长宁区虹桥街道课题组：汇聚社情民意 推进立法精细化
胡煜昂 上海市长宁区虹桥街道党工委书记，虹桥街道人大工委主任；
徐 俊 上海市长宁区虹桥街道党工委副书记；
郭 凯 上海市长宁区虹桥街道党工委副书记；
杨勇根 上海市长宁区虹桥街道人大工委副主任；
龚 莉 上海市长宁区虹桥街道人大专干；
吴孝卿 上海市长宁区虹桥司法所负责人。
关键词：基层依法治理 基层立法联系点 立法建议 实践探索
全国人大常委会法工委在各地区设立基层立法联系点，是贯彻落实党的十八届四中全会《决定》提出的“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”的重要举措，是建立健全征询立法意见机制方面的新探索，对立法机关直接听取基层群众意见，深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量具有十分重要的意义。虹桥街道作为全国首批4个试点中唯一的街道，深感责任重大。四年来，在各级领导的关心指导下，虹桥街道主要从联系点的工作职责、组织架构、运作机制和制度建设等方面进行了思考和探索，积累了一定经验。通过召开座谈会、网上征求意见及赴其他基层立法联系点学习考察等方式，形成调研情况如下。
一、基本情况
2015年5月，时任全国人大法工委办公室主任的许安标同志对街道进行了现场考察，7月底，街道被正式批复确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点。对此，各级领导都高度重视，时任全国人大常委会法工委李适时主任亲临街道听取工作推进情况，市人大常委会、市人大常委会法工委、长宁区委、区人大领导也多次深入街道调研指导工作，为街道基层立法联系点建设提供了人力、物力、财力上的充分支持和保障。
在各级领导的高度重视和帮助指导下，街道党工委认真落实《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》，用一个月左右时间，初步建立起联系点的组织架构和基本制度，于2015年9月中旬正式开展试点运行工作。用半年左右时间，不断完善相关工作机制、规则和配套保障措施，基本形成了一支热心立法公益事业、拥有良好立法建议能力、具备一定法律素质的立法信息员队伍。
2016年11月，中共中央政治局委员、十二届全国人大常委会副委员长李建国到虹桥街道视察、调研，对基层立法联系点的工作予以充分肯定，指出根据党的十八届四中全会精神建立的基层立法联系点工作机制，为推进民主立法、科学立法进行了有益尝试。2017年9月，全国人大常委会法工委主任沈春耀到虹桥街道调研时表示，虹桥街道基层立法联系点提供了不少新情况新做法新探索，希望加强沟通联系，探索新的方式方法，把这一好的做法和形式坚持下去并进一步深化。2019年5月，中共中央政治局委员、十三届全国人大常委会副委员长王晨调研基层立法联系点制度建设情况，对立法点工作给予高度评价并希望能继续扎实做好地方立法工作。
截止2019年8月，完成了《反家庭暴力法（草案）》《中华人民共和国民法总则（草案）》《个人所得税法修正案（草案）》《中华人民共和国外商投资法（草案）》等30部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议480余条，其中25条建议被全国人大常委会法工委不同程度采纳。如，《反家庭暴力法（草案）》建议将报案主体适当扩展到受害人所在的基层自治组织成员、受害人的邻居、社区相关人员等与受害人关系较为密切的人员。又如，《电子商务法（草案）》建议进一步放宽不需取得营业执照的电商的范围，对交易频次不高、金额较小的电商允许其不取得营业执照。长宁区人大常委会与虹桥街道共同合作开展的全国人大基层立法联系点课题调研也有幸获得了2017年度上海市民主法治建设课题研究实务研究类一等奖。编发简报18期，其中3次得到全国人大常委会法工委转发。积极参与全国人大在沪开展的立法调研。受全国人大常委会法工委相关业务室委托，对行政审批告知承诺制度等立法热点难点问题开展专题研究，并提交了书面报告。推动法律贯彻实施，根据修改后的地方组织法，提出虹桥街道人大工作委员会工作规范意见稿。开展法治宣传，打造虹储居民区“法协苑”法治微景观，在虹桥居民区、新顺居民区建设两条法治弄堂。中央电视台“法治中国”第二集《大智立法》节目和市区10余家媒体先后对虹桥街道基层立法联系点工作作了宣传报道。
