林洋 金华捷：新时期检察法律监督体系的构架和延伸

林    洋  广西壮族自治区人民检察院检察官助理，华东政法大学博士后；

金华捷  上海市人民检察院第三分院检察官助理，华东政法大学博士后。

内容摘要

新时期法律监督应从宪法赋予保障法律正确、统一实施的使命及实体、程序层面解读。其范围应从从宪政定位及人民检察院履行职权范围的两个维度进行理解，触角应辐射整个法域。一般监督权，对于检察机关而言应属于法律监督的特例，以原则和例外的形式与现行体系相衔接。刑事诉讼法律监督中，检察机关通过审查逮捕、审查起诉，能够充分运用其“程序居中”的地位，有效制约侦查权与审判权过度扩张，对侦查机关及审判机关的法律实施形成制衡。民行诉讼法律监督主要包括审判监督和执行监督这两个部分，两者均能主导诉讼序的启动，表现方式均为事后监督。渎职案件侦查法律监督是传统格局下监督职能的限缩。检察机关可以从完善缺席审判衔接机制和从宽建议落实机制两方面进一步完善监检配合机制。公益诉讼的“等”外探索，可以有危害公共卫生安全、公共交通安全、不特定多数人的信息安全、历史文化遗产等领域。综合治理职能的履行以保障营商环境建设、帮助民营企业合法经营作为制发检察建议的切入点，较能体现社会需求，也能取得良好的效果。

关键词：法律监督 一般监督 检察职权 治理体系 营商环境

政治、法治、德治、自治和智治是习近平总书记关于社会治理现代化的新理念、新思想和新战略。其中，政治是引领，法治是保障。法治具有固根本、利长远的作用，是现代国家治理体系中的最为基本的治理模式。

法律监督体系的建设是“五治”治理体系中“法治”的重要组成部分。根据我国宪法第130条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。由此，法律监督主体应是检察机关，那么法律监督对应的权力职能就是法律监督的职能。建设好法律监督体系，就是以检察职能为基点，厘清法律监督的辐射范围，在此基础上构建和优化法律监督体系内容。惟在检察学中，有诸如法律监督的含义、检察职能的监督属性等检察理论研究较之刑法学等理论研究较为薄弱，其中观点也莫衷一是，甚至在检察界与学界间产生严重分歧。而这些争议内容，均系法律监督体系建设所不能回避的基本问题。

当下正处于司法改革纵深推进时期，法律监督的具体内容、侧重点也与过去存在差异。在具体层面上，现阶段的法律监督体系应如何展开，包括哪些内容，各项检察职能的法律监督属性应如何解读，也是检察理论需要回应的问题。与此同时，在司法制度和社会发展现状均发生变化的情况下，检察机关的职能履行应当更具主动性，并结合新的社会需求，适度延伸法律监督的触角，使检察工作能够更好地融入国家治理体系。

笔者以界定法律监督范围为基本前提，对现下法律监督体系的内容及各项职能的法律监督属性加以梳理和分析，并结合司法改革产生的新制度，对法律监督触角的延伸进行探索。

一、法律监督的含义与范围

建设法律监督体系，就必须先确定法律监督的边界。如法律监督的内涵、其与检察监督的职能关系如何体现，范围有多大等等，均是确定边界的基本前提。只有确定好这些基本前提，才能在此基础上，根据监督主体自身规律与新时期人民群众的更高要求，进一步构建和完善法律监督体系。

（一）法律监督的含义

顾名思义，法律监督就是对法律实施的监督。它不是法律词汇，常在检察学研究中出现，其含义尚无权威界定。立足不同视角，有不同的理解：有认为法律监督包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督及党、各社会组织和人民群众依照宪法和有关法律,对各种法律活动的合法性所进行的监督；也有认为检察机关的各项职能就是法律监督。在检察实践部门中，后者理解居多，且这种认识一直延续至今。惟在法律监督的外延上，似乎又将其局限在或者倾向化于诉讼监督范围之内，有限缩解释之嫌。而长期以来，无论理论还是实务界对于“法律监督”与批捕、起诉、诉讼监督、执行监督等职能的关系和联系也有着不同的解读。

笔者认为，新时期法律监督应有其特定含义。从法源上看，它由宪法规定，源于人民的授权，属于宪政的范畴。由此，法律监督应从宪政的视角进行解读。我国是“一府两院一委”的政体，区别于西方国家的“三权分立”制度，我国实行的是“一化多元”的中国特色社会主义制度。所谓“一”，就是宪法第2条规定的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在中国只有一项统一的权力，就是人民的权力。“多元”，是指人民通过人民代表大会制度产生国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，各机关对它负责，受它监督。对应的，人民将权力化为不同形式，赋予不同机关，将权力分化为立法权、行政权、军事权、监察权、审判权、法律监督权，它会根据不同的情况改变权力类型或者内容。与西方的“三权分立”相互制衡的国家治理体系不同，我国的“多元”在形式上并不具有相互制衡的特征。正因如此，所以才需要在“多元”中产生一个与其他权力平行的监督机关，形成在各权力间既有制衡又有监督的政治架构体系，保障“一”的有机运行。同时，作为司法机关，人民检察院的职能辐射范围具有限定性，既要对其他权力形成有力的监督态势，又不能过度介入其他部门的自治领域。为了避免与行政监督体系、党内监督体系形成职权重叠，最终形成了由检察机关承担法律监督使命的治理体系。因此，法律监督是检察机关的宪政定位。

