课题组｜法治乡村建设的重点和难点——以某区农村基层组织负责人违纪违法犯罪问题为样本

蓝小军

广州市花都区纪委副书记、监委副主任

刘宏成  李红琳  刘勇  廖苑伶

要目

一、“基础不牢，地动山摇”：一图读懂农村法治建设的重要性二、法治乡村建设中的难点：对农村基层组织负责人和农村集体“三资”的监管三、“捉住了主要矛盾，问题就会迎刃而解”：推进乡村法治建设的建议结语

本文主要包括三大部分，第一部分提出法治乡村建设的研究背景和现实意义；第二部对当前我国乡村法治建设中的重点和难点问题进行分析，提出了本课题的主要观点，即当前影响我国法治乡村建设的主要矛盾—即我国法治乡村建设中的“重点”和“难点”问题在于对农村基层组织负责人和农村集体“三资”的监管，“缺点”在于我国当前对农村基层组织负责人和农村集体“三资”管理方面的法律制度不健全、不完善；第三部分提出通过加强对农村基层组织负责人和农村集体“三资”的监管来解决乡村法治建设中的重点难点问题。

决胜全面小康，关键在农村，完善乡村治理，重点在法治。党的十九大以来，中共中央、国务院对“法治乡村建设”的系列部署，意味着法治中国建设的重点和难点转向了农村。尽管政府、社会、法学理论界为法治乡村的建设积极献言献策，但受经济发展水平整体较低、村民受教育程度不高、法治意识欠缺、法律制度缺失等内外因素的影响，法治乡村建设的效果一直不如人意。那么，法治乡村建设的重点难点何在？如何才能有效解决困扰法治乡村建设中的难题？本课题组通过对党的十八大以来某区查处的农村基层干部违纪违法犯罪问题进行研究，以点带面，试图找出一条更符合现代法治乡村建设的路径。

一、“基础不牢，地动山摇”：一图读懂农村法治建设的重要性

习近平总书记在多年前就提出，“构建社会主义和谐社会，重心在基层。基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。基础不牢，地动山摇。可以说，基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’”。为了做好我国农村的社会治理和法治建设，党中央、国务院做出了一系列重大的部署（详见图1），充分显示了乡村法治建设的重要性。

习近平总书记的重要论述以及中共中央、国务院自十九大以来一系列关于法治乡村建设的重磅文件的出台，充分说明了法治乡村建设的重要性，以及对这一问题进行理论研究的重要价值所在，“也意味着法治中国建设的重点和难点转向了农村，标志着乡村建设和振兴的过程中，法治将发挥越来越重要的基础和保障作用”。

图1 党的十九大以来党中央、国务院关于法治乡村建设的部署图

二、法治乡村建设中的难点：对农村基层组织负责人和农村集体“三资”的监管

法治乡村建设是一个系统工程，《关于加强法治乡村建设的意见》提出的法治乡村建设的主要任务有九大项，涉及到立法、执法、司法等多个方面的工作。但是，“在复杂的事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展规定或影响着其他矛盾的存在和发展”。因此，做好法治乡村建设工作，就是要找准阻碍这一工作顺利开展的“主要矛盾”和问题所在。在我国法治乡村建设的过程中，存在各种矛盾和问题，但总的来说，还是脱离不了“经济基础决定上层建筑、上层建筑反作用于经济基础”这个定律，从乡村治理的角度来分析，乡村治理的上层建筑就是农村基层组织负责人及由其组成的组织机构——村民委员会和经济社等基层组织，乡村治理的经济基础就是农村集体所有的资源、资金、资产（以下称为农村集体“三资”）。另外，结合某区十八大以来查处的涉农领域案件（详见图2—图4）来分析，当前影响我国法治乡村建设的主要矛盾——即我国法治乡村建设中的“重点”和“难点”在于对农村基层组织负责人（包括农村基层群众性自治组织和农村集体经济组织负责人，以下同）和农村集体“三资”的监管，“缺点”在于我国当前对农村基层组织负责人和农村集体“三资”管理方面的法律制度不健全、不完善。

党的十八大以来某区查处农村党员干部违纪违法犯罪情况

党的十八大以来（2012年12月至2020年6月），课题组所在区纪检监察机关共查处村社党员、干部违纪违法案件420件，其中2013年33件、2014年42件、2015年36件、2016年45件、2017年35件、2018年83件，2019年83件，2020年上半年就有57件，给予党政纪处分407人，其中党纪重处分220人（开除党籍197人、留党察看21人、撤销党内职务2人）、党纪轻处分187人（党内严重警告44人、党内警告143人），移送司法机关追究刑事责任41人。

