周磊｜中央苏区监察法制的历史考察——基于三个维度的分析

周磊

北京工商大学法学院讲师

要目

一、研究背景与文献综述二、人民当家作主的监察思想体系三、党统一领导下监察机构组织体系四、初具规模的监察法律体系五、中央苏区监察制度的现代价值结语

中国共产党领导的工农民主政权开启了中国特色国家监察制度的初始实践。在中央苏区时期，形成了由人民群众掌握选举权和监督权，保证国家权力始终掌握在人民手中的人民当家作主的监察思想体系；建立了以各级工农监察机关为主，突击队、轻骑队、工农通讯员为辅的党统一领导下的监察机构组织体系；制定了以宪法性法律文件为总纲，政府组织法、监察机关单行法为基础，相关决定、命令、指示为补充的监察法律体系。中央苏区监察制度建设的现代意义体现在坚持以人民为中心的监察理念，为纪委监委合署办公提供法律支撑，完善中国特色监察法律体系。中央苏区监察制度的历史经验对于构建中国特色国家监察制度，具有重要借鉴意义。

一、研究背景与文献综述

中国共产党在革命、建设和改革的不同历史时期，始终高度重视权力监督问题。在中央苏区时期，中国共产党在借鉴苏联党和国家监督制度基础上，建立了一套对苏维埃政府及其工作人员进行监督的监察制度，为正值“内外交困”的中央苏区营造了廉洁自律的环境。诞生于革命战争年代的中央苏区监察制度处于承前启后、承上启下的重要地位，是中国特色国家监察制度的源头。系统梳理和总结中央苏区监察制度的发展脉络及其历史经验，对于加快构建有中国特色的国家监察制度，具有重要的理论和现实意义。

尽管学界对中国监察制度的研究成果已经汗牛充栋，然而对于中央苏区监察制度的关注并不多。朱钦胜、谢观音认为中央苏区形成了以党内监督、政府监督、社会监督为核心的监察体系。张树焕以《红色中华》为例，阐述了舆论监督在中央苏区廉政建设中的作用。彭庆鸿、万振凡指出苏维埃时期的工作监察制度对苏区各项工作的执行起到了督促作用。张希坡、黄东海分析了审计制度在中央苏区廉政建设中的作用。总体来看，上述研究主要是从的历史视角对中央苏区监察制度进行简要的梳理，尚缺乏一定的理论高度。本文在借鉴国际廉政理论基础上，将建立系统的分析框架，从监察思想、监察机构和监察法律三个维度考察中央苏区监察制度的探索与实践，归纳总结其历史经验和价值，以期为在新的起点上深化国家监察体制改革提供历史的借鉴。

二、人民当家作主的监察思想体系

人民当家作主的监察思想体系的基本逻辑是由人民群众掌握选举权和监督权，最终确保国家力掌握在人民手中。马克思高度重视对国家政权的监督问题，他认为，只有将国家机关工作人员置于公众监督之下，才能保证其为人民服务的性质。毛泽东指出，我们共产党人区别于其他任何政党的一个显著的标志，就是和广大的人民群众取得最密切的联系。

第一，保障人民群众的监督权。毛泽东在《新民主主义宪政》中指出，新民主主义宪政不是旧的、过了时的、欧美式的、资产阶级专政的所谓民主政治，而是为人民群众所共有。为了保证政权始终掌握在人民手中以及防止无产阶级政权官僚化的趋势，恩格斯认为有效的方法之一就是人民掌握监督权。中华苏维埃共和国宪法大纲（以下简称《宪法大纲》）明确规定：“在苏维埃政权下，所有工人、农民、红色战士及一切劳苦民众有权选派代表掌握政权的管理”“苏维埃公民，在十六岁以上皆有苏维埃的选举权和被选举权，直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事任务”。苏维埃政府以宪法的形式保障广大人民群众享有广泛的监督权、选举权、被选举权以及言论自由的等一系列政治权利，既便于广大群众参加国家管理，确保苏区人民群众对国家政权及其人员的监督，又彰显了中国共产党厉行民主政治的决心，确保人民当家作主权利的真正实现。

第二，监察工作密切联系群众、依靠群众。中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会关于苏维埃建设的决议案中要求“各级工农检查委员会必须经过各种群众团体，领导广大工农群众来进行反官僚主义的以及反贪污浪费的斗争。”《红色中华》在“发刊词”提出，要引导工农群众对于自己的政权尽到批评、监督、拥护的责任。工农检察部的工作条例中还规定：“省、区、县工农检查委员会委员组成中，工人至少占40%”。引导和吸收人民群众参与监察工作，既是苏维埃政权民主性和人民性基本性质的体现，也是对苏区民众是一种有效的政治训练。