在宪政定位上，笔者认为法律监督应是宏观的、全面的从国家机构的应然层面思考界定。法律监督的内涵是宪法赋予的保障法律正确、统一实施的使命。宏观上，它是除立法权之外，与行政权、审判权等位阶并列的一项国家权力活动。微观上，检察机关通过纠正与遏制违法犯罪行为及依法行使各项检察职能，起到保障法律正确、统一实施的效果。

过去的不少论著将起诉、批捕、职务犯罪侦查等检察职能论证为监督权，欲厘清法律监督与各项职能的关系。监察委改革后，有一些论著中将检察机关具体职能中的“诉讼监督”等同于法律监督。事实上，法律监督与各项职能并非同一语境下的事物。宪法中的“法律监督”，并不是指具体的监督权，也不是将检察机关的各项具体职能简单叠加，更不能同于检察机关具体的监督职能。法律监督是检察机关在其国家治理体系层面上的宪政定位，是一个国家治理体系中相对于权力、行政、审判平行的国家机关活动。而起诉、批捕、诉讼监督等是检察机关的具体职能，将这两者进行比较，是混淆了国家治理中的宪政定位与检察机关的具体职能之间的关系，无疑是一种语境错位。起诉、批捕、诉讼监督等具体职能只是体现法律监督的一种方式，但其本身不能等同于法律监督，也不是法律监督下的一个子概念。依笔者之见，检察机关通过履行起诉、批捕、诉讼监督等具体职能，实现和完成宪法赋予的保障法律正确、统一实施的使命。在履行职能过程中，检察机关通过配合和制约侦查机关、审判机关、监察机关等，推动诉讼活动顺利进行，这也是实现上述使命的重要保障。

在理论和实务界，法律监督经常会拿来与人大监督、监察监督、行政监督等概念进行比较。笔者认为，与法律监督、检察具体职能之间关系的比较相同，这种比较同样存在概念层级上的错位。正如前述，法律监督是宪政定位上的概念，而人大、监察、行政监督属于具体的监督职能。法律监督与其他具体监督职能根本不存在比较的前提基础。当然，法律监督下的具体检察职能，即法律监督的具体职与人大、党内、行政、监察等监督职能却是同一位阶的概念，将这些概念进行比较和分析，才与我国的治理体系相吻合。与其他监督职能相比，法律监督当然有很多独特之处。法律监督职能最为根本的特点，还是针对对象的特定性，即只能在法律实施环节针对于法律是否正确实施履行相应的职能。而其他监督职能针对的对象比较广泛，可能包括法律法规、行政行为、公职人员的道德操守等方面。

因此，法律监督的含义应从一个内涵、两个层面角度进行解读。一个内涵是指，宪法赋予的保障法律正确、统一实施的使命。两个层面分别是指，实体层面和程序层面。详言之，在实体层面上，检察机关通过履行各项职能，为法律正确、统一实施提供实体保障；在程序层面上，检察机关通过与侦查、审判、监察机关的配合和制约，为法律正确、统一实施提供程序保障。而这三者的有机结合，就构成了法律监督的含义。

（二）法律监督的范围

当下，“五治”是推进国家治理现代化的基本方式。其中一治是“法治”，以“法治”作为基本的治理模式，是国家治理方式现代化中体现社会进步的重要标志。而保障法治的建设始终是法律监督的重要目标。因此，在理念上，法律监督的外延辐射范围应与法律实施的范围为基准，这才是法律监督主动融入国家现代治理体系的重要表现。

笔者认为，法律监督的范围应从以下两个维度进行理解，监督的触角应辐射整个法域：

   第一，从宪政定位来看，因为是法律监督的内涵是保障法律正确、统一实施，所以法律监督的范围应限定于法律的实施环节。监督有多种类型，包括人大监督、政协监督、行政监督、党内监督等。法律监督的概念需要辩证地加以解读。一方面，我们要认识到法律监督的限定性，即只能在法律实施环节履行检察职能。这是法律监督区别于其他种类监督的界限。另一方面，我们也要认识到法律监督的宽广性，即只要是法律实施的环节，检察机关都可以延伸法律监督的触角，积极履行检察职能。

   第二，法律监督的范围应等同于人民检察院的履行职权的范围，主要表现为诉讼活动中对于法律实施的监督。根据宪法第134条、136条规定，人民检察院是我国唯一的法律监督机关，独立行使检察权。人民检察院组织法(2018年修订）第20条规定检察职权的内容与行使职权的手段：人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。笔者认为，前五项职能均属于诉讼活动，而第六、七项职能虽不属于狭义上的诉讼活动，但均系诉讼活动的结果和延续，也可以视为诉讼活动的一部分。因此，从检察机关职能履行角度来看，法律监督的范围主要是针对诉讼活动中的法律实施环节。当然，检察机关的职能履行在少数情况下，也可能超出诉讼活动的范畴。例如，行政公益诉讼中的制发检察建议；再如，检察机关决定不起诉后会制发检察意见，督促行政机关予以行政处罚。这些特定情况也说明，在某些特殊情况下，法律监督的范围也可能延伸行政执法的领域。