图2 党的十八大以来某区纪检监察机关各年度查处村社党员、干部违纪违法案件统计表

通过对某区自党的十八大以来查处的村社党员、干部违纪违法案件分析，发现目前村社党员、干部违纪违法突出表现为以下几个方面的特点：

1.案件数量呈上升趋势，且出现“小官巨贪”现象。党的十八大以来，某区共查处村社党员、干部违纪违法案件共420件，且小官巨贪现象时有发生。例如，某村原党支部书记村委会主任杨某华伙同该村村干部共非法侵占该村经济联合社的耕地青苗补偿款894多万元。某村经济社出纳徐某保以伪造银行对账单、业务收讫章、夸大支票金额等方式，侵占该经济社集体资金共计1135.35万元。

2.“村两委”和农村经济（联）社一把手违纪违法问题日益突出。2012年12月至2020年6月，某区纪检监察机关共查处村支书、村主任、农村经济（联）社社长等农村基层组织负责人违纪违法案件104件，占查处案件总数的25%，其中村“两委”主要负责人违纪违法案件70件，占查处案件总数的17%；查处处经济社社长34人，占8%（详见图3）。村“两委”一把手和经济（联）社社长虽然职级不高，但权力相对集中，对本村社公共事务决策和公共资源支配起着决定性作用，其在为群众办事的过程中，往往利用职务的便利吃拿卡要、谋取私利；农村经济合作社作为农村集体经济实体，掌握着本经济社村民绝大多数甚至全部的集体财产，经济社社长作为该经济社的法定代表人，对本经济社的集体资产的支配具有很大权力，加之目前对经济社社长的监管存在较大漏洞，导致经济社干部利用职权谋取私利，侵害群众利益的现象日益严重。

图3 违纪违法主体分析图

3.违纪违法易发多发领域主要集中在农村集体“三资”管理领域。党的十八大以来，某区共查处农村集体“三资”领域违纪违法案件117件，村社干部违纪违法除了违反行政法规案件外绝大部分都与农村集体“三资”有关（详见图4）。主要表现在以下几个方面：（1）违反招投标程序直接指定合作方，规避村民监督。根据“三资”管理的相关规定，达到一定标准的农村集体资产资源处置都要进入区、镇街农村集体资产交易中心，统一招标、挂牌转让，但一些村社干部与承包者串通，收受“好处费”后在民主议事上走过场，拆分标的物规避公开招投标，甚至架空交易平台私下交易，直接将农村集体资产资源承包权指定给特定承包人，或是暗中串标、围标，让特定关系人中标，使村社集体遭受损失。例如，某街道某村某经济社有一个441平方米的仓库拟向社会招租，曾向街集体资产交易中心申请交易立项，但因无人报名参与竞投而流标，后该社所在的街道有关部门在农村合同清查过程中，发现该资产已经于2018年1月由社长擅自通过私下交易低价出租给他人。（2）绕开民主议事程序，逃避村民监督。一些村社干部民主意识、法律意识淡薄，处理集体资产对外发包、土地转让等重大事项时，要么只召集村社干部开会进行讨论，且事后不向村民公开。要么甚至不召开会议进行讨论，而由少数村社干部伪造村民签名或找人代签、冒签，制造村集体资产发包经过村民大会民主讨论通过的假象。如2013年5月，某村委委员谭某峰假冒村民代表签名，伪造4份《村民代表会议记录》，违规将该村的集体资产低价转让给利益关系人，村民事后知道真相后长期上访，造成不良社会影响。（3）“慢作为”、“不作为”致集体资金流失。村集体资产发包出租是村集体收入的主要来源，但由于承租集体物业的人主要是本村本社的村民，或者是与村社干部有一定渊源的人，实践中承租人经常会因为各方面的原因拖交或欠交租金，但部分村社干部对拖欠租金怠于履职“不作为”、“慢作为”，导致集体收入流失。（4）通过虚构土地面积、抢种果树、直接冒领、制作虚假土地承包合同等方式，骗取青苗补偿款等征地款项。有的在财务工作中冒充领导签名、大量使用现金支付、违规使用白条报账单和收据等报销入账。

图4 涉案领域分析图

4.征地补偿领域是农村党员干部腐败的重灾区。随着城市化建设和美丽乡村建设的不断加快，农村征地拆迁的力度越来越大，由此引发的腐败案件也在不断攀升。2016至2019年，某区纪检监察机关查处征地拆迁领域的农村基层腐败案件就有17件，占同期查处农村基层腐败案件的3%，成为农村基层腐败的重灾区。如2012年-2015年期间，某村党支部书记、村委会主任杨某华获知佛清广高速项目拟征收该村集体土地，伙同副书记杨某青及3名社会人员，两次转让农村集体土地承包合同，并利用职务便利，擅自将2005年签订的承包合同中规定承包人按每亩500元获取青苗补偿款修改为青苗和设施补偿款全部归承包人所有，于2017年在征地过程中侵占应属村集体所有的青苗补偿款共计891.1万元。