二、主要构成
全国基层立法联系点建设是全新工作，没有现成经验可循。虹桥街道基层立法联系点是根据《全国人大常委会法工委基层立法联系点工作规则》，结合虹桥街道实际，在征求多方意见的基础上，主要是在“定原则、搭构架、明职责、建载体、塑平台”等五方面内容构成上做了探索和实践。
（一）确定总体原则
一是凸现特色。包括体现基层特色，始终将基层群众和单位作为基层立法联系点的主体；体现地区特色，突出上海经济社会发展中有别于中部和西部地区的特点；体现法律特色，注意将群众意愿与法律要素紧密结合。
二是广泛覆盖。广泛发动基层干部、群众、企事业单位及社会组织等多元主体直接参与立法活动，便于立法机关深入基层广泛了解群众意见。
三是合理配置。合理确定立法联系点工作人员的构成，打造“一体两翼”架构，即以基层立法信息采集点信息员为主体，以顾问单位和专业人才库为“两翼”补充。
四是明德崇法。树立法治思维，按法律规定，认真为群众参与立法提供保障，确保其依法独立提出对法律的意见和建议。
五是注重实效。完善组织、机制、经费、办公场所等安排，切实发挥基层立法联系点制度的实效性。
（二）形成工作架构
基层立法联系点工作是一项综合性较强的工作，为了更好地整合资源，协同开展工作，我们搭建起“一体两翼”的工作架构，即以街道基层立法联系点为统领，街道党工委书记亲自抓、挂职干部分管、街道人大工委副主任和1名专职工作人员负责日常工作、街道相关部门共同参与。再在16个居民区和50家区域单位分设基层立法信息采集点，形成了以190名信息员、66名联络员为主体，8家顾问单位和专业人才库为“两翼”的“一体两翼”工作构架。联系点始终保持基层群众在立法点运作过程中的主体地位，与信息员、联络员保持经常性沟通，精心准备每部法律草案的意见征询，形成并坚持了“一二三”的做法，即：“一”是坚持每次提前一周给信息员送上草案，并就关键点做好辅导；“二”是坚持每次召开普通群众和业务相关人员两种类型座谈会，形成综合性意见；“三”是坚持每次召开三场以上座谈会听取意见，扩大意见征询的覆盖面。“一体”为基础、专业力量为补充的架构运作模式为广泛听取基层立法意见建议提供良好的组织支撑和队伍保障。
（三）明确职责流程
为了防止将基层立法联系点工作流于表面形式,建立基层立法联系点具体工作职责，主要包括日常服务指导、征求草案意见、参与立法调研、听取法律实施情况的社情民意等8项具体职责。将工作流程细化成前期学习解读、制定工作预案、多途径征求意见、意见整理报告、工作归档等具体环节，这些工作职责和工作流程的确立为我们有依据、有章法地开展工作提供了保障。
（四）落实工作阵地
全国人大法工委为立法点配备了电脑、传真机等办公设备，街道专门腾出50平方米的办公场所，将基层立法联系点的工作理念、内容和元素通过制度上墙等方式融入其中，实现人员办公、举办座谈会、工作展示等功能于一体。同时结合基层法治宣传工作，逐步将基层立法联系点延伸为一个工作平台，成为热心立法工作人士常聚常来之地，成为立法相关意见在基层的汇聚点，努力将基层干部和群众广泛参与立法的过程，不断拓展成为全民普法、广泛宣法和增强全社会法治意识的过程。
三、主要做法
“不忘初心，方得始终”，我们坚持贯彻党的群众路线，紧紧抓住以人民群众为主体这一核心关键要素，做好最高国家立法机关和基层干部群众之间的“直通车”，立法走进寻常百姓家，不断吸取人民群众的智慧。“法治真正的力量源泉是人民群众，或者说，法治的原动力主体是民间力量。”
（一）基础性工作的规范化、精细化，全面准确反映社情民意
法律草案征求基层干部群众的意见建议是基层立法联系点的基础性工作，也是设立基层立法联系点的初衷所在。为保证意见质量，提高工作成效，虹桥街道基层立法联系点在工作各环节的规范化、精细化上下功夫。