而首先，应当明确法律监督和一般监督的关系。一般监督的概念来源于苏联检察制度，1922年5月28日第九届全俄中央执行委员会第三次会议通过的检察监督条例第2条规定的“以对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济机构、社会团体、私人组织以及私人的行为是否合法，实行监督。”有观点认为，一般监督是对“政府机关的措施、决议与公务人员和人民的行为,是否合法监督”的总称。也有观点认为，所谓一般监督，是指对有关国家机关违反法律的行政决定和措施以及对国家机关工作人员的违法行为实行的检察监督活动。从沿革的视角来看，我国检察机关的发展经历了从“一般监督”到“法律监督”的过程，并最终将履职的范围限定在诉讼活动之中。当然，现行检察机关的职能中还留有一般监督的痕迹。例如，立法法第99条规定的对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查制度。学界也有学者主张，检察机关应当履行违宪审查等一般监督职能。笔者认为，法律监督的宪政定位和统摄范围更能与现行的国家整体制度相契合。一般监督的创设和存在有其特定的历史背景，即在国家的监督体系尚未健全的情况下，暂由特定机构统一实施监督权，以保障法律正确、统一实施。但是，我国目前的监督体系已经确立，建立了以党内监督为主导，人大、民主、行政、审计、统计等监督有机贯通、相互协调的监督体系。如果检察机关扩张职能范围，履行一般监督职能，可能会与其他条线的监督出现职能重合。因此，诸如立法法第99条规定赋予的一般监督权，对于检察机关而言应属于法律监督的特例，其以原则和例外的形式与现行体系相衔接较为合适。

二、新时期法律监督体系的内容和诠释

在新时期国家治理背景下，法律监督的总体要求是与“五治”的治理体系相衔接，受保障法治建设的统摄。过去，法律监督主要集中在刑事检察业务领域。时下，社会主义的基本矛盾已经发生变化，检察机关也要转变思路，不能局限于打击犯罪、惩治罪犯，也要将保障法治建设的工作局面延伸到民行诉讼、公共利益以及社会综合治理等领域。

在此背景下，法律监督体系在积淀和传承了传统的优势后，又注入了新的内容。在“四轮驱动”的新格局下，检察机关以四大检察为主线，以做优刑事检察为基础，将法律监督的范围辐射到民行检察、公益诉讼、渎职类案件侦查等各个领域。

从宪政定位的视角来看，检察机关的各项职权无疑都是法律监督的具体体现。但是，如何从具体职责内容的层面，将各项检察职能切实与法律监督的宪政定位相联系，仍然是值得思考和分析的问题。尤其是公益诉讼制度推行及监察委改革以来，理论和实务界对于公益诉讼以及渎职类案件侦查的法律监督属性存在不同看法。

笔者主要围绕四大检察，对检察机关各项职能的监督属性进行梳理和分析。

（一）刑事诉讼法律监督

自我国检察机关设立以来，刑事检察历来是检察机关法律监督中的核心业务，也是当下四大检察中不可或缺的组成部分。做优刑事检察，首先就要对检察机关刑事诉讼法律监督属性有清晰的认识。根据职权性质进行划分，刑检业务中主要有逮捕权、起诉权、立案监督权、侦查监督权、审判监督

权以及执行监督权等法律监督的职权。这几项职权彼此独立，又互有联系。从检察机关职权范围来看，刑事诉讼主要分为审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和刑事执行这几个阶段。而前述的立案监督、侦查监督和审判监督都属于诉讼监督的范畴，贯穿于检察机关行使逮捕权、起诉权的过程之中。这种互摄关系清晰地体现了张军检察长提出的“在办案中监督，在监督中办案”的内涵。

应该看到，立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督这四项职能均属于一种具体监督权，无疑是法律监督的应有之义。刑事执行是刑事诉讼的延续，对于刑事执行的监督，当然也属于刑事诉讼的法律监督。这四种监督权共同构成了刑事诉讼的全流程监督体系。上述观点在理论和实务界也已经形成了共识。

但是，作为传统刑事检察核心的逮捕权、起诉权的法律监督属性却长期有着不同的看法。有观点认为，检察机关在审查逮捕、审查起诉之时同时履行立案、侦查和审判监督等职能，因此，逮捕和起诉也应当属于监督行为。也有观点认为，检察机关可以审查侦查机关的事实认定及法律适用是否准确，并通过行使逮捕权、起诉权依法作出认定，这就是监督侦查机关的具体表现。该二种意见，前者系司法改革后产生的一种新观点，而后者在实务界中占主流地位，自问世后一直延续和影响至今。

笔者认为，上述两种观点均有失偏颇。第一种观点忽视了逮捕、起诉权与其他监督权的独立性。详言之，检察机关可以在逮捕、起诉环节对侦查机关、审判机关实施监督，是其依法行使立案、侦查监督等具体监督职能的体现。而逮捕、起诉权与这些监督权属于相互独立的职能，因而不能将逮捕、起诉权本身也理解为监督权。第二种观点是混淆了制约和监督的区别。应该看到，制约和监督是现代国家治理体系下的两种控权方式。两者的本质区别在于，具有监督与被监督关系的主体之间，一方主体具有主导性；而具有相互制约关系的主体之间，双方相互制衡，均无法形成主导态势，而只能通过相互配合实现既定目标。虽然检察机关可以对侦查机关作出的认定进行审查，但是，检察机关必须经过法庭审理和判决，才能使指控的内容具有既判力。由此可见，检察机关对于侦查机关的审查认定体现的是两者之间的制约关系，而非监督与被监督的关系。

