​廖希飞｜论坚持以人民为中心的行政审判工作路线

廖希飞

天津市高级人民法院行政庭四级高级法官

要目

一、什么是行政审判工作中的“以人民为中心”二、为什么要在行政审判工作中坚持“以人民为中心”三、怎样在行政审判工作中坚持“以人民为中心”

当前，行政审判工作在妥善处理“官民矛盾”、推进法治政府建设乃至全面依法治国中的重要地位与作用，在思想上并未引起高度重视。在实践中，行政审判工作与人民群众期待之间仍然存在较大差距。如何促进党建与业务的深度融合，在行政审判工作中贯彻落实“以人民为中心”、为什么要在行政审判工作中坚持“以人民为中心”以及如何在行政审判工作中坚持“以人民为中心”三个方面，尝试对这一重大课题进行回应和探讨。

党的十九大指出，必须坚持以人民为中心的发展思想，“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。习近平总书记指出：“要始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，贯彻群众路线，尊重人民主体地位和首创精神，始终保持同人民群众的血肉联系”。我们所从事的行政审判工作也应当坚持以人民为中心。但要在行政审判工作中坚持以人民为中心，首先要回答三个问题：什么是行政审判工作中的“以人民为中心”？为什么要在行政审判工作中坚持“以人民为中心”？怎样在行政审判工作中坚持“以人民为中心”？

一、什么是行政审判工作中的“以人民为中心”

在搞清这个问题前，首先要搞清什么是“以人民为中心”，它和为人民服务及群众路线是什么关系，以及什么是行政审判工作中的“人民”这三个问题。

什么是“以人民为中心”？

在党的重要论述中，著名“以……为中心”的表述“以经济建设为中心”，是党的基本路线的核心内容之一。基本路线就是指导工作的根本方针、根本原则。以此类推，以人民为中心，既是一种理念，更是一种工作导向和工作方法。习近平总书记指出：“党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。因此，所谓“以人民为中心”，即一切工作为了人民，紧紧围绕人民（需求）开展工作，始终把人民放在心中最高位置，一切工作都要服从和服务于人民，如果存在与人民（利益）相冲突的情况，一切都要让位于人民（利益）。

以人民为中心与为人民服务、群众路线的关系

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，在党的思想政治理论体系中具有根本性、决定性的重要地位。群众路线是党的根本工作路线，即党开展工作的根本态度和领导方法。有论者认为，以人民为中心是习近平治国理政的核心理念。纵观习近平治国理政思想，笔者同意这一论断。同时笔者认为，以人民为中心，是习近平总书记对全心全意为人民服务的根本宗旨和群众路线的创造性结合，是习近平总书记对我们党最重大的理论贡献之一。

行政审判工作中的“人民”

行政审判是适用法律处理“官民矛盾”的事业。人民于其中作为两个层面存在：一是在法律中作为抽象的整体的存在，二是在工作中作为具体的个体的存在。

1.行政审判工作依据的是“人民意志”。

行政审判工作依据的是法律，而法律是人民意志的集中体现。因此，行政审判工作中的“人民”，首先是在法律中表达意志的“人民”。在此，人民是抽象的、作为整体的人民。通常而言，人民是以劳动群众为主体的社会基本成员，未被依法剥夺政治权利的公民都属于人民的范畴。

2.行政审判工作处理的是“官民矛盾”。

在政治话语中，人民是与党和政府相对应的概念，基本等同于群众，强调的是党和政府要全心全意为人民服务，密切联系群众，处理好党群、干群关系。人民虽然是一个整体概念，但又是一个抽象于个体却又不能绝对超脱于个体的概念，不能脱离具体工作、脱离具体工作中的个体空洞地谈人民、人民性。如果在执法、司法工作中不能将人民具体化为公民，则将陷入政治虚无中。在“官”与“民”“权力”与“权利”的关系中，人民可以具体化为群众、公民的概念。

行政审判工作中的“以人民为中心”

行政审判工作中的“以人民为中心”也可以从两个层面去理解：一是在法律层面上保护原告合法权益，二是在政治层面上纠正行政机关官僚主义倾向。

1.保护原告合法权益。

行政诉讼法第1条规定了立法目的：解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权。这是人民意志对于行政审判工作的根本要求。全国人大常委会法制工作委员会在对行政诉讼法释义中指出：“行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督”。《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》指出：“依法保护行政相对人合法权益，是行政审判的首要任务”。因此，行政审判的首要任务和主要功能在于保护原告合法权益，监督被告依法行政。尤其在行政权力强大、公民权利相对弱小的情况下，行政审判的正义在于扶弱抑强。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”无论是实质性化解争议还是监督行政权力，都应当围绕保护原告合法权益而展开，以保护原告合法权益为出发点和落脚点。

