吴家兴｜法治中国建设背景下党领导立法的逻辑进路研究

吴家兴

天津市滨海新区人民法院

要目

一、法治中国的形态和特征二、党领导立法的理论基础三、正确处理几种关系四、完善党对立法工作的领导

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，党中央向全社会正式发布了《法治中国建设规划（2020年—2025年）》，这在党和国家法治建设史上具有重大意义。建设法治中国是一项系统宏大的历史性工程，涉及立法、执法、司法、守法等方方面面，完备的法律体系是法治中国建设的制度前提。揭示法治中国建设背景下党的领导与人大立法工作的内在逻辑和实践进路。党领导立法是法治中国建设理论中的应有之义，坚持和完善党领导立法工作，从理论层面辨析党的领导及立法工作的内涵，从而进一步彰显党领导立法工作的特点，在实践中要处理好党领导立法与人大主导立法、党领导立法与党带头守法之间的关系；还要坚持依法立法、科学立法、民主立法的原则。通过不断提高党的执政能力、创新人大的工作机制、坚持问题导向、依靠正确的政策指引立法等方式来健全和完善党对立法工作的领导。

一、法治中国的形态和特征

从党的十八大开始，法治建设便驶向了快车道，总结过去探索的经验和成果，我们发现党和国家关于法治建设提出了以下几个概念：依法治国、建设社会主义法治国家、全面依法治国、建设法治中国。上述几个概念并不是彼此孤立存在的，他们之间在内在的逻辑上是有机统一的，依法治国是作为法治国家建设的初期阶段的形态；法治国家建设是对不同阶段法治建设的概括表述，而当前我国法治建设的总目标和方向是建设社会主义法治国家；全面依法治国是党在十八大召开以后确定的依法治国的深化拓展；建设法治中国是法治国家建设长期的方向和目标，是依法治国版本上的升级，是法治国家建设中富有中国特色的路径。建设法治中国是党和国家对过去法治道路探索的经验总结，也是对未来法治发展方向的科学定位和总体部署。究竟什么样的状态才是法治中国的状态？透过习近平法治思想，我们得到了具体的答案。

习近平法治思想全面而深刻的描绘了法治中国的具体形态，睿智而包容的回答了我们应该建设怎样的法治国家。关于法治中国的基本形态，习近平总书记从以下几个方面进行了概括归纳：一是法治中国建设的根本特征和根本保证是坚持和加强党的领导；二是法治中国建设的本质立场和力量之源是以坚持人民为中心；三是法治中国建设的基本方向和必由之路是坚持走中国特色的社会主义法治道路；四是法治中国的价值追求和基本理念是保障和促进社会的公平正义；五是法治中国建设的基本依托和重要目标是推进治理体系和治理能力现代化；透过习近平法治思想对法治中国基本形态的描述我们可以发现，坚持和加强党的领导、坚持以人民为中心的基本观点、坚持和发展人民代表大会制度、进一步保障并促进公平正义、提高党的执政能力都是法治中国建设理论中的应有之义。

法治中国建设本身就是一项宏大的历史性工程，它包含了社会治理的各个方面，囊括了包含立法、执法、司法、守法等在内的各个环节，而立法环节是法治中国建设的首要关注的环节，在明确法治中国建设的要义基础上，党领导立法工作的理论逻辑和实践进路也就清晰起来，即立法工作必须在党的领导下，坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，处理好党的领导与人民代表大会制度、党领导立法与党遵守法律等方面的关系，着力提高党的执政能力，创新现行的人民代表大会工作机制和运行模式。