依笔者之见，逮捕权、起诉权并不能归为具体监督的范畴，其法律监督的属性应从检察机关宪政定位的角度进行联系。正如前述，人民检察院之所以称之为法律监督机关，是宪法赋予检察机关的保障法律正确、统一实施的政治使命。检察机关通过履行人民检察院组织法中规定的各项法律监督职权能够推动和促进法律的统一适用和正确实施。在具体职能履行层面，检察机关通过审查逮捕、审查起诉，能够充分运用其“程序居中”的地位，有效制约侦查权与审判权过度扩张，对侦查机关及审判机关的法律实施形成制衡，并借助其“上下一体”的工作机制，实现法律实施的统一性。

（二）民行诉讼法律监督

民行诉讼法律监督是传统检察业务中的重要组成部分。在新时期，民行检察被赋予了新的时代使命。在“四轮驱动”的大背景下，民行诉讼法律监督成为化解社会矛盾，推动依法行政的重要方式。从监督性质层面划分，民行诉讼法律监督主要包括审判监督和执行监督这两个部分。两者均能主导诉讼序的启动，前者能够依职权启动审判监督程序；后者也有抗诉、检察建议、纠正违法通知等程序。与刑事诉讼法律监督不同，民行诉讼法律监督的表现方式均为事后监督，而不能如在刑事诉讼领域那样开展全流程的事中监督。

笔者认为，检察机关的诉讼法律监督范围应当张弛有度。而民行诉讼法律监督所体现出的“后端介入”的模式，恰恰是上述理念的具体体现。不可否认，民行诉讼当然是法律实施的重要领域。但是，民行诉讼本身的格局、特点也决定了，检察机关的监督不宜前端介入。

民事诉讼针对的是平等民事主体之间权利、义务上的法律纠纷，属于公民私权自治的领域。在现代国家治理理念中，公权力不宜过度介入私权领域，否则会对公民的基本权利造成过度干预，也会使国家人力、物力资源不堪重负。同时，国家监督权的范围具有限定性，即只能针对公职人员或者公职行为为代表的公权力进行监督，而不能随意针对公民的私权行为。检察机关作为国家机器的组成部分，其对于诉讼活动的法律监督，恰恰具有国家监督权性质。而将这类权力针对私权行为，无疑会产生“对象不适格”之谬误。

行政诉讼针对的是行政主体作出的行政行为是否具有合法性。从性质上分析，行政行为当然属于公职行为范畴。但是，检察机关过早地介入其中，也会存在一些问题。一方面，行政系统内部就有成熟的监督体系，当事人具有申请复议的权利。另一方面，当事人也可以向法院提出行政诉讼，诉诸司法，由法院居中裁判。笔者认为，检察机关在行使法律监督职权之时，不应过度挤压其他国家机关的职权空间。如果法律监督过早地介入行政行为或者法院的审理活动，无疑会对行政机关、审判机关的内部机制运行及职权行使产生消极影响，也会在一定程度上造成三家机关的职权重叠。

事实上，检察机关的审判监督实行的是全面审查原则，可以对法律适用、证据审查、程序适用等方面进行监督，已经可以覆盖整个民行诉讼活动效果。因此，在民行诉讼法律监督领域，探索如何后端发力远比触角前伸，更契合这项职权本身的性质。

当前，民行检察机关也在积极探索类案审查制度，即通过审查个案，发现一类问题，并向人民制发检察建议。依笔者之见，从职权性质来讲，类案审查制度是诉讼活动的延续，也属于一种具体的监督权，即对于法院审判监督的延续。当然，和一般审判监督不同的是，传统的抗诉、审监程序监督的是个案问题，而类案审查的监督范围更广，针对的是类案中存在的问题。

（三）公益诉讼法律监督

公益诉讼是检察机关在司法改革后新增的职权，也是国家治理体系不断完善的一项重要成果。在传统诉讼格局中，民事、行政诉讼的启动必须有适格主体。这导致一些侵害公共利益的民事、行政违法行为难以受到法律的规制。检察机关作为公共利益的代表，通过延伸法律监督覆盖范围，填补了这块空白区域。作为一项新生职能，公益诉讼的法律监督属性也不同于一般的民行诉讼法律监督，需要理论和实务界来重新审视。

民事公益诉讼的主要流程可以归纳为依法公告和提起诉讼两个部分。其余如上诉、审监程序、执行等流程和一般民事诉讼基本相同，唯一的区别就是检察机关成为诉讼活动的当事人。其中，民事公益诉讼中的上诉、审监程序无疑属于审判监督范畴；检察机关对于其执行活动监督也在执行监督的外延之中。理论和实务界对于这两项具体监督权的属性没有不同意见。值得思考的是，提起公益诉讼的法律监督属性如何认定。

笔者认为，检察机关的起诉职权不能视为具体的监督权。民事公益诉讼活动有三方参与：涉嫌民事违法的被告、居于原告诉讼地位的检察机关以及居中裁判的法院。检察机关对于涉案行为的审查不能视为履行监督权。正如前述，国家机关的监督权不能针对民事行为。而检察机关提起诉讼和参与诉讼的行为也不能视为对审判机关的监督。在这类诉讼中，检察机关本身就是诉讼当事人，若再将其诉讼行为定位为履行监督职权，使其同时兼具诉权与监督权，显然与检法两家相互制约的关系不相契合。因此，检察机关提起诉讼只是其履行诉权职能的表现。

事实上，民事公益诉讼中提起诉讼与法律监督属性也需要从宪政定位中去构建联系。人民法院的审判活动具有被动性，奉行不告不理的原则，其无法主动对侵犯公共利益的民事违法行为进行审理。检察机关的履行起诉权既能起到补位作用，使法院能够依法对涉案行为行使审判权，也能够确定诉因，明确和限定法院的审理标的。检察机关通过配合法院履行审判职能以及对法院诉讼标的的制约，使侵犯公共利益的民事违法行为能够进入司法程序，并受到法律制裁，起到保障法律正确、统一实施的效果。这无疑是宪政定位层面上“法律监督”的应有之义。