1.“自上而下”当好“解说员”，向基层干部群众解释好法律草案有关问题。对每部征求意见的法律草案，着重梳理重点条文和关键问题，尤其是与群众切身利益相关的突出问题，将“法言法语”转化成群众通俗易懂的语言进行解释。对于同一部法律草案，考虑到不同群体的关注点不尽一致，尽量根据不同对象确定沟通重点，做到既有共性、又有侧重点。如中小企业促进法修订草案征求意见，对于中小企业和创业基地，着重听取中小企业在自身发展和创业过程中面临的问题及期盼；对于基层政府部门，主要了解政府为促进中小企业发展所提供的公共服务、财政补贴、税收优惠以及政府采购、监督检查等问题；对商会和基层法院、社区律师，主要了解目前中小企业的维权途径及困难；对服务企业的街道社区发展办公室、党建服务中心，以及协税办、在地统计等街道直属部门，主要了解中小企业的服务诉求、税收负担及数据统计等问题。
2.“自下而上”当好“传声筒”，力求将基层干部群众的心声及时准确传达给立法机关。根据本地经济社会发展情况和每部法律草案的特点，合理确定征求意见对象范围，尽量覆盖不同群体、不同行业，力求采集意见样本的典型性和多元化,展现地区特点和突出基层特色。对于所收集整理的意见，尽量原汁原味予以报送，以生动语言和典型案例体现基层特点，增强针对性和说服力。如对《中小企业促进法》修订草案采取发言摘登的方式，分别报送了中小企业、商会、创业基地、基层政府部门、基层法官、社区律师、社区居民、街道干部等不同群体的意见建议。报送的基层干部群众的意见建议，不仅包括对法律条文的具体修改建议，也包括需要通过立法来解决的诉求和问题，由立法机关“量体裁衣”，使法律更符合社会现实和人民意愿，更具有生命力和可操作性。
3.征求意见方式注重多样化、灵活性，符合基层特点，不断扩大征求意见范围，全面准确反映社情民意。如《民法总则》草案征求意见组织多场座谈会，分别邀请了社区居民、居委会干部、社区律师、人民调解员、基层法官等基层干部群众参加，并采取到居民区走访、上门拜访、一对一访谈等方式，让基层干部群众打开心扉、畅所欲言。比如基层法官感触颇深，说以往“立法的人不用法，用法的人不立法”，法官在具体应用法律时往往会碰到困惑、碰到瓶颈，现在通过基层立法联系点的渠道，就可以在立法的源头上把这些困惑和瓶颈提前反馈上去，更能促进国家立法的科学化和精细化。考虑到工作任务重、人手紧张，街道还充分利用社区报、网站、微信工作群、微信公众号、公共邮箱等新媒体、自媒体平台发布法律草案、征求意见建议，扩大覆盖面，减少工作量，提高工作效率。如中小企业促进法修订草案除召开小型座谈会，还走访了创业基地、商务楼宇，并通过社区报、工作微信群、公共邮箱、网站、微信公众号等方式广泛收集意见建议。
4.征求意见工作注重规范化、程序化，不断加强数据分析和档案整理，为今后工作夯实基础。虹桥街道基层立法联系点自筹建之初，就明确了工作规范及流程，建立了工作台账。每一部法律草案征求意见，都对征求意见的法律草案、座谈会签到情况及会议记录、收集整理的意见建议及有关数据统计等进行全面梳理。对工作简报、工作总结、会议通知、往来函件、合作备忘事项、共建协议等工作有关事项，分门别类予以存档，为今后工作参考备查。同时不断完善网站相关内容，并建立新闻报道宣传库，对基层立法联系点发表的文章及媒体有关报道，作为相关口径资料予以留存，为今后不断扩大基层立法联系点影响力提供依据和基础。
（二）日常性工作抓基础、抓根本，不断积淀工作底蕴
虹桥街道全面贯彻落实《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则（试行）》，聚焦收集原汁原味基层意见这一核心任务，结合街道实际，发挥基层优势。
1.坚持以基层群众为主体，不断加强信息员联络员队伍建设。在“法治长宁”“长宁法宣”微信公众号发布基层立法联系点信息员联络员招募海报，多渠道吸纳热心立法工作的各界人士。为基层立法联系点250余名信息员联络员颁发证书，增强其参与立法工作的荣誉感、使命感和责任感。邀请华东政法大学教授作关于立法的讲座培训。收集整理信息员联络员感言，通过上传网站展示、制作海报宣传，报送工作简报等多种形式，提高他们参与立法工作的积极性，激发其使命感和荣誉感。