5.“窝案”“串案”增多。随着农村“三务”公开力度的不断加大和村“两委”之间制约的加强，一方单独作案的可能性相对下降。一些村干部为了获取非法利益，往往相互勾结，这就使得“窝案”“串案”明显增多。2018年以来，某区纪检监察机关共查处10余起农村腐败窝案串案，这些窝串案基本上把村委会班子成员“一锅端”，既给集体经济造成了严重的损失，也直接或间接地损害了村民的利益，有些案件还导致涉案村社的信访举报长年不断，严重影响社会稳定，造成了恶劣的社会影响。

6.涉黑涉恶腐败和保护伞问题凸显。自中央扫黑除恶专项斗争以来，某区纪检监察机关共立案查处农村涉黑涉恶腐败和保护伞案件53件，主要表现在以下几个方面：（1）操纵破坏选举，通过骗选、贿选等途径成为村干部，把持基层政权，垄断基层资源，侵吞集体财产，欺压、残害百姓。（2）与黑恶势力相互勾结，庇护、纵容涉黑涉恶活动，充当他们的“保护伞”。（3）有的村干部甚至直接参与黑社会性质组织犯罪。部分案件经济腐败与政治腐败相互交织，危害更大。

农村基层组织负责人违纪违法犯罪的主要表现形式

从查处的案件来看，村社党员、干部违纪违法问题具体主要表现在以下几个方面：

1.经济方面，一方面，村社干部对村社的集体资产支配、集体事务的管理权限很大，容易为村社干部带来一些权力寻租或谋取私利的空间；另一方面，村社干部可以受乡镇政府的委托行使部分行政权力，能够直接接触土地征收、宅基地审批、项目招标投标、扶贫开发、教育医疗、农林牧等资源处置、困难补助申请等事项，并拥有决策权，可以利用大量的自由裁量空间谋取经济利益。

2.政治方面，主要表现为在村两委换届选举中出现拉帮结派，进行拉票贿选的现象。有的村干部通过为选民送现金、送礼品等进行拉票贿选；有的村干部甚至使用暴力、威胁、欺骗等强硬手段拉票贿选。

3.在作风方面，主要在以下几个方面：（1）搞权色或钱色交易，如某村党支部书记、村委会主任曾某桐，长期和异性保持不正当两性关系，在当地造成了不良影响；（2）使用集体资金违规大吃大喝，如某村原村委会主任黎某聪等村干部，长期用集体资金违规大吃大喝，十八大以来也不收敛不收手，浪费集体资金，造成了恶劣影响；（3）收受可能影响公正执行职务的礼品礼金；（4）优厚亲友，利用职权对亲友进行特殊照顾，如某村党支部书记、村委会主任王某荣，把集体土地低价出租给自己的近亲属。

4.在涉黑涉恶腐败和保护伞及其他违法方面。一些农村干部利用职务便利或者利用家族和宗族势力纵容、支持黑恶势力活动，为黑恶势力充当“保护伞”，有的甚至直接参与涉黑涉恶活动，严重侵害了当地群众利益，社会影响恶劣。还有的无视法律，进行赌博、吸毒、非法占用土地等违法活动。

农村基层组织负责人违纪违法犯罪对乡村法治建设带来的危害

1.严重损害党和政府的群众基础。在群众心目中，农村基层组织负责人都是政府推荐或任命的，也是代表政府履行公务，只要基层组织负责人违纪违法侵犯了村民合法权益、集体利益或者失职渎职让集体利益受到损害，就是“公家人”（公职人员）违法乱纪、失职渎职，这必然会导致群众对党和政府的信任大打折扣，影响党政形象，也会破坏党群关系，直接影响到党和政府的群众基础。

2.损害集体和群众利益，影响农村社会稳定。农村基层组织负责人的违纪违法犯罪行为损害的法益主要有村社集体经济利益、村民的人身或财产权益，这些权益都直接或间接与村民有关，必然会导致农民积怨的爆发，不可避免的会出现村民上访，严重的还会出现群体性事件，影响农村社会稳定。特别是少数村干部还参与甚至组织黑社会性质组织犯罪，欺压村民、控制基层政权、妨碍基层政府部门的执法活动，严重影响农村社会稳定。

3.严重损害乡村党风政风和民风。村社干部的违纪违法犯罪行为，看起来好像是其个人的行为，与他人关系不大，但是，农村是一个熟人社会，农村干部往往又是本村本社的“带头人”，而且在农村地区，由于受教育的程度相对较低，村民往往把“带头人”的言行做为自己参照的标准。如果村社干部不带头遵纪守法，特别是村社的主要负责人做违法乱纪的事情，甚至进行赌博、吸毒、非法占用土地等违法活动，往往会起到负面的“带头效果”。从某区纪委近两年查处的几个村社干部违法犯罪窝串案来看，该违法乱纪村社干部所在的村社的民风往往也较差，无论是人居环境还是社会治安，相对于其他村社来说，都有较大的差距。而从某区近两年评选出来的“文明村”来看，凡是被评上“文明村”的基层组织负责人都没有发现违纪违法犯罪记录。