行政公益诉讼的主要流程可以归纳为前置检察建议和提起诉讼。笔者认为，这类诉讼中的提起诉讼、上诉、审监程序、执行监督等职权的法律监督属性与民事公益诉讼相同，此处不作赘述。值得讨论的是，前置检察建议的性质如何界定。在其他诉讼活动中，检察机关制发检察建议通常是诉讼活动的延续，依附于检察机关的诉讼职权。而在行政公益诉讼中，检察机关在诉前制发检察建议具有独立的价值，属于对于具体行政行为的监督。同时，这道流程具有程序上的主导性，即行政主体必须在两个月内作出书面回复。因此，制发前置检察建议在性质上属于一项具体监督权，由检察机关依法监督行政主体是否依法履职。检察机关的这项监督权较为特殊，与其他法律监督职权存在本质不同。我国大陆地区自设立检察机关以来，法律监督权的范围有一个限缩的过程，即从一般法律监督权限缩为诉讼活动中法律实施的监督权。因此，当下法律监督权的范围一般限于诉讼环节之中。而行政公益诉讼中的前置检察建议恰恰是在诉讼活动之外，且监督的对象也不是诉讼活动。正因如此，这项特殊的监督权才有限定适用的范围，即只有在行政主体的具体行政行为或者不作为侵犯公共利益之时，检察机关才能依法履行这项监督权。

（四）渎职案件侦查法律监督

监察委改革重塑了我国的国家监督体系，使过去分散的监督职能得到整合，由监察委依法行使监察监督，并成为国家反腐败治理的核心力量。反贪部门转隶以后，检察机关仍保留了部分侦查权，分别为：对于司法工作人员在诉讼活动中利用职权侵犯公民人身权利、损害司法公正的犯罪；由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪。

从职权性质和工作内容来看，现有检察机关的侦查权是传统格局下反贪部门侦查职能的限缩。两者的根本区别主要在于受案范围上，其他诸如工作流程、权利义务、工作内容等几乎于传统模式没有差别。传统格局下，反贪部门履行的职权属于典型的侦查权。以至于过去常有学者认为，反贪部门行使的侦查权与检察机关法律监督的职能属性不相协调。监察委改革后，也有不少学者认为，在监察委继受了原反贪部门的侦查职权后，更有利于检察机关行使法律监督职权。新刑事诉讼法颁布后，检察机关仍保留了部分侦查权。那么，这部分侦查职权与法律监督的关系如何理顺，显然是检察理论无法回避的问题。

笔者认为，传统格局下反贪部门以及现行体系下检察自侦部门行使的职权无疑属于侦查权。如果孤立、封闭地评价这部分职权，其当然不能划入法律监督的范畴，否则会造成现行刑事司法体系内部定位的紊乱。但是，我们从时代发展、检察工作重点的变化以及上游衔接机制变更角度审视，现行检察机关的侦查权与传统的反贪部门侦查权确实存在一些差异，可以纳入法律监督的体系之中。

在传统格局下，反贪部门的线索来源主要是纪检部门的移送。当然，也有部分线索来源于群众控告、举报。由于当时诉讼监督的工作尚不够重视，检察机关在诉讼活动中发现线索后移交的内部联动尚未成为常效机制。在这种模式下，反贪部门的工作衔接主要来源于外部纪检部门。纪检部门的职权性质不属于法律监督，更多地具有一般监督的性质，所以，作为后续承接部门，反贪部门的侦查权很难归入法律监督的范畴。

在现行体系下，“在办案中监督，在监督中办案”的理念已经建立，诉讼监督已经成为办案部门的一项常规工作。同时，新刑事诉讼法的颁布也限缩了检察机关自侦案件的管辖范围。因此，当下自侦案件的线索主要来源于检察机关开展的诉讼监督工作，是检察机关不同部门的内部衔接。那么，检察机关自侦工作的开展就成为诉讼的延续，在性质上可以视为诉讼监督工作的后续处置机制。有学者指出，监察委的首要职能是监督，职务违法犯罪的调查是其履行监督职能的处置方式，因此，监察委的调查活动也有监督属性。笔者认为，监察委内部职权的划分逻辑也完全可以为我们借鉴。目前，检察机关在诉讼监督过程中发现违反程序或其他违法情形的，可以制发纠违通知、检察建议，若涉嫌犯罪的可以移送相关部门立案侦查。既然，制发纠违通知、检察建议属于诉讼监督的处置方式，那么，移送相关部门立案侦查当然也具有同质性。而这种同质性就赋予了现行检察机关自侦权以法律监督的内涵。

三、新时期法律监督体系的触角延伸

在国家治理体系不断改革升级的大背景下，检察机关不能囿于成规，也需要结合新的时代特点和需求侧的新要求，适度延伸法律监督的触角。一方面，新制度设立后，如何在新的框架下提供优质法治产品本身就值得我们探索；另一方面，由于情势的改变，过去一些没有受到重视的法律监督职能被赋予了新的价值，需要我们边重拾、边探索。尤其是监察委改革和公益诉讼制度设立以来，如何完善与监察委的配合、制约机制以及探索“等”情形，一直是理论和实务中需要探索的问题。同时，在现行法律监督的框架下，积极履行综合治理职能，保障法治环境，应当得到检察机关的重视。