第三，严肃查办贪污腐败案件。自中华苏维埃共和国成立后到战略转移前，中央苏区共开展四次大规模的反贪污反浪费活动，相继查处了“左祥云案”“熊仙壁案”“谢步升贪污腐化案”“唐仁达侵吞公款、公债、公物案”等一批大案要案。一些公职人员因贪污、浪费、官僚主义而受到严厉惩处。这些大案要案的查处，一方面显示了党和苏维埃政府反对贪污腐败的决心和力度，另一方面震慑和教育了个别革命动机不纯、自我约束不严的动摇分子。这对于促进苏区的反腐败工作，巩固革命政权，具有十分重要的意义。

工农检察机关贯彻人民当家作主的监察理念，充分发挥人民群众的监督作用，增强了苏区群众对党和政府的信任。人民当家作主的监察理念正是建立在人民民主基础上，因而才具有强大的生命力，这也解释了为什么中国共产党领导建立的工农检查制度能够有效的发挥其应有效能，帮助中国革命走向胜利，而国民党政府的监察制度却难以有所作为，导致政治上的节节败退，这不仅仅是监察制度设计层面的原因，而是建立这种监察制度的内在基因——民主制度的问题。

三、党统一领导下监察机构组织体系

中华苏维埃共和国建立之始就把肃贪惩腐、勤政廉政作为执政的重要内容。为了保证革命政权的廉洁性，中央苏区建立了党内监察机关和工农检查机关紧密结合，突击队、轻骑队、工农通讯员为补充的监察机构组织体系。

第一，党的监察委员会与苏维埃工农检察委员会“在一个机关内办公”。《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》（1931年）规定，党的监察委员会与苏维埃工农检察委员的关系是“在一个机关内办公，取得密切的联系。”在具体的制度安排上，党的监察委员会应该提出同级苏维埃工农检察委员会的名单，并在苏维埃大会上通过，工农监察委员会的主席是党的监察委员会中的委员。张闻天指出，工农监察委员会是检察的机关，所以工农监察委员会必须是党的苏维埃的最好干部。我们党的监察委员会必须有一部分到工农检察部中去工作。这是实现党对反腐败工作统一领导的重要制度保障。

第二，形成了工农监察机关、突击队、轻骑队、工农通讯员密切配合的监察工作体系。工农监察机关是苏维埃政府的重要组成部门，有权对国家机关工作人员进行检查、监督。突击队是在工农监察机关指导之下，发动工农群众监督、检察国家机关及其工作人员的一种方式。轻骑队是在团组织的直接领导下的青年群众监督组织，由团组织公开发起成立，其主要任务是监察苏维埃机关内企业内、经济的和合作社的组织内的官僚主义贪污、浪费、腐化、消极怠工等现象。工农通讯员是由各机关、群团、街道、村庄推选出来的优秀分子担任，作为不脱产的义务监察人员。上述机构分工明确而又相互配合，形成了严密的从中央到地方的监察体系。

第三，赋予较为广泛的调查权限。工农监察机关的职权主要有建议权、检举权和检查权。建议权是指各级工农监察委员会对于其管辖范围内某些国家机关有工作设施的意见时，可以直接向该机关或企业提出建议。检举权是工农检察委员会的一项重要职权，其法律依据是“各级工农检察委员会对于某些国家机关中或企业中的工作人员进行检举时，得组织临时的检举委员会，当着重检查某国家机关、某企业的工作时，得组织临时的检察委员会。”监察权是工农检察机关的开展日常工作比较常用的职权，其内容也比较广泛，包括对各级政府对法令、条例、训令和通令的实施工作情况的检查，对各级财政、税收的检查，对战争经费的检查等。上述权限能够保证工农检察机关卓有成效的开展工作。

在中央苏区时期，党统一领导下的监察机构组织体系能够保证党对反腐败工作的领导。在当时形成这样的体制也有着特殊的历史背景，主要体现在两个方面，一方面，工农监察院因此能获得很高的威信，而且使它的组织和工作有计划、有目的、有系统。另一方面，这也是由当时的干部状况所决定的，盖利斯在《苏区和红军》的报告中提到：“党组织的优秀部分在红军中，最好的力量投入到了军队，如果红军的党组织在组织分配土地、建立苏维埃政权机构、实行正确的经济政策等方面不去帮助地方党组织，那么这里错误和疏漏当然是绝对不可避免的。”由于当时“最好的干部”与“党员”两者之间存在身份上的竞合，党的监察委员到工农检察机关任职有助于提高其工作成效。