总之，行政审判工作中的“以人民为中心”，在很大程度上就是以原告为中心，就是要实现行政诉讼法的立法目的，紧紧围绕人民群众对行政审判工作的要求开展工作，妥善解决“官民矛盾”，保护原告合法权益，监督被告依法行政。

2.纠正行政机关“官僚主义”倾向。

宪法第5条第5款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”周恩来总理在《官僚主义的二十种表现》一文中指出，“执法犯法”“违法乱纪”属于“自私自利”“走上非常危险道路”的官僚主义。因此，可以对上述基于行政诉讼法立法目的阐述的行政审判工作中的“以人民为中心”进行表述转换：即行政审判工作要立足于人民立场，纠正行政机关存在的“官僚主义”倾向，同时注意克服自身可能存在的枉法裁判的“官僚主义”倾向。

二、为什么要在行政审判工作中坚持“以人民为中心”

在行政审判工作中必须坚持“以人民为中心”，这是党的性质宗旨和群众路线的根本要求，在此不再赘述。这里要讲的是行政审判工作自身有别于其他工作的特殊性。

行政审判工作是处理“官民矛盾”的最前沿阵地

“官民矛盾”对党和国家的事业影响巨大。行政审判工作的对象就是“官民矛盾”，而且行政审判工作处于处理“官民矛盾”的最前沿，这在客观上要求行政审判工作必须坚持“以人民为中心”。

1.民心是最大的政治。

《党章》总纲指出：“党在任何时候都把群众利益放在第一位，……我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。……党风问题、党同人民群众联系问题是关系党生死存亡的问题。”党的十九大指出：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。……一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。”习近平总书记指出：“人民是党执政的最大底气，也是党执政最深厚的根基。正是从这个意义上讲，民心是最大的政治。”

2.党长期执政必须妥善处理“官民矛盾”。

在国家治理实践中，党主要通过政府去实现自身的施政目标。习近平总书记指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”如果政府在施政过程中违法侵害人民群众的合法权益，导致官民矛盾尖锐，将直接影响政府公信力和人心向背，进而严重侵蚀党的执政基础。如果不能妥善处理“官民矛盾”，那么党的根本宗旨、群众路线以及“以人民为中心”的发展思想都将面临直接、深刻的拷问。

3.行政审判是处理“官民矛盾”的最前沿阵地。

行政审判工作处理的就是“官民矛盾”，而且是最直接、最经常地处理“官民矛盾”，因此，是处理“官民矛盾”的最前沿阵地。只有在这块阵地上坚持“以人民为中心”，才能妥善处理“官民矛盾”，保护人民群众合法权益，监督政府依法行政。行政审判也才能真正地做到为巩固党的执政基础、捍卫党的执政地位冲锋陷阵，作出自己应有的贡献。

行政审判工作是推进法治政府建设的战略突破口

建设法治政府，推进依法治国，不能眉毛胡子一把抓，不能捡了芝麻丢了西瓜，不能只坚持两点论，不坚持重点论，必须抓住重点，抓住核心要素，抓住关键环节，找准突破口。而行政审判工作正是推进法治政府建设的战略突破口。

1.依法治国是党执政合法性的重要来源。

改革开放以来，经济高速增长这一显著绩效成为党执政合法性的重要来源。目前，我国正由经济高速增长向高质量发展过渡转型。将法治确立为我国治国理政的基本方略，是为适应经济基础的发展而在上层建筑领域做出的重大改革调整。党的十九大指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障……是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治”。推行依法治国，实现国家治理法治化，充分发挥法治在国家社会发展中固根本、稳预期、利长远的重要保障作用，是大势所趋，并将为党长期执政提供稳定、持续的合法性来源。

2.建设法治政府是依法治国的主体工程和关键环节。

在今年刚刚召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，“要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限”。法治的核心在于约束权力，保障权利。在“官本位”历史文化背景和行政权强势的政治社会背景下，推行依法治国，首要在于依法行政，建设法治政府。建设法治政府，既是依法治国的难点，又是依法治国的重点；既是依法治国的主体工程，又是依法治国的关键环节。

3.行政审判是建设法治政府的战略突破口。

依法行政不能单靠行政机关自觉，而更应加强外部监督。行政诉讼制度是目前监督政府依法行政的最重要的法律制度。合法权益受损的人民群众具有最强烈的意愿在寻求法律救济的行政诉讼过程中监督政府依法行政，这是监督政府依法行政最直接、最重要的外在动力。在某种意义上讲，行政审判工作是衡量法治建设状况和推行法治的决心、诚意的试金石。行政审判工作搞得怎么样、成效如何，是判断一个国家、一个地区法治发展状况的最直接、最显著的指标。习近平总书记指出，将司法改革确立为全面深化改革的突破口。其实，推进依法治国、建设法治政府，也可以遵循这条思路，首先抓行政审判工作，将其确立为建设法治政府的战略突破口。这不是部门本位主义，而是有深刻的制度逻辑蕴含其中。只有搞好行政审判工作，才能真正将依法行政、保护人民群众合法权益落到实处，才能推进法治政府建设，进而才能实现依法治国。