（一）监检配合制约机制的完善

在传统格局中，反贪部门的侦查职能是刑事诉讼活动的组成部分。后续的捕诉部门可以运用诉讼监督的职能依法对反贪部门的侦查行为进行监督，来实现控诉部门对于侦查部门的配合和制约。监察委改革后，原反贪部门的侦查职能由监察委继受，检察机关如何对新生的“职务犯罪调查”履行宪法赋予的法律监督职能，无疑是值得思考的问题。

目前，主流观点认为，检察机关不能对监察委的职务犯罪调查进行诉讼监督。笔者认为，在现行体系下，监察委的调查职权独立于刑事诉讼程序之外。在这个阶段中，监察委适用的留置措施不属于刑事强制措施，其收集的证据也不属于刑事司法证据。而刑检部门的诉讼监督职能只能针对刑事司法程序中的诉讼行为。因此，检察机关不能针对监察委的职务犯罪调查活动履行诉讼监督职能。那么，检察机关应如何在监检的衔接中履行法律监督职能？

笔者认为，检察机关对于职务犯罪调查的法律监督无法通过履行具体的诉讼监督来实现，而是要通过移送审查起诉后的制约和配合予以体现。

证据审查和法律适用是监检衔接的两个重要纽带。监察法第33条规定，监察委对于证据的要求和标准与刑事审判一致。在对涉案行为的定性上，监察委和司法机关相同，也是以刑法作为适用依据。正因证据标准的同一性和法律渊源的同源性，检察机关可以在监察委移送案件后，结合刑事审判的标准，就其收集的证据和适用的罪名进行审查，以起到制约作用。

例如，强制措施方面。监察委有独立的留置程序，检察机关不可能在调查阶段就介入监察委的强制措施审查。但是，案件移送审查起诉后，检察机关可以通过审查逮捕的衔接程序，对涉案人员的人身危险性、羁押必要性进行审查，对监察委前期的强制措施形成制约。再如，事实认定方面。检察机关的审查逮捕程序位于监察委移送案件之后，且提前介入也是由监察委主导，检察机关在调查阶段的职责更多的是沟通和协助，而不能是监督和引导。但在审查起诉阶段，检察机关可以根据刑事审判的证据要求、标准，对监察委收集的证据进行审查和梳理。虽然监察委对于非法证据、瑕疵证据的处理规定较为原则和简略，但证据要求和标准的同一性也使检察机关可以依据刑事诉讼法及相关规定，对证据进行过滤，使在案证据能够达到刑事审判的要求和标准，通过对监察委收集证据的审查，实现事实认定方面的制约。而法律适用上的制约模式也同样如此。

检察机关对于职务犯罪调查的配合主要体现在程序的转化和推动。应该看到，监察委的监督职能体现的是国家反腐败治理的意志。但是，这种意志无法通过监察委单方面的监督职能的实现，必须由检察机关的衔接来实现“监察程序”向“刑事诉讼程序”的转化，并通过诉讼活动产生法律上的既判力。

笔者认为，如何进一步完善监检配合机制，是近几年监检衔接工作需要不断探索的问题。结合现下情况，检察机关可以从完善缺席审判衔接机制和从宽建议落实机制两方面入手。

缺席审判制度是新刑事诉讼法对于党中央反腐败追逃工作构想的具体回应，使司法机关可以在腐败分子不到案的情况下，对其依法定罪处罚。检察机关可以从三方面入手，完善缺席审判中与监察委的配合机制。一是证据审查上的配合。在职务犯罪认定中，涉案人员的言词证据是串联实物证据的重要媒介，是搭建证据体系的关键因素。涉案人员不到案确实会提高监检取证、固证的难度。检察机关应提请监察委启动商情提前介入程序，协助监察委的取证、固证工作；并在审前充分运用和主导庭前会议机制，厘清控辩双方对于证据研判的争议焦点，有效控制由证据研判所带来的诉讼风险。二是保障辩护权利的配合。缺席审判制度更要落实好被告人获得辩护的权利。由于辩护人无法在调查阶段为涉案人员提供辩护，案件移送后，检察机关应建议家属聘请辩护人，或者通知法律援助中心为涉案人员提供法律援助。三是保障管辖顺畅的配合。刑事诉讼法针对缺席审判制度设定的属地、指定管辖与监察委奉行的管理权限管辖原则存在一些区别。若确有异地审判需要，检察机关应结合刑事诉讼规则，及时报请指定管辖，在案件移送之前确定管辖。

监察法第31、32条规定的从宽建议是独立于刑事诉讼程序之外的从宽机制，无法直接适用与刑事诉讼程序之中。检察机关应主动寻找监察从宽建议与刑事案件法定、酌定从宽情节之间的衔接点，将从宽建议转化为刑事诉讼语境下的情节，推动落实监察委的从宽建议。从条文内容上分析，从宽建议所罗列的情形分别针对刑法中的自首、立功以及职务犯罪的退赃等从轻、减轻情节。因此，检察机关只要抓住这些连接点，就能实现监察从宽建议向刑事法定、酌定情节的转化，使国家的反腐意志能够与刑事司法相衔接。检察机关在审查起诉阶段，应当结合监察委的从宽建议和在案证据，依法认定上述相关情节，经与监察委充分沟通后，确定量刑建议中从宽幅度。同时，检察机关应认识到，监察法第31条规定的“认罪认罚”须从实体角度予以解读，即涉案人员能够认罪伏法，并愿意接受处罚，而非必须签署具结书。否则，从宽建议的范围将会受到不当限缩。