2.充分发挥顾问单位和专家人才队伍的作用，不断加强基层立法联系点的智力支撑。在建设初期8家顾问单位的基础上，2016年9月，街道又聘请了前上海市人大常委会副秘书长、法工委主任钱复兴同志，上海市人大立法研究所副所长郑辉同志、上海市法学会立法学研究会长刘松山教授为基层立法联系点的顾问，并将上海市立法学研究会、市人大立法研究所聘请为顾问单位，根据共建合作协议，请华东政法大学组织有关学者对《民法总则（草案）》《中小企业促进法（修订草案）》等法律草案提供专家咨询意见。
3.加大基层立法联系点的宣传力度，不断扩大社会影响和关注度，提高参与度。民意时代、“意见时代”已经开启。虹桥街道基层立法联系点通过发表文章、接受采访、制定方案、提供口径等方式，多渠道积极宣传基层立法联系点和立法工作。先后在《上海人大》和《法治长宁》上发表文章，介绍虹桥街道基层立法联系点有关经验及做法。新华每日电讯、人民日报、法制日报、中央电视台和解放日报、上海观察、上海法治报、劳动报、新华社瞭望东方周刊、上海市电视台、“上海人大”微信公众号，以及长宁时报、长宁有线电视台等结合基层立法联系点的运行情况，对民法总则草案基层座谈会、虹桥街道与华东政法大学的签约仪式等作了报导。此外，通过基层立法联系点网站、“长宁法宣”微信公众号、虹桥街道官网及微信公众号、社区报等平台，并探索漫画等群众喜闻乐见的方式，宣传法律法规和基层立法联系点工作。
（三）拓展性工作的机制化、常态化，协同推进基层依法治理
虹桥街道将基层立法联系点拓展为工作平台，围绕长宁区中心工作和街道重点工作，与社会各方积极沟通合作，不断扩大社会关注度和影响力，协同推进基层治理法治化和“依法治区”。
1.充分借助外力、整合资源，合力推进基层立法联系点建设。在市人大和区委、区人大的高度重视和大力支持下，虹桥街道基层立法联系点及时请示沟通汇报，与市人大、区人大实现市、区、街道三级联动，并与区政府有关部门、法院、律所、高校、媒体和驻区单位等各方面积极沟通、合力协作，建立和完善相应工作机制。如结合长宁区“依法治区”建设，与区人大法制委、区司法局确定重点合作项目，联合开展调研和法治宣传；结合修改后的地方组织法的实施，就新成立的区人大法制委及街道人大代表工委建设有关问题，承担相应调研任务；在区委、区人大指导下与华东政法大学签署共建协议，结合高校人才优势发挥基层立法联系点作用；与区政府有关部门、市一中院、区法院和区司法局虹桥司法所建立工作对接机制，充分发挥基层政府、基层法官和社区律师、人民调解员贴近人民群众了解实际情况的优势。
2.与街道中心工作紧密结合，确立与街道有关部门协同合作、共同发展的工作模式，为基层工作注入新活力。如公共文化服务保障法依托街道社区服务办公室，了解社区公共文化保障有关情况，并邀请10多家基层文化单位参与座谈；红十字会法修订草案依托街道社区管理办公室，合理确定听取意见的对象范围；中小企业促进法依托负责企业服务的街道发展办公室和负责商务楼宇党建工作的街道党建服务中心征集意见，并在虹桥商会例会上听取意见建议。既有效缓解了时间紧、任务重、人手不足的问题，使基层立法联系点工作更接地气、更有底气，也为基层工作注入新活力。2016年，虹桥街道被评为“上海市法治宣传教育先进集体”，虹桥街道基层立法联系点创新团队荣获“长宁区十佳创新团队”称号。
3.积极打造基层立法联系点工作联盟，加强交流互动和经验总结，共同探索和推进基层立法联系点建设。虹桥街道辖区范围内的长宁区人民法院、古北市民中心于2016年7月被列入上海市人大基层立法联系点。虹桥街道基层立法联系点积极与市人大交流沟通基层立法联系点建设经验，参与相关培训和交流，制定相关工作计划，与长宁区人民法院建立工作联动机制，发挥带动效应，推进辖区内市基层立法联系点建设。同时，通过接待来访、考察调研、座谈交流等多种形式，与襄阳、苏州、嘉兴、宁波等地交流和探讨基层立法联系点建设经验，发挥基层立法联系点集聚效应。
四、工作成果
基层立法联系点工作与街道主体工作形成良性互动，搭建了一个多元化协商平台，逐步成就了“五个一批”工作成果，有力促进社区共治。