4.延缓乡村法治建设的进程和效果。如果一个村社的群众对党和政府没有信任，如果一个村庄的社会不稳定、关系不和谐、申诉信访不断，如果一个村社的党员干部不但不带头遵纪守法，反而“带头”违法乱纪，那么，乡村的社会治安、村民关系、人居环境等都会进入恶性循环的轨道，国家的法律政策在乡村就很难得到落实，职能部门在农村的执法活动也将受到阻碍，司法的权威性会受到冲击，这必将阻碍乡村法治建设的进程，损害法治建设的效果。

当前对农村基层组织负责人和农村集体资产监管的困境及原因

村社党员干部违纪违法的发生是由多种因素相互交织而引起的，固然有违纪违法主体自身综合素质不高，党纪国法意识淡薄；村社干部权力过大，主动接受监督的意识不强等内在因素的影响，但我们认为关键因素是对村社干部以及农村集体“三资”的监管制度机制不够完善。具体表现在以下几个方面：

1.农村基层自治组织换届贿选与基层“两委”涉集体“三资”违纪违法现象存在畸形共生关系。在一些农村基层，“两委”换届选举中，明码标价拉票贿选屡禁不止甚至已慢慢演变成一种大家都知道的“潜规则”，部分农村基层群众文化素质不高，过度注重眼前经济利益，缺乏对自身权利保护意识和共同的利益价值取向。同时，由于获得信息的途径不多，受熟人社会影响，导致基层群众在选举过程中，忽视自己手中选票的力量，容易被一些“权力投机者”的小恩小惠所诱惑，或者碍于个人情分，将票投给自己熟悉的人或者熟悉的人推荐的人，而忽视了所选举对象的个人品德、工作能力和参选动机。这就给一些心怀不轨的“权力投机者”以可乘之机。“贿选上位——侵占集体资产——村民举报——被立案查处”成了少数农村基层自治组织负责人绕不开的怪圈。

2.农村基层组织管理人员权力高度集中。按照现行法律法规，村委会依法自治，镇街政府与村委会之间只是工作上的指导与被指导关系，对于经济社来讲，独立性更强，各村民小组所属的经济社与村委会和村经济联社既没有领导与被领导的关系，也没有指导与被指导的关系，完全处于自我管理状态。尤其是在沿海发达地区的农村基层，集体资产庞大，管理人员掌握着最新的政策信息，对集体资产处置有着较大的决策权，一旦村社“两委”干部抱团后，往往出现塌方式的集体腐败。一些村社“两委”干部在“村民自治”的幌子下独断专行，导致“村民自治”演变成“村官自治”。而且，目前绝大多数行政村实行村支部书记和村委会主任“一肩挑”，甚至村支部书记、村委会主任、村集体经济组织负责人“三位一体”，权力高度集中，“一把手”变成“一霸手”，对集体资产处理就很容易肆意妄为。

3.对农村基层干部尤其是经济社干部的监管存在盲点。虽然《监察法》已经明确将基层自治组织中的管理人员纳入监察范围，但经济社干部是否属于监察对象，并没有予以明确规定。尤其对于经济社干部失职渎职应该如何追责，尚无统一的国家层面的法律上的规定。

4.农村集体资产监管几经变革依然存在短板。目前，大部分村社都能定期公开财务收支状况、交易项目情况，但普遍存在公开内容不具体、资料不全面等情况，如开支依据、凭证等实质性内容很少公开。有的群众监督意识淡薄。如对需要村社社员参加的涉及集体“三资”管理使用等重大事项的会议，个别经济社必须发给参会社员“误工费”，客观上助长了部分村社不按程序交易。有的陷入内部监督熟人困境，村务监督委员会、民主理财小组的工作经费和人员补贴由镇街和联社共同承担，工作人员来自村社，一些决定也涉及他们自身利益，有效监管难以落实。有的财务制度执行不严格，如部分投资项目账面无反映，报销凭证以自制单据、白条入账，征地补偿款未按要求建立专户存储和专账核算等。