（二）公益诉讼的“等”外探索

目前，公益诉讼的受案范围主要是“4+1”模式，即2018年两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四项，以及2018年最高检在捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知中提到的侵害英烈名誉荣誉案件。

司法实务中，检察机关依托“4+1”的受案范围，在公益诉讼试点和正式启动阶段，办理一批具有典型性的案件，并取得了良好的社会效应。但是公益诉讼的总体数量较少，且有相当一部分系“搭便车”型案件，即刑事附带民事的公益诉讼。就现状而言，检察机关对于公共利益的保护力度还有待加强，对于公共利益的服务供给也需要进一步加强。

应该看到，司法解释在规定受案范围之时并未采取“闭合”式的列举方式，而是在明示列举之外以“等”字收尾，预留了相应的弹性空间。因此，公益诉讼“等”外受案范围探索的必要性和可行方案，无疑是理论和实务界需要研究的问题。

公益诉讼制度源于检察官系公共利益代表的身份定位。在检察机关“上下一体”的运作模式下，检察机关就成为了维护公共利益的法定机关。在过去的司法实务中，检察机关对于侵害公共利益行为的法律保护是有限的。对于涉嫌犯罪的行为且查证属实的，检察机关可以依法提起公诉；而对于涉嫌民事、行政违法的行为，检察机关因主体不适格而无法适时介入。这也导致公共利益的民事、行政法律保护长期缺位。而如今的“4+1”的补位体系与过去长期缺位而产生的补位需求相比，可能是远远不足的。在新时期，检察机关在做优传统品牌的同时，也要“四轮驱动”协同发展。四大检察格局中，刑事、民行检察在过去的积累中已经取得了一定成绩，而公益诉讼检察仍然在探索过程中。笔者认为，公益诉讼要与其他三大检察协同发展，既要有亮点，也要有数量。在协同发展的体系中，任何一项业务都是检察机关常规的法律监督职能。那么，在这个体系中，数量和亮点无疑是一对相辅相成的概念。有数量而无亮点，则谈不上“做优”；有亮点而无数量，则难以体现“常规性”。由此可见，公益诉讼“等”外受案范围亟需探索。

在探索过程中，检察机关也要解决好范围扩大与滥诉之间的矛盾。应该看到，公共利益的是一个内涵较为宽广的概念，甚至于公共利益和个人利益之间，还存在对立统一的辩证关系。因为公共利益在分解后，能够反映个人利益；而个人利益在积聚后，又会形成公共利益。因此，把涉及公共利益的全部纳入公益诉讼的受案范围，也会造成滥诉和司法资源的浪费和对公民诉讼权、法院审判权的过度介入。笔者认为，在“等”外探索过程中，我们要区分好主要性和次要性的问题，即涉嫌民事、行政违法的行为侵犯的主要法律关系是个人利益，还是公共利益。如果行为侵犯的主要是个人利益，尚未达到公共利益的程度，而只是间接地、潜在地威胁到了公共利益，那么还是通过普通诉讼较为合适；如果行为侵犯的主要是公共利益，则不能因为该公共利益由不特定的个人利益组成，而将其排斥在“等”外的范围之外。

依笔者之见，目前的“等”外探索，可以有以下几个方面：

一是危害公共卫生安全领域。该领域主要针对的是与重大疫情有重大关联的民事、行政违法行为。重大疫情侵犯的是不特定多数人的生命、健康权利，也对社会生活的正常秩序造成重大影响。就本次疫情情况来看，目前的涉资源类违法行为的外延尚不能完全涵盖本次疫情关联行为的范围。例如，对于一般野生动物的收购、加工、贩卖以及监管部门对于这类对象的监管行为。同时，重大疫情的源头可能并不局限于如非典及本次疫情中的野生动物。因此，公益诉讼的触角应当向该领域拓宽。

二是危害公共交通安全领域。该领域主要针对的是危害到公共交通安全的民事、行政违法行为，例如，影响到公路、铁路安全通行的违章建筑、违章工程等以及针对这类现象的监管失职、行政不作为。近年来，诸如大桥坍塌、公路、铁路周边搭建违章建筑等危及交通通行的情形并不鲜见。这类情形的出现，既有行为人降低工程质量、法律意识淡薄的原因所致，也有相关部门监管不力的因素形成。如果这些情形一旦导致公共交通事故发生，无疑会对不特定多数人的生命、健康安全造成侵害。因此，对于搭建违章建筑、违反重大工程安全标准的行为以及对上述行为监管失职的行为可以通过公益诉讼予以调整。

三是危害不特定多数人的信息安全领域。该领域主要针对的是泄露不特定公众的个人信息、未经批准在商业活动中采集公民信息以及监管部门对信息安全领域监管不力等行为。尤其是信息网络普及以来，网络空间信息的完整性、保密性等也面临着信息安全问题，信息泄露现象时有发生。对于该领域是否应纳入公益诉讼的受案范围，确实存在一些争议。在刑法体系中，侵犯公民个人信息罪列于分则第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪的章节中。换言之，从刑法角度分析，公民个人信息主要还是以个人利益相关联。但是，自中央提出“国家安全”的概念后，信息安全就是国家安全大概念下的一个子概念，系国家安全包括的11个方面的基本内容之一。从国家安全的角度来讲，信息安全当然也属于公共利益范畴，可以纳入公益诉讼受案范围。

