甚至置若罔闻。因此，建议在立法层面保障检察监督权的强制性，一方面检察机关有权对于严重违规决定暂予监外执行的相关责任人依法立案查处，涉及公职人员贪污贿赂犯罪的案件移交监察委依法查实；另一方面增设检察机关对违规适用暂予监外决定的否决权，有效衔接监督与查办职务犯罪间的程序转换。并且，建议扩大监督范围至暂予监外执行期限延长以及收监执行时刑期折抵的计算，防止出现违规延期、徇私舞弊的情形，保证刑罚执行的公正性。
基于上文所述检察监督趋于虚化，监督力量薄弱的现状，结合全国检察机关统一业务应用系统，围绕效能化建设，检察监督应当正确树立理念，积极消除“重审判监督而轻执行监督”的错误观念，刑事执行检察工作方式亟需由传统的“办事”模式向“办案”模式转变，深化同步监督暂予监外执行案件机制。为提升暂予监外执行监督的办案质量，首先要明确检察同步监督开展的重要节点、细化各个阶段同步监督的内容，对于法院暂予监外执行案件的立案、审查决定和交付等重要环节中适时引入检察机关的重点监督。
具体包括：1.立案监督，对明显不具备法定条件的暂予监外执行申请进行立案或是应当立案审查而不立案的进行监督；2.对病情鉴定、妊娠检查和生活不能自理鉴别活动的监督，包括对鉴定单位资质、鉴定程序、出具鉴定意见等是否合法进行监督，重点核查是否附有具备资质的指定医院出具的鉴定报告，对于未附鉴定报告的单位，第一时间启动监督事项案件化办理程序，主动向决定单位调取鉴定材料进行核查；3.对法院决定暂予监外执行前，检察机关刑事执行检察部门应基于前期掌握的可能存疑的暂予监外执行案件情况，在形式和内容上进行全面审查，形成同步监督检察意见书并向法院出具；4.加强对法院直接决定暂予监外执行的程序检察，督促法院切实落实当庭交接工作，及时制发监督文书以纠正相关单位判执交接不到位导致的脱管、漏管，从程序上杜绝脱漏管事件的发生；5.结合统一业务软件加大检务公开力度，网上公开相关暂予监外执行执行文书，落实执法办案透明化。
值得注意的是，检察机关除对全部材料进行书面审查之外，还应当根据案件特点开展访谈调研、联席会议等实地调查活动。借助定期联席会议，畅通公检法司各部门的资源信息沟通渠道，如社区矫正机构提供罪犯的身体健康、思想动态等信息，公安机关可提供罪犯及其家庭基本信息等，逐步实现多部门联合动态监督。又如对保外就医对象的疾病证明材料书面审查的同时，联络走访相关医院及诊断医生，一方面确保诊断材料的真实性，另一方面有助于实时掌握对象的复查及疾病治愈状况，为后续暂予监外执行中的监督工作疏通信息渠道。
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责任编辑：汪 溥 王柯心