5.部分基层单位财经管理把关不严。部分镇街分管财务领导没有认真履行党风廉政建设“一岗双责”，在农村财务监管工作中侧重于开支审批流程把关过多，缺少与农财中心负责人沟通财务会计岗位风险管理和岗位责任落实问题，层级管理不到位，没有及时关注苗头性、倾向性问题。例如，在某区查处的某经济社原出纳员徐某保侵占集体资金1000多万元的案件中，在徐某多年伪造、篡改现金支票正本金额，伪造银行对账单及业务收讫章等手段套取集体资金过程中，街道负责财务工作的相关领导没有及时发现存在问题，街农财监管中心负责人对中心会计人员业务培训不到位，对村代理会计业务不熟，财务风险防范意识不强，履职失职，多次给徐某盖空白支票等会计工作违纪违规行为没有及时提醒纠正，虽然有建立货币资金核对盘查制度，但没有指导落实做好货币资金的核对盘查记录，党风廉政建设责任没有落实到位。

6.对专项项目资金落实情况监督缺失。实践中，基层镇街重视工程建设项目和专项财政资金的申请，但在项目立项、资金到位后缺少有效的监督措施，对项目建设和专项资金的落实情况跟踪过问少，部分镇街相关部门和领导干部热衷向上级伸手要钱却很少埋头看账查账，上级部门也只管款项拨付却很少按要求开展必要的审计监督和财务检查，导致一些基层干部利用直接经手项目经费的机会从中弄虚作假，通过虚构支出或者暗中偷工减料的方式从上级财政中截留侵占。例如，我们查处的某镇原会计蓝某强贪污一案中，财政所原会计蓝某强于2010年1月至2016年12月期间，在长达7年的时间内，通过重复报账、虚构工程建设项目、美丽乡村建设项目等专项支出方式，贪污公款7730余万元，案发前绝大多数赃款被其以赌博方式挥霍一空，无法追回，给国家造成特别重大的经济损失，最终被判处无期徒刑。在本案长达7年的时间内，上至镇政府主要领导和分管财政工作的领导、中至两任财政所长、下至两任出纳，都视专项资金管理等财务制度如无物，从不严格执行相关账务管理制度，使该镇的财政管理漏洞百出，最后，6名公职人员均以玩忽职守罪被判处刑罚，均被开除党籍和公职。

7.我国当前对监管农村基层组织负责人和农村集体“三资”方面的法律制度不健全、不完善。主要体现在：（1）村（居）民委员会组织法对于农村基层组织负责人的提名、选举和任命制度的不完善，导致基层选举中贿选、胁选（暴力胁迫）等现象频发，往往有能力、正直的人无法入选基层组织负责人，严重影响农村法治建设效果；（2）监察法对农村集体经济组织负责人是否属于监察对象没有明确规定，导致实践中对纪检监察机关能否追究农村集体经济组织负责人违反规定处置集体资产的政务责任（违法责任）还存在较大的分歧，甚至使部分集体经济组织负责人对违规处置集体资产有恃无恐；（3）刑法对于农村基层组织负责人因失职渎职导致造成集体利益重大损失或其他严重后果的，没有纳入追诉的范围，导致实践中出现农村集体经济组织负责人因玩忽职守或滥用职权导致集体利益重大损失后，却无法追究其法律责任的现象；（4）没有国家层面的农村集体资产管理法，导致各地对农村集体资产的监管缺乏统一的、有普遍约束力的法律依据。

三、“捉住了主要矛盾，问题就会迎刃而解”：推进乡村法治建设的建议

“研究任何过程，如果是存在着两个以上矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”通过前面分析与论证，法治乡村建设的主要矛盾在于农村基层组织负责人和农村集体“三资”的监管。那么，如何“捉住这个主要矛盾”来解决阻碍法治乡村建设进程的步伐从而推进法治乡村的建设呢？这要从完善相关法律制度，通过强化对农村基层组织负责人这一重点人群的监管，解决农民群众最关心最直接最现实的利益（农村集体“三资”）问题，通过强化监管、完善制度等途径来实现乡村法治建设的目标。

修订完善相关法律制度，加强和完善对农村基层组织负责人的监管

1.修订完善村民委员会组织法，建立完善村社干部产生、教育引导、惩处等体制机制一是建立完善村社干部的产生机制。

一要严格核查基层组织候选人的选举资格：现有村民委员会组织法明确，候选人资格应当满足“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力、未被剥夺政治权利”的条件，建议修改完善候选人资格条件，将“未被法律剥夺政治权利”修改为“无违纪违法犯罪记录、未被剥夺政治权利”，进一步提高农村基层组织负责人的人选标准；二要完善不当选举行为的处置：将以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段进行选举的行为的调查处置机关调整为公安机关。现行法律规定是由乡或县级人民政府负责调查并依法处理，由于县乡人民政府不是专门调查案件的机构，没有人员、没有能力去处置，法律上也没有明确该如何进行处置，这一权力设置，使得实践中虽然村级换届中破坏选举的行为屡见不鲜，但几乎没有被查处过；三要持续深入整顿软弱涣散基层党组织，对政治素质差、领导能力弱、不担当不作为的村社干部，坚决予以调整撤换。