四、初具规模的监察法律体系

苏维埃政府在中国共产党的领导下，先后制定了一系列的法律、法令、法规，建立了中国历史前所未有的工农民主专政的法制体系。其中有关于监察制度的规定，形成了以宪法性法律文件为总纲，以政府组织法、监察机关单行法为基础，相关决定、命令、指示为补充的格局。

第一，以政府组织法的形式规定了地方各级工农检察委员会的组织、隶属关系、工作流程、权限等内容。政府组织法共包括《地方苏维埃政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》和《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》。《地方苏维埃政府的暂行组织条例》中涉及工农检察机关的规定共7条，分别是第20条、28条、第35条、第41条、第43条、第45条、61条。《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》中涉及工农检察机关的规定共11条，分别是第16条、第40条、第94条、第165条至174条。《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》中有关于工农监察委员会的规定主要有2条，分别是第39条、50条。从法条的数量上来看，体现了苏维埃政府对工农检察机关的重视，这些规定也为工农检察机关的运行提供了法律依据。

第二，以监察机关单行法的形式规定了工农检察部、控告局、突击队的工作流程。《工农检察部的组织条例》是中国共产党历史第一部有关于监察机关组织运行规程的单行条例，共5章16条，详细地规定了工农检察部的组织系统、各级工农检察机关的任务、各级工农检察机关的工作方式、各级工农检察机关的工作人员条件等内容。《工农检察部控告局的组织纲要》共11条，主要规定了控告局的隶属关系、工作方法、工作程序、工作内容、控告范围等事项。《突击队的组织和工作》规定了突击队的隶属关系、突击的范围、突击的程序等。上述单行法规是中央苏区监察立法的重要组成部分。

第三，颁布了一定数量的训令、决定、指示用以指导具体的监察工作。训令、决定、指示等一般是中央工农监察人民委员部根据中央执委会的某项决议、命令等制定更为细化的执行方案，用于指导各级工农检察机关的具体工作。例如，《关于检查优待红军条例问题》（中央工农监察人民委员部训令第一号）、《关于检查苏维埃政府机关和地方武装中的阶级异己分子及贪污腐化动摇消极分子问题》（中央工农检察人民委员部训令第二号）、中央工农检察部的指示《怎样检举贪污浪费》（中央工农检察部的指示）等。此外，1933年12月15日中央政府执行委员会发布了《关于惩治贪污浪费行为》的训令，以刑事法律的方式规定了腐败行为的量刑标准。

中国共产党在革命法制观的指导下，建立了维护广大人民群众利益的革命法律秩序。为了加强政府的廉政建设，颁布了一系列有关监督政府的法律、法规，形成了初具规模的监察法律体系，基本满足这一时期监察工作的需要，有效地提升了监察工作的制度化、法制化和正规化水平。虽然这些监察立法有些在实际工作没有得到严格的执行，但体现了中国共产党对于监察工作制度化、法制化的探索和尝试，也为新中国的监察立法留下了宝贵的财富。

五、中央苏区监察制度的现代价值

在中央苏区时期，中国共产党领导的民主革命政权在马克思主义国家观、法律观的指导下，创行了新式的监察制度和监察法。尽管处于严酷的战争环境，工农检察机关充分履行监察职能，通过监督苏维埃政令的实施、开展大规模的检举运动以及开展反贪污浪费与官僚主义斗争，起到了一定的消除官僚主义，提高行政效率的积极作用，把苏维埃政府建立成为“空前的正真的廉洁政府”。当然，由于历史的局限，中央苏区的监察工作也存在一定的不足：比如，在有的地方工农检察机关只是在名义上建立起来，在有的县区连名义都没有建立。监察工作比较松散，与裁判部、内务部的职能经常重合，有的行为还侵越了司法机关的职权等。但总体上而言，这一时期开启了中国共产党领导人民对国家权力进行监督的先河，其历史的经验对于构建有中国特色的国家监察制度具有一定的借鉴价值。