（一）挖掘了一批驻区单位对社区治理的热情。在原有党建、经济等联系企业的传统渠道上，叠加了一条参与社区工作的通道，拓宽了企业反映诉求的渠道，更多地调动了企业的积极性。
（二）促成了一批法律人士对社区治理的参与。在全市范围内聚拢起一支法律专业力量，从法学研究会到华东政法大学，协助立法点工作的同时也更多地参与到社区法制宣传、法律事务的处理中来。“法律职业阶层还可以在其他方面推进法治的建立和完善，他们可以在诉讼、参与立法、主张制度变革等活动中宣扬法治的理念。”
（三）增强了一批社区居民对民主法治的认识。立法点的设立，使昔日高大上的立法工作走入了寻常百姓家，居民在家门口就可以参与到立法工作中来，通过参与也很大程度提升了居民的法治素养。在潜移默化中，居民的民主法治意识不断增强。
（四）提升了一批协商载体的法治协商能力。通过参与基层立法联系点工作，社区各类大党委、虹桥时尚创意产业联盟、台企沙龙、萍聚工作室等一批协商载体的法治思维和法治水平有了明显提升，有力促进了基层治理法治化水平。
（五）产生了一批公共性的协商议题。成立以来，1800余人次参与立法意见征询，10余个立法问题成为社区公共议题，其中2个进入2018年虹桥街道社区代表会议议题，并成功推进了多个社区服务项目。
五、主要体会
基层立法联系点建立是科学立法、民主立法的必然要求。法律是治国之重器，国家立法机关通过基层立法联系点直接听取基层老百姓的意见，是人民当家作主的集中体现。“在‘草根民主’日渐深入人心的中国社会，普通民众对国家立法活动表现出高度的参与热情。”立法机关通过基层立法联系点听取人民群众心声，按照老百姓的需求“量体裁衣”，用立法去切实解决群众的诉求和问题，是党的群众路线的集中体现，是科学立法、民主立法的必然要求，也是全面推进依法治国和社会基层治理创新治理体系现代化的重要抓手。
（一）齐抓共管形成各方合力是基础。市、区各级领导都高度重视，市人大常委会法工委专门听取了街道工作汇报，并落实专人对接街道该项工作。该项工作不只是虹桥街道的任务，也是长宁区的重要工作，要求区人大党组牵头会同区相关部门、虹桥街道研究从组织保障、力量调配、工作机制等方面来确保任务的落实，在全区形成了上下齐心的合力。区人大常委会也多次带队深入街道，共同研究实施方案，协同推进工作，为立法联系点的顺利建设运行提供了大量富有实效的支持和帮助。
（二）坚持深入听取基层意见是根本。根据立法点设立的初衷，我们始终坚持保证基层群众发表意见的主体地位，力求能够将广大人民群众的意愿融入到法律条款之中。在具体意见征集过程当中，我们感到基层群众虽然缺少专业法律知识，但拥有丰富的生活阅历，基层立法联系点要做的就是将这些原汁原味的群众观点进行深加工，不因群众没有专业知识而忽视其意见，不因群众语言平实零散而不予采纳，更多地透过现象看本质，理解并掌握群众真实的利益诉求表达，为专业立法提供原原本本的社情民意参考。
（三）吃透立法精神是保障。吃透立法精神是做好意见征询的前提条件，接到法律草案后，首先必须要做的是花精力细心研读法律草案说明，及时向顾问单位和专家请教，充分了解好立法背景、立法目的、与公民权利义务密切相关的内容以及社会关注度高的条款等等，这样才能更有针对性地选择相关信息员作为征询意见的对象并做好工作指导。在时间上，我们一般是提前一周通知信息员，采取网上浏览草案和书面发放草案相结合的方式，确保信息员做好充分准备。在征求方式上，我们感到“小型化、多批次”座谈会更有利于保障大家充分讨论，更有利于碰撞出思想火花。
（四）发挥信息员主观能动性是关键。过去，老百姓参与立法的意识不高、水平有限，所以打造一支主动性好、能力强的信息员队伍很关键。信息员主要是由社区居民、单位职工、企业员工组成，有必要一开始就注重对其积极性的调动，要从工作、生活等多方面对其关心，为其履职提供各种便利，及时反馈法律修改情况，不断培养其自豪感和成就感。信息员作用发挥得好，不但自己可以提出高质量的意见建议，还可以延伸信息采集的触角，带动家人、朋友、同事等身边人一同参与立法点工作，由点带面，形成更大的信息采集网。
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责任编辑：徐 天 王柯心