二是建立完善村社干部的教育引导机制。在基层深入开展廉政教育，不断夯实廉洁自律的思想根基，增强村干部拒腐防变心理约束力，形成“不想腐”“不敢腐”的自觉；组织村社干部开展针对性的培训，提高履职能力；制定村社干部履职正负面清单，为村社干部履职“画框框”；开展村社干部向群众“三述”，将综合评定结果公开，并作为村社干部年度考核的重要依据；改善村社干部薪酬，调动村社干部工作的积极性。

三是建立完善对村社干部的惩处机制。建立完善相关法律法规，建议通过修订村民自治法或制定专门法规，或由全国人大常委会授权地方政府先行制定规章制度等形式，进一步规范村社干部的履职行为，特别规范村社干部管理农村集体财产的行为，并完善相关惩罚条款；进一步改革创新村社干部问责机制，有效防止村干部不作为、乱作为等现象发生；综合运用监督执纪“四种形态”，加大问责力度，严肃查处群众身边的腐败问题和不正之风，持续保持惩治村社干部腐败的高压态势。

2.修订完善刑法，形成对农村基层组织负责人违法犯罪行为的震慑

（1）修改刑法关于破坏选举罪的构成要件。刑法第256条关于破坏选举罪的规定主要是针对“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”破坏选举的行为，该条规定没有将“基层群众性自治组织组成人员的选举”纳入其中，导致在村社干部的选举过程中以“以暴力、威胁、欺骗、贿赂”等方式破坏选举的人肆无忌惮。

（2）探索和完善农村基层组织负责人渎职犯罪的立法。现行法律和司法解释均未明确农村基层组织负责人在履行集体事务的管理过程中因失职渎职造成重大损失的纳入渎职罪的主体范围，使得在实践中，存在很多农村基层组织负责人在处理集体事务、特别是在处置集体资产的过程中，严重不负责任，给集体经济造成严重损失，但却无法追究法律责任。例如，某经济社社长违规将本经济社所有的鱼塘低价出租给他人，根据法律规定，租赁合同的期限最长不能超过20年，但是经济社社长却自作主张，将合同的租赁期限约定为40年甚至50年，且租金却远低于市场价格，其中给集体造成的经济损失往往是巨大的，但是，由于法律没有规定“集体经济负责人签订履行合同失职罪”，使得法律无法对这种不作为、乱作为行为进行追究，如果经济社社长是非党员的话，甚至都无法追究党纪责任。这样的立法现状，使得农村基层组织负责人有了更为广泛的贪腐空间，侵吞、挥霍集体资产，而不必担心受到法律的制裁。在城镇化过程中，农村基层组织负责人在土地和环境、自然资源的管理中的滥用职权、玩忽职守，其造成的损失往往是非常巨大的。基于此，建议在刑法中增加以下两个罪名：一是参照国有公司、企业、事业单位人员失职罪、滥用职权罪，设立农村基层组织人员失职罪、滥用职权罪，明确规定对于严重不负责任或者滥用职权，致使集体利益遭受重大损失的行为，要依法承担刑事责任。二是参照国有公司、企业、事业单位人员履行合同失职被骗罪，设立农村基层组织人员签订、履行合同失职罪。对在农村基层组织中直接负责的主管人员，在签订、履行合同过程中，因严重不负责任，致使集体利益遭受重大损失的行为进行处罚。

3.修订完善监察法，构建农村基层组织负责人不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制

当前，我国很多农村地区的集体经济组织都是以经济（联）社的方式存在，但现行有效的法律和党内法规都没有明确规定包括经济社社长在内的农村集体经济组织负责人是或不是监察对象，导致在监察理论和实践中出现了不同的意见，也给基层纪检监察工作带来了困惑和障碍，亟需进行明确。有必要对监察法关于监察对象的规定进行完善：

（1）完善监察法第15条第1项的内容。本项主要是明确了各类公务员和参照公务员管理的人员属于监察对象。这两类人员身份的确定，有一套严格的法定程序，只有经过有关机关审核、审批及备案登记等程序，才能享有这种身份。但在实践中，特别是基层政府和基层执法机关存在大量的不具有前述两种身份，但履行的职责与前述两类人员基本一样的人员，譬如政府和行政执法机关的雇员、公安机关的辅警等，这些人除了不具有公务员身份之外，其职责与公务员基本相同，完全可以归入一类。可以参照行政监察法第2条的规定，授权监察机关对国家机关任命或聘请的除公务员之外的其他人员进行监察，在第15条第（一）项中再加一类“由国家机关任命或聘请的其他人员”。这样基本上在一个条款中就可以把所有行使传统意义上的公权力的“公职人员”纳入监察对象范围，尽量减少对第（六）项“其他依法履行公职的人员”这一兜底条款的使用。