二、党领导立法的理论基础

党的领导的科学含义

党的领导，从表面上理解，即“中国共产党的领导”，但是要准确地把握“党的领导”的内涵和外延，把握“领导”的含义是关键。通常来说，领导具有以下几种属性，一是凝聚性，按照一定的方式把本组织成员凝聚起来；二是目的性，即确定本组织团体的任务并明确相关措施；三是动员性，即发动组织力量，并根据实际情况调整力量配比；四是督促性，对组织的目标落实情况进行监督督促；五是总结性，对决策的执行情况进行检查总结，以作后鉴。党的领导一方面要有领导的一般属性，另一方面又要有其特殊属性，这就是在领导的主体、领导的作用范围、领导的决策方式、领导的体制机制上，都有着特殊的要求。从党的历史中我们不难发现，党处在不同的历史阶段之时其肩负的历史使命也不相同。更为重要的是，随着社会矛盾及时代背景的变化，党的领导职能和领导方式也伴随着发生变化。这种根据客观实际的变化而主动调整自己领导方式的现象，在党的奋斗历程中可以明显的发现。中国共产党在本质上属于马克思主义的政党，党在创建之初，就把实现共产主义作为自己的最终奋斗目标和最高理想。在实现这一最高理想和终极目标的过程中，党会经历不同的发展阶段，在每一个发展阶段，依据广大人民群众的期待和社会主要矛盾，党的领导职能和领导方式也会发生一些变化。比如20世纪20年代，在中国共产党成立之初，中国的社会形态是半殖民地半封建的社会，这个阶段党的主要任务就是反对封建主义和帝国主义。1949年新中国成立，党的角色随之也发生了变化，从革命党的角色转变为执政党的角色，面对新阶段的历史使命，党开始了在中国建设社会主义的探索。党的十一届三中全会上，党又顺应历史的潮流和人民的期盼，实施了一系列的经济改革和措施，把党和国家的工作重心转移到了社会主义现代化建设上来。党的十九大又指出，我国社会面临的主要矛盾发生了新的变化，而社会主要矛盾的变化有标志着中国特色社会主义进入了新时代，在新的时代背景下党执政的工作重点、方式、内容都有了新的内涵。因此，我们在正确理解“党的领导”时，必须树立正确的时空观，实事求是、与时俱进地看待党的领导。所以给党的领导下定义要遵循定义的原则也要体现共产党领导的性质和特点。因此，就执政党的领导而言，“党的领导就是党依靠其先进性，通过各种方式对无产阶级、人民群众及其国家进行向导、引导和指导，以促进其进步和全面发展”。从对党的领导的定义可以看出，其包含以下几种基本观点：第一，在处理与人民群众的关系上，马克思主义政党是自觉地将自己作为人民群众的工具，为广大人民群众完成特定历史时期的特定任务而奋斗；第二，党的领导本质是组织和支持人民当家作主；第三，党的领导方式是政治领导、思想领导、组织领导；第四，党的领导要与时俱进，永葆先进性；第五，党的领导是个整体概念。

立法工作的含义和流程

1.立法工作的含义

立法，有广义和狭义之分。狭义上里的立法仅指有立法权的机关依照法定程序创设法律规范的行为。广义的立法指享有立法权的国家机关，包括人大及其常委会、政府机关在行使宪法和法律赋予其立法权的过程中所进行的法律规范的制定、修改、废除、解释等一系列相关的工作，包括立法前的准备阶段以及正式立法阶段，党领导立法工作中的“立法”，就是指广义上的立法。

2.立法的流程

从全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）的工作机制来看，一部法律的诞生需要经过以下几个步骤：第一步是制定立法规划和计划，在每届的全国人大常委会组成后，需要制定五年的立法规划，立法规划在制定完毕后首先要上报党中央进行审查，经过批准后再交由全国人大常委会执行，根据立法规划的实际情况又会将具体任务分配到五个年度之中，便形成了年度立法计划；第二步是法律草案的起草，按照既定的立法规划和计划，把不同的法律草案分配给国务院、最高人民法院、最高人民检察院等相应的机关或者交由全国人大常委会自己组织起草；第三步是提请审议，法律草案起草完以后要提请审议；第四步是法律草案的党内审批程序，即由全国人大常委会党组将准备提请全国人大常委会审议的法律草案上报党中央，党中央同意后再回到人大，继续完成人大的法律程序，该阶段是人大立法内部的程，也体现了党对立法工作的领导；第五步是由委员长会议预先审议即将提请全国人大常委会审议的法律草案，经过委员长会议审议的草案通常会产生两种结果：一是直接决定提请全国人大常委会进行审议；另一种是转交有关的专门委员会审议，由其提出专业的意见后，再决定提交全国人大常委会审议；第六步是提交全国人大常委会会议审议，目前审议一般实行三审制，经过第一次审议以后要公布草案主动征求意见。全国人大常委会一审以后，一方面向社会公布草案征求意见；另一方面常委会决定交由法律委员会和有关专门委员会去审议，最后由法律委员会统一审议。经过二审、三审待草案成熟以后再由委员长会议决定提请常委会全体会议表决；第七步就是表决程序，根据法律性质的不同位阶，分别提交全国人民代表大会或者全国人大常委会进行投票表决；第八步是公布程序，表决通过后的草案由国家主席签署主席令并予以公布，经过公布后便正式成为一部法律。