坚持“以人民为中心”是行政审判工作应对自身面临的困境与风险的必然要求

人民群众胜诉难与行政审判工作难其实是一个问题的两个方面。“以人民为中心”是折射出行政审判工作存在的问题、面临的困境的一面镜子，同时也是破解问题、摆脱困境的一把钥匙。

1.行政审判难的局面并未根本改观。

行政审判工作的生命在于监督，而监督需要权威作保障。然而，行政审判权和行政权的力量对比处于结构性失衡状态，相对行政权而言，行政审判权力量弱小，处于弱势地位。行政审判在实现保护人民群众合法权益、监督政府依法行政的功能方面，步履维艰。人民群众胜诉难成了老生常谈的问题，属于人民群众最关心最直接最现实的利益问题，行政审判难也就成为了老百姓口口相传的“官官相护”。“官官相护”本质上是一种官僚主义。但这一官僚主义现象背后是权力结构性失衡这一根本性问题。

2.行政审判工作自身面临诸多风险与挑战。

行政审判工作处理“官民矛盾”，处于“官”与“民”的夹缝之中，虽然廉政风险小，但由于直接处理涉及所谓的“政治大局”与“人民利益”的关系，政治、法律风险极高。人民群众胜诉难，极易引发缠诉缠访，将行政纠纷演化为司法纠纷。但是，如果判决政府败诉，又存在得罪政府的风险。由于在上述风险中，信访风险主要由法官个人承担，执政风险短期难以显现，而得罪政府的风险可能即刻引发并由法院整体承担，在实践中，经理性权衡，行政审判工作更倾向于维护政府。因此，对于行政审判工作而言，最大的考验是司法公正为民的考验，最大的危险是官僚主义、脱离群众的危险。

3.坚持以人民为中心是破解行政审判工作内外障碍的法宝。

在实践中，行政审判工作倾向于维护政府，是因为要“讲政治”，维护政府的形象和面子。对于这一问题，应当让政治的归政治，法律的归法律。政治话语形成的障碍，也只有用政治话语才能消解。习近平总书记指出：“具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”当然，我们也应该认识到语术自身的局限性。因为语术的背后是权力，只有行政审判权具有足够权威，从事行政审判工作的人员具有足够过硬的职业品格，语术才能作为法宝发挥出应有的威力。另一方面，只有坚持以人民为中心，紧紧依靠人民，从人民群众中汲取力量，赢得支持，并继续围绕人民司法需求深化行政审判体制和行政审判权运行机制改革，实现自我革新，才是行政审判工作持续健康发展的力量源泉。

三、怎样在行政审判工作中坚持“以人民为中心”

习近平总书记指出“要坚持以人民为中心。……要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”。具体而言，在行政审判工作中坚持“以人民为中心”，应当始终坚持以人民需求为导向，把党的群众路线贯彻到行政审判工作的每一个环节，切实解决人民群众反映强烈的行政审判“立案难、审理难、执行难”问题，着力提高办案质量和司法公正度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，并因地制宜推出更多亲民、便民、利民司法举措，切实提升人民群众的司法获得感。

坚持依法公正办案，实现法律立法目的

国家要治理，就必然有职能分工。习近平总书记指出“公平正义是司法的灵魂和生命。”法院天然的职能在于公正司法，维护社会公平正义。这也是法院最根本最核心的职能，法院的其他一切工作都要服务于这项职能。只有做到这一点，才能说法院真正是铭记初心，不辱使命，为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。

一份行政枉法裁判为祸尤烈，因为它伤的不只是一个当事人的心，而是所有在行政权力面前相对弱小、在同类行政案件中都会面临相同处境并可能成为当事人的人民群众的心。习近平总书记指出“司法人员要刚正不阿，勇于担当，敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰，坚守公正司法的底线。”行政审判权是人民赋予的。法律是人民意志的集中体现，是行政审判工作的唯一尺度。只有依法办案，才能在审判工作中贯彻执行人民意志，才能用好手中人民赋予的权力，才能实现行政诉讼法的立法目的，妥善解决“官民矛盾”，保护原告合法权益，监督被告依法行政。