（2）完善监察法第15条第（五）项“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的内容。建议修改为“基层群众性自治组织和集体经济组织中从事管理的人员”，这样就可以明确把经济社社长等集体经济组织中从事管理人员纳入监察对象。

（3）对重要的概念进行明确的界定。为避免实践中出现对监察对象认定的四个标准的不同理解，建议参照刑法第91条对“公共财产”的界定，在监察法中对“公职人员”、“公权力”“公共事务”“公共财产”等容易产生分歧但对监察对象的认定又起关键作用的概念进行统一明确的界定，以免在纪检监察工作中出现不同的地区、不同的办案人员因为对概念的不同理解而出现执纪、执法标准不一致的现象。

优化农村集体资产管理，切断基层腐败和乡村违法犯罪源头

1.进一步推进农村集体产权制度改革，强化农村集体“三资”日常管理。全面贯彻落实中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，进一步明确集体经济组织的法人地位、权利义务，全面规范农村集体经济组织的组织架构、成员身份、权责关系、经营方式，逐步构建归属清晰、全能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，切实以法律保障农村集体经济组织利益。针对农村集体产权不清的情况，建议明确村集体历史建筑产权性质，加大村集体清产核资力度，摸清家底。进一步完善“四议两公开”民主决策程序，充分借助互联网+信息手段，实现农村集体经济组织成员对集体“三资”信息人人能接收、事事可查询，推动农村集体“三资”管理阳光公开。

2.不断优化农村集体资产交易模式，以科技手段为“三资”交易进一步廉洁高效护航。近年来，各地区根据自身实际，不断对农村集体“三资”交易模式进行优化升级，以保障交易更加公开公平廉洁高效，堵塞涉集体“三资”交易违纪违法问题的发生，但在实践中，仍然存在不同程度围标串标等违规交易情形。或以借力科技手段，通过网上竞投、信息化管理、云图化分析和智能化监督，加强“三资”交易监督，确保跟踪监管无漏洞、零死角，实现农权交易应进尽进、上下联通、透明交易强化内部监督。某区将农村集体“三资”交易由区级交易平台统一组织开展，有力促进了农村集体资产保值增值，取得了显著的经济效益。2017年8月2日至2020年6月19日，某区“三资”交易管理平台接受交易申请8096宗次，组织并安排交易7562宗次，其中交易成功的有5932宗，流标1473宗，已通过审核待交易157宗。标的交易底价总额41.3495亿元，中标总价54.7232亿元，比底价总额增加13.3737亿元，增长32.34%。区“三资”管理交易平台成立以来，中标总价与交易底价总额对比增幅由成立前的13.25%上升至目前的32.34%。

3.强化农村集体“三资”监管领域执纪监督问责。（1）在“零容忍”惩治农村基层腐败案件上发力，强化不敢腐的震慑。要畅通对村社干部腐败行为的检举揭发渠道，完善信访处置机制，着力提升信访成案率。要坚持“零容忍”惩治村社干部腐败，加大对村干部腐败案件的查处力度，把村社干部贪污受贿、多吃多占、以权谋私等腐败案件作为查处和打击的重点，做到发现一起查处一起，并始终保持严惩不贷的高压态势。要继续坚持受贿行贿一起查，严厉查处“小官巨贪”案件，重挫村社干部的犯罪预期。（2）在提高村社干部腐败成本和腐败风险上发力，增强不想腐的自觉。推动开展对农村集体资产管理制度落实情况专项检查和财务管理专项整治，各级党组织和纪检监察系统要对村社干部的权力运行加强监督，对其履行职责情况加强检查，提高村社干部腐败行为被发现和查处的概率。（3）在强化村社干部履职监督上发力，扎牢不能腐的笼子。建议国家通过修订村民自治法或制定农村集体资产管理法等专门性法规，或由全国人大常委会授权地方政府先行制定规章制度等形式，进一步规范村社干部履职行为，特别是规范村社干部管理农村集体资产行为，并完善相关罚则条款，对村社干部不移交甚至故意毁损集体经济合同和文书档案、恶意逃避监督等行为加大惩处力度。

加强农村基层组织建设，为乡村法治建设奠定坚实的组织基础

1.抓紧抓实农村基层党的建设

全面开展强化农村党组织的全面领导、优化全面覆盖的基层组织设置、修订完善党领导下的新时代村规民约、打造引领基层治理的坚强战斗堡垒、构建党群共同参与的乡村振兴格局、实施基层党组织“头雁”工程、建立村干部社会保障制度、建设高素质农村党员队伍、强化基层基础保障工程等方面的工作，整体推动农村党建上水平上台阶。要由村党组织主持修订完善党领导下的新时代村规民约，使村规民约真正成为建设文明乡风、促进基层治理、村民共同自觉遵守的约定。突出引领基层社会治理能力，要加大农村基层党组织经费投入，设立村党组织服务群众专项经费。要增强基层党建阵地服务功能，不断优化村党群服务中心建设。