以上是对党的领导、立法的含义及流程作的梳理，在明确了党的领导、立法工作的含义以及立法工作流程的基础上，党领导立法的特点也就清晰了。

党领导立法的特点

1.以执政党身份领导立法

执政党为了巩固自己的执政地位，往往会不断增加自身执政的合法性和合理性，以实现长久执政的目的，所以执政党在治国理政上要主动坚持领导的法制化，在宪法和法律的框架下领导国家事务，在党内法规的规范下实现管党治党，在社会主义现代化法治国家的建设中，实现依法治国、建设法治中国，必须要求党以执政党的身份领导立法。

2.以党的整体意志为要旨的组织行为和公共行为

党治国理政的实践和方式是按照党内政治生活的准则和规范，在实行民主集中制的基础上，以集体的形式进行领导，这种集体意志是“党中央和有立法权地方的党委的组织行为。”这种组织行为可以促使立法在最大限度上的反映人民的意志。实践中，要不断探索在党内坚持民主集中制的科学规律，发扬党内民主的优良传统，确保关于党内关于立法的决策最大限度的反映集体的智慧。应当坚决杜绝党内个人崇拜主义的盛行，坚决防止立法决策由个人决断，要在党内形成一种良好的风气，确保党领导立法的科学性。党领导立法是通过发扬党内民主将党内的智慧决策体现出来的整体行为，在一定程度上是具有领导属性的组织行为，也是为了公共利益决策的一种公共行为。

3.集中体现为“总揽全局，协调各方”

法治中国建设要求党依法执政，加强党对人大立法工作的领导，要从不同的维度把握，但最关键的一点就是要提高党的执政能力，党的执政能力外化一方面体现在党对时代发展的精准把控；另一方面体现在党对中国社会发展中各种社会力量的协调。党领导立法，就是要从党和国家事业发展全局的高度，以前瞻性思维对立法工作进行科学的谋划，保证社会主义法律体系的科学与完备。这种前瞻性的思维就体现在党的路线方针和政策中，依靠党正确的方针政策，来确保立法工作坚持社会主义方向；依靠发挥立法机关中优秀共产党员的先锋模范作用，来促使其他非党员工作人员自觉地接受党先进的政策与主张并践行到立法工作当中；将党内民主决策程序与科学地论证程序通过立法机关中的党员代表来推广到立法工作的全过程，进而保证立法的依法、科学、民主，也顺利地将党的政策上升为法律。

4.先进性引导与党内领导相结合且以党内领导为重点

党对立法工作的领导表现在以不同的方式来影响立法机关，从共产党的本质属性来讲，党自身的先进性具有影响立法的先天优势。不管是党的整体角度还是党员个体，在其思想素养、政治品质等方面都应该具有先进性，党始终以人民群众的先导、先锋和模范的角色来带领人民群众实现其自身利益，党依靠其具体的先进性来引导和影响立法工作。

立法的基本原则

在党的十九大上，习近平总书记首次提到“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。这段话深刻地阐释了立法工作的基本原则。这三个基本原则生动地体现在党和国家关于探索中国特色社会主义法治建设道路的实践中。只有坚持这三项基本原则，才能制定出良法从而为善治创造前提。