第一，始终坚持以人民为中心的监察理念。马克思认为，人民群众是历史的创造者。在中央苏区时期，实现人民群众当家作主是革命的目标，也是革命的动力。在中国共产党的领导下，广大人民群众实现了自己选举政府，自己监督政府。工农检察机关在工作中始终贯彻群众路线和民主原则，充分发动人民群众监督苏维埃政府及其工作人员，强调工农检察机关监督与群众监督相结合，例如，设立控告局，组建突击队、轻骑队、工农通讯员等，并且还发动人民群众开展广泛的检举运动。毛泽东说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会政亡人息。”

习近平总书记在总结改革开放40年来纪检监察工作宝贵经验时讲道：“必须坚持以人民为中心，确保立党为公、执政为民。”新时代纪检监察工作应贯彻以人民为中心的发展理念，要“为人民，靠人民”。为人民，就是要求各级纪检监察机关深入开展扶贫领域专项治理、集中整治群众反映强烈问题、严惩黑恶势力“保护伞”，凡是群众反映强烈的问题都严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都坚决纠正。靠人民，就是要紧紧依靠广大人民群众开展监察工作，发挥人民群众反腐主力军的作用。各级纪检监察机关应创新体制机制，引导人民群众有序的参与监督，切实增强群众监督的有效性。

第二，为纪委监委合署办公提供法律支撑。随着国家监察体制改革的深入推进，不少学者关注纪委监委合署办公问题。有学者指出，纪委监委合署办公保证了党对反腐工作的统一领导，这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征高度契合，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。目前，关于纪委监委合署办公的规定主要见于党的十九大报告和《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017年）规定：“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”。该条规定为纪委监委合署办公提供了党内法规依据。但是，监察法中并未作出明确规定，“党政机关合署办公由于横跨两类组织系统，其权力配置规则和组织形态适用范围不可避免地需要在党内法规和国家法律规范中寻得支撑。”上文论述中央苏区监察制度时提及，《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》第168条明确规定：“省、县、区、市各级工农检察委员会，应与中国共产党省、县、区、市各级监察委员会合在一个机关内办公，取得密切的联系。”也即中央苏区以政府组织法的形式对各级“工农检察委员”会与“监察委员会”的关系进行了规定，为两者的运行模式提供了明确的法律依据。考虑到监察体制改革以后，监察机关不再隶属于行政机关。因此，纪委监委合署办公法律依据应为未来制定的监察委员会组织法。

另外，由合署办公模式衍生出来的另一个问题就是监察职能如何有效的向基层延伸。十九届中央纪委二次全会明确指出：“全面推进国家监察体制改革。推动监察工作向基层延伸，使群众身边的公职人员受到严密监督。”在中央苏区时期，监察机关设置到乡一级，由工会贫农团、女工农妇代表会、共产青年团的代表及其他积极分子组成的乡工农检察委员会履行监察权。在我国现行体制中，监察机关的层级分为中央、省、市、县四级，纪律检查机关则是中央、省、市、县、乡五级，由此便出现了“一条腿长一条腿短”的局面。如何推进监察职能向基层延伸，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，是各级纪检监察机关面临的重大课题。国内一些地方进行了有益探索，例如北京市纪委监委明确各区（县）纪委监委向乡镇派出监察办公室，与乡镇纪委合署办公，不再保留乡镇监察科，原有监察干部转为派出监察办公室工作人员，编制、经费、人事关系等仍按原渠道管理。与北京模式不同的是，重庆采取分片派驻监察室的模式，即一个派驻监察室负责监督若干数量的乡镇，派驻监察室不受乡镇党委的领导，与乡镇纪委是业务指导关系。两种模式各有优劣势，北京模式的优势在于走集约化的发展路线，授予乡镇纪委干部一定的监察权，提高了基层干部的监督能力和威慑力，但劣势在于派驻监察室的独立性差一些，而且对于监察员有特定的身份要求。重庆模式的优势在于派驻监察室的独立性相对较高，对乡镇纪检干部给予必要的指导，劣势在于增加了行政层级，而且派驻监察室与乡镇纪委、县纪委监委的关系难以厘清。对此，还需要更为合理的制度设计。