四是危害历史文化遗产领域。该领域主要针对的是违规搭建工程破坏历史文化建筑原貌或是违法改建历史文化建筑、违法拆除历史文化建筑、破坏文物原生环境等行为以及对上述行为监管不力、执法缺位等行为。文化建设是“五位一体”战略布局中的重要组成部分。城市的历史文化底蕴也是反映城市综合发展水平、整体形象的重要指标。而在司法实务中，上述危害历史文化遗产的行为时有发生，对我国的历史分化传承、建设和维护造成了不可估量的损失。在公益诉讼探索阶段，全国各地也已经有该领域的典型案例，对于恢复历史文化建筑的原貌、提升文物执法力度均产生积极影响，也有助于社会上树立尊重历史文化和保护文物的价值观念。因此，立法活动也应该积极向实践靠拢，接纳该实践成果，将危害历史文化领域的相关行为纳入公益诉讼调整范围。

（三）综合治理职能的履行

制发检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一。司法实务中，检察建议的身影不时会在诉讼监督、不起诉决定的场合之下出现，在打击犯罪、监督诉讼活动之余，发挥其纠正违法现象和参与社会综合治理的功能。为进一步加强和规范检察建议工作，最高检发布《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议作出定位，即检察机关实现履行法律监督职责、参与社会治理、维护司法公正、保障法律统一正确实施等价值的重要方式。根据最高检的发布的工作规定，检察建议分为五类，包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议及其他。从上述分类来看，检察建议既包括对个案的监督，又包括由个案延伸反映的社会治理问题监督。因此，检察建议是检察机关将法律监督的触角从诉讼活动延伸至综合治理领域的重要连接点。

目前，检察机关通过制发检察建议的工作虽然也产生了一定的社会效果，纠正了司法实务中一些常见的、亟需矫枉的违法现象，但总体上尚未完全打开工作局面，并未发挥好检察建议的参与社会综合治理的功能。笔者认为原因有二。首先，综合治理思维不够开阔。司法实务中，或许受法律思维定势影响，检察机关更多地考虑个案法律关系而就案论案，涉及由案引申的社会治理宏观面不如行政人员思维开阔。所以纠正违法、公益诉讼、再审等与诉讼活动有直接关联检察建议较为常见，而其他类的如预防犯罪、堵漏建制的检察建议较少。其次，综合治理观念不够重视。事实上，制发检察建议是诉讼活动的延续，属于法律监督职能的应然组成部分。但过去的工作中，检察机关更多地将侧重点在集中在惩治犯罪，发挥控诉职能，而忽视了参与社会综合治理的工作。

但是，随着新时期基本矛盾的变化和社会主义法制体系的逐步建立，人民对于检察机关期望已经不再局限于惩治犯罪、净化社会环境等方面，而是期待检察机关能够在供给侧提供更丰富的法治产品，在社会和经济发展中发挥更多的作用。新时期，检察机关既要在诉讼活动的法律监督中继续发挥主导作用，也要在诉讼活动的延续环节，积极参与社会治理，敏于案件反映出的倾向性问题和管理漏洞，依托制发检察建议的职能，以办理一案、治理一片的社会效果，作为履职目标。

实践中有观点认为，制发社会治理检察建议发生于诉讼活动之外，针对的对象也不局限于和检察机关具有配合、制约关系的相关部门。制发这类检察建议可能与检察机关在诉讼活动中实施法律监督的定位不符。但是，制发这类检察建议是诉讼活动紧密相连，是检察机关在诉讼活动中发现相关漏洞、问题的处置方式。因此，从职能定位来看，这种法律监督的方式属于诉讼活动的延续，由检察机关制发社会治理检察建议无疑也是法律监督触角的延伸。

依笔者之见，结合当下的社会现状和刑事政策，以保障营商环境建设、帮助民营企业合法经营作为制发检察建议的切入点，较能体现社会需求，也能取得良好的效果。

当前，社会主义法治体系已逐步建立，法制的观念也已经深入人心。人民对于违背人伦道德的刑事犯罪、重大违法已经有较高的守法意识。但是，对于一些社会管理、经济领域的违法、犯罪仍然认知不足。例如，很多民营企业对于走私犯罪、洗钱犯罪、涉税犯罪、侵犯知识产权犯罪的认知严重不足，很多涉嫌违法犯罪的行为被民营企业当成是“规避措施”“合理手段”。

良好的营商环境，离不开法治保障，需要检察机关帮助民营企业提高守法意识和补足管理漏洞。

在日常工作中，检察机关既要强调传统的控诉办案技能，也要顺应时代发展，主动接触刑事合规领域，将刑事合规的素能作为专业化办案、专业能力建设的组成部分。对于涉民营企业的案件，检察机关应将履行好谁执法、谁普法的职能作为常规职责予以重视。对于主观恶性较小、因法制意识淡薄而涉嫌刑事犯罪的涉案单位、涉案人员，检察机关应主动向涉案人员、诉讼代表人了解其企业经营情况和管理漏洞。在诉讼活动之后，检察机关通过制发检察建议，为涉案单位、民营企业堵漏建制，提高守法意识和创造合法经营的机制，并作好跟踪反馈工作。检察机关在办理一案之时，也要发挥出以点带面的效应，对于发现的某一行业普遍存在的问题，也可以通过检察建议的形式，提醒和建议监管部门予以重视。

来源：《上海法学研究》集刊2020年第20卷（上海市检察院文集）。转引转载请注明出处。
责任编辑：魏广萍    金惠珠

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