积极寻求力量支持，补强行政审判权威

目前行政审判工作存在的问题主要是由于行政审判权对行政权监督权威不足造成的。现阶段需要借重其他外在力量的支持，补强行政审判权威。

1.积极争取党的领导与支持。

我国最大的政治优势是党的领导。一切国家权力都在党的领导之下，包括行政权和行政审判权。一方面，应当由党委这一更高的权威主体，主导构建行政争议诉源治理体制，充分发挥党协调各方和群众工作优势，并调动政府化解行政争议的积极性，弥补法院及其他社会主体在行政争议诉源治理格局中权威性不足的问题。另一方面，对于需要协调各方关系的大要案、行政审判遇到的重大体制性制度性难题、行政审判整体工作情况等重大事项应当及时向党委汇报。

2.积极寻求人大和群众的支持。

政府、法院均由人大产生，对人大负责，并接受人大监督。对于行政审判遇到的重大体制性制度性难题、行政审判整体工作情况等重大事项应当及时向人大汇报。同时，人民群众具有朴素的正义理念，理解、同情和支持行政审判工作，是可以依靠的稳定的力量源泉。对于行政审判的重点、热点、难点问题以及其他重大事项，要经常性地及时通过新闻媒体和自媒体向社会公布，以争取人民群众的理解和支持。

3.借重监察委制约监督行政权。

监察委对公职人员监察全覆盖，其中主要的监督对象是党和国家设定的各项施政目标的主要的具体实施者——行政机关工作人员。可以说，国家监察与行政审判功能取向一致。在一些社会影响重大以及行政机关工作人员可能存在职务违法侵权的行政案件中，可以试点引入监察委派员参与行政审判，对行政机关工作人员职务违法、实质化解争议情况进行监察。

完善保障机制，实现“以人民为中心”

行政诉讼难是人民群众最关心的问题之一，主要表现在原告胜诉难。在现阶段，坚持“以人民为中心”与解决行政审判难是一体两面的问题。要确保“以人民为中心”的理念落地见效，重点在于改善行政审判工作的司法环境，破解影响行政审判事业发展的内外障碍，主要措施包括而不限于以下四个方面。

1.继续深入推进司法体制改革。

习近平总书记指出：“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。”要提高司法公信力，就要继续深入推进司法体制改革，破除司法地方化和行政化。继续推行人财物统管，去除司法地方化，确保法院能够真正依法独立行使审判权。坚定推行司法责任制，去除司法行政化，严格规范审判监督管理权的范围及行使，真正实现让审理者裁判、让裁判者负责，使权力与责任对等。

2.全面推进行政案件管辖制度改革。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。目前，司法改革在短期内难以全面深入到位，行政审判系统不能再等再靠，应当单兵突进进行改革。全面推行行政案件管辖制度改革的时机早已成熟，不能仍停留在各地试点推行的层面，应当尽快统一认识，加强顶层设计，以推动建立行政法院为长远目标，现阶段继续以管辖制度改革为突破口，全面推行行政案件异地管辖。

3.推动构建权威有效的行政争议诉源治理格局。

从本质上讲，行政争议诉源治理机制是党的领导下的行政权监督制约体系的一项重要内容。应当在行政权监督制约体系下，建立“党委主导—政府负责—法院支持—监察委、检察院监督”的行政争议诉源治理格局，进而构建全方位、多层次、立体化的行政争议诉源治理机制，主要包括：依法行政促进机制、政府参与行政争议诉源治理激励约束机制、行政争议诉源治理法院参与机制、行政争议诉源治理联动机制、行政争议诉源治理效果评估与监督保障机制，切实从源头上预防和减少行政争议。

4.完善行政审判工作考核评价体系。

习近平总书记指出，要“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。一方面，要充分发挥绩效考核指挥棒作用，合理调整考核指标和权重，现阶段加大对人民群众胜诉率、实质化解率及上级法院案件发改率、再审率的考核力度，以增强考核的针对性和实效性。另一方面，鉴于行政诉讼的特殊性，应当在行政审判工作中引入当事人的选择权和人民群众的评价权，可以试点原告选择办理案件的行政审判人员，并赋予原告和人民群众对行政审判人员评分权。行政审判人员办理案件的数量及分值，与晋升、绩效奖金直接挂钩。

5.以技术理性排除非理性因素干扰。

要继续加大智慧法院建设力度，推进大数据、人工智能和信息化等信息科学技术在行政审判工作中的深度运用，实现类案推送、大数据分析，自动生成类案处理情况分析报告，同时推送法官和当事人，走出一条行政审判理性、中性的办案路径，用技术理性破除司法地方化和行政化对行政审判工作形成的非理性干扰，形成正确的司法裁判指引效应和倒逼效应，为法官、原告、被告处理案件提供参考。

行政审判工作与“以人民为中心”的关系，兹事体大。笔者不揣浅陋谈了个人理解，疏漏不当之处在所难免，仅供参考。希望能抛砖引玉，并欢迎批评讨论，以期凝聚共识，勠力同心推动行政审判事业在“以人民为中心”的指引下向前发展。

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