第三，完善中国特色监察法律体系。监察机关必须要有相关的配套法律作为支撑才能有效的履行反腐败职能。中央苏区时期，形成了适合当时需要的监察法律体系，这些法律（法令、法规）基本上是从实际出发，具有相当的灵活性和实用性，体现了苏区工农劳苦大众的意愿和要求，为工农检察机关依法反腐提供了必要的制度保障。实际上，制定反腐败法的呼声自上世纪末一直未减。早在1999年的全国人大九届二次会议上，张仲礼代表就提交了《建议制定国家“反腐败法”的议案》。2013年全国“两会”上，徐安等30多名江苏团人大代表提交《制定反腐败法，对公职人员廉洁作出硬性规定》的议案。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依纪反腐和依法反腐，不断完善党内法规和国家法律。2018年3月通过的监察法是中国第一部反腐败立法，规定了监察机关的组织、任务、权限、程序等内容。但是，从监察法的立法体例来看，监察法是典型的混合性立法，涵盖了监察委员会组织法、程序法、救济法的内容。一是适时出台监察法实施细则。监察法已颁布一年有余，存在大量的条文需要进一步进行细化说明，其中比较重要内容是监察机关与司法机关的工作衔接。为实现监察法与刑事诉讼法的有效衔接，2018年10月刑事诉讼法进行了修订，为监察机关与司法机关的线索移送、工作协助配合、证据衔接或转化、案件移送与审查等问题提供了法律依据。但仅仅是刑事诉讼法的调整还不足以满足司法实践的需要，尚待国家监察委员会出台监察法实施细则，以提供可操作性的法律规范。二是出台监察委员会组织法、监察官法等单行法。监察委员会组织法关键内容包括各级监察委员会的内设机构数量以及各个内设机构的人员数额与领导职数、各级监察委员会及其内设机构的职能以及纪委监委的合署办公等。监察官法的主要内容包括科学合理的设置监察官的准入范围及选任条件、健全的监察官履职保障机制等。三是完善相关配套法律制度。比较重要的有举报人和证人保护制度、防止利益冲制度、公职人员财产申报制度、政务公开制度等。以防止利益冲突制度为例，据统计，中央和国家机关涉及防止利益冲突精神的法规和规范性文件大致有229件。但由于上述法规停留在党纪政纪层面，相对来说缺乏权威性、强制性和威慑力。加拿大、美国、英国等发达国家都以法律的形式对利益冲突进行管理，对官员财产申报、资产处理、回避、礼品和馈赠、离职后的就业、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项，进行了严格、详细的规定。

结语

腐败是世界各国在发展中都面临的普遍问题。中国共产党历来高度重视党风廉政建设和反腐败工作，正如毛泽东同志强调：“与贪污腐化作斗争，是我们共产党人的天职。”中国共产党在长期的反腐败实践中，积累了许多宝贵的历史经验。在中央苏区时期，中国共产党开启了工农民主政权监察制度的初始探索，工农检察机关创造性的开展了各项工作，以自我革命的精神查处了一系列大案、要案，清除了苏维埃政府中的贪污腐化现象，保卫了新生的人民民主政权。自此以后，如何摆脱贪污腐败这一政治痼疾，一直是中国共产党人在苏区时期乃至以后高度关注和认真对待的问题。

改革开放以后，由于我国处于政治、经济、社会转轨时期，中国的腐败现象呈现蔓延态势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持有腐必反、有贪必惩，并把完善反腐败体制机制作为标本兼治的重要举措。监察体制改革作为一项重大的政治体制改革，旨在解决过去行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散等问题，不断完善党和国家自我监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。在看到中国反腐败取得显著成效的同时，我们也在思考，如何构建有中国特色的国家监察制度。

客观的说，由于国情、民族、历史文化、政治制度、社会经济发展水平的差异，世界上每个国家和地区的监察制度都不尽相同，从监察机关的任务到职责权限，再到隶属关系等可谓千差万别。我们认为，与世界其他国家和地区的相比，中国特色的国家监察制度有以下三个特征：第一，监察机关受中国共产党统一领导。我国独特的政党制度以及政党与国家的特殊关系决定了反腐败体系必然以政党反腐败为逻辑起点。因此，监察工作不能脱离中国共产党的领导而独立运行，在我国既不存在这样的制度空间，也不存在这样的价值可能。第二，党内法规是监察机关履职的重要依据。监察法是监察机关履行相关职权的基本法律。在合署办公的条件下，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规同样构成监察机关开展监察工作的依据。第三，监督是监察机关的首要职能。监察机关代表党和国家，依据宪法、监察法和相关法律法规，对所有履行公权力的公职人员实施监察。监察机关的监督与纪委的监督具有高度一致性，充分彰显了“治病救人”的腐败治理理念。

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