2.完善村党支部、村委会和村务监督委员会之间的权力运行机制

在价值取向上，一要强化村务监督委员会的独立性，细化工作职责和任务，探索建立纪委监委（监察站）对村务监督委员会的业务指导和督促检查工作机制，强化村务监督委员会和监察站的监督功能；二要打破地域、身份和职业界限，要打破村社干部只能由本村社人员担任的僵化观念，对于基层组织软弱涣散的村社，可由镇街直接管理或是聘请有关机构和人员暂时进行管理；三要增强村民会议议事决事的实质功能；四要加强对村社干部行使决策权的监督制约，探索建立镇街领导、村党员代表、村民代表列席村“两委”集体决策会议机制，强化村社干部服务村民的工作属性。

3.加强村社干部思想政治教育

要广泛开展面向农村的廉政文化和法制宣传教育活动。要通过组织村社干部和村民认真学习领会新修订的《农村基层干部廉洁履职若干规定》精神，组织村社干部旁听职务犯罪案件庭审等方式，加强廉洁教育和宣传，在整个农村乃至全社会形成崇尚廉洁的社会价值取向，塑造以腐败为耻、以廉洁为荣的良好社会氛围。

4.完善农村基层监察站建设，推动监察职能向基层延伸

根据2016-2019年全国反腐的数据统计，基层腐败案件查处数量约占全国查处案件的90%，从群众身边腐败和作风问题通报的数据上来看，被通报的乡科级、村（居）社干部占比达96.95%。从以上数据可以看出，实现监督全覆盖、增强监督针对性和有效性，重点在基层农村、难点也在基层农村。为推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，建议从以下几个方面推进和完善基层监察站的建设工作：

一是要完善基层监察站的制度机制。首先，要完善日常监督工作机制，明确监察站的职能，制定工作例会、定期报告、信访接待、工作巡查、学习培训及考核工作制度，充分发挥制度刚性约束作用，规范基层监察工作，把监察权关进制度笼子，明确履职清单、细化履职标准，使监督站工作人员做到心中有数；其次要完善监察站的监察业务工作机制，严格审批程序，规范监察措施的运用，避免出现乱用监察权、损害纪检监察机关威信和村社干部利益的情况发生。

二是要突出监督主责主业。紧盯关键人：将基层监察站的监察对象明确为村（居）社及其所属经济实体中从事管理的人员，上级职能部门派驻（出）在村（居）社及其所属经济实体中从事管理的人员，及村（居）社及其所属经济实体中其他受委托从事管理的人员，有效强化对农村基层所有行使公权力公职人员的监督；紧盯关键事：将村（居）社执行重大事项决策、重要人员任免、重要项目安排、大额度资金使用等纳入监察站监察范围，切实为规范基层权力运行奠定坚实基础。

三是要强化人员配备和业务指导，提升监察站履职能力。首先，要加强对监察站工作人员的配备，要选任政治素养好、工作责任心强、有正义感、有一定工作经验和社会阅历且身体健康的人员担任监察员，不能让监察站成为“养老站”，让一些年老体弱、意志消沉的人担任监察员；其次，要特别加强对基层监察站工作人员纪检监察业务知识和技能的培训，创新培训方式，有针对性地开展跟班学习、轮岗交流参与办案等方式增强监察站工作人员的业务能力；同时，要强化上下联动，上级纪委监委要定期下沉到基层监察站进行业务指导，特别是要加强对基层监察站收集线索、政策宣传、思想教育水平能力的指导，提高基层监察站工作人员的综合素质。

四是要给予必要的待遇和经费保障。目前，基层监察站的站长大多数是由基层站所的负责人兼任，其他的监察员是村社干部或村民兼任，且都没有支付相应的待遇或报酬，开展工作也没有专门的经费保障。这样，一方面，由于各自都有自己的本职工作，很少有更多的精力去开展监察工作；另一方面，由于没有适当的经济待遇，也不利于发挥大家的工作积极性，再一方面，由于没有经费保障，也很难开展宣传教育、线索收集和日常监督工作。

结语

乡村法治建设是全面依法治国的应有之义，也是实施乡村振兴战略的重要抓手和法治保障。正确认识当前乡村法治建设的现状及其深层原因，除了要抓住农村基层组织负责人和农村集体“三资”这两个乡村法治建设中的“主要矛盾”之外，还要有针对性地提升农村各个主体的法律意识、培育农村法治文化、完善农村法律制度、构建农村法律服务体系、加强农村社会生态文明建设，建立健全自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系，有效推动乡村振兴战略的实施。

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