1.科学立法原则

科学立法是法治中国建设的基础。所谓科学立法，就是指在立法活动中，立法者要尊重并善于展现法律规范所调整的社会关系的客观性规律和立法活动背后的规律。关于物质运动的规律性是马克思主义的基本原理，立法工作也有其自身的规律。在立法活动中遵守客观规律，就是要求立法者立足中国的基本国情，遵守立法本身的规律，坚决遵守立法的各项程序性规范，努力提升立法技术，从而尽可能实现立法活动的科学化、现代化。科学立法要求制定出来的法律自身内部在体系上的和谐，在外部与其他法律规范可以相得益彰，还要符合事物本身的客观规律。在实践中要做到科学立法，就应当妥善处理好立法过程中的改革、发展与稳定三者的关系，要在立法工作中落实公平正义的价值体系，还要运用与法律规范本身相适应的立法技术来保障法律内容的科学性，要依靠在立法程序中贯彻民主来保障立法内容的科学，当然对于一部法律是否科学，还要用可执行性来检验。

2.民主立法原则

关于民主立法，习近平总书记曾经指出其内涵，是为了人民立法、依靠人民立法。在我国，一切权力的来源都是人民群众，广大人民群众通过对公布的法律草案提出意见、联系人大代表反馈自己的意愿、通过依法选举成为立法的参与者等多种的方式和途径来参与立法活动，使法律从根本上体现人民的意志。民主立法有三点基本要求：一是立法应当最大程度体现人民意志。在立法过程中，立法者最应该考量的目标就是如何在法律中最大程度地体现公共利益，体现人民群众的利益是立法者的初心和使命。二是坚持立法公开化。公开是现代法治的基本要求，要达到民主立法的目标，应当确保法律规范所调整的利害关系人充分知晓立法信息，清楚立法工作的过程。立法的公开化程度直接反映了国家立法民主水平的高低。三是扩大公众有序参与。立法作为一项重要的国家政治活动，公众积极参与立法活动体现了公民对国家政治的关心，党和国家要健全公众参与立法的制度，拓宽公众参与立法的渠道，保证在立法过程中公众的声音传达顺畅。

3.依法立法原则

依法立法，是指立法活动应当严格按照法律规定的程序和权限进行，立法活动应最大程度维护国家的全局利益，维护社会主义法制的稳定与统一。实现依法立法，要着力做好以下三个层面的工作：一要坚持依宪立法。首先，宪法是我国的根本大法，其他法律规范都是依据宪法来制定的。其次，从法律规范自身的内容来看，所有法律规范的立、改、废、释都必须遵循宪法的原则以及精神，不能与宪法规定产生冲突。最后，人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度，立法活动中需要贯彻党的方针政策，就需要以党内领导的方式，通过人民代表大会制度使党的主张上升为国家的意志，最终体现两者的有机统一。二要依法规定立法权限。立法是公权力行使的表现，必须遵循“法无授权不可为”的公权力行使原则，切实按照认法职权法定的要求进行。三要依法定程序立法，在法律的起草、审议、公布等立法过程中，立法程序都起着桥梁与支撑作用，确保立法活动在法定轨道上运行。

三、正确处理几种关系

正确处理党领导立法与人民代表大会立法的关系

在我国，“人大主导立法”是贯彻落实人民代表大会制度的重要方式。“人大主导立法”是指“在我国立法过程中，应由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。”党领导立法与人大主导立法存在很多联系，党领导立法作为一项政治原则渗透到立法工作的各个领域中，这就导致两者在主体对接上、功能上以及工作内容等方面存在交织，实践中大家对这些关系往往把握不准，势必造成一些逻辑上的困扰，新时代加强党对立法工作的领导，必须理顺两者之间的关系。

首先，要明确二者之间存在的差异与边界。一是要明确党与人大两者在立法工作中主体地位的差异和边界。在立法工作中，党是处于领导立法的主体地位，而法定的立法机关则是处于具体实施立法行为的主体地位，两者作为不同主体对立法工作把握的边界不同。党领导立法，惯常的做法是通过国家立法机关，将党的先进的路线、方针、政策依据社会发展需要上升为国家法律，促进立法机关工作，为立法创造良好的条件。二是要严格区分党内法规和国家法律边界，不能把两者混为一谈。三是党领导立法必须尊重立法规律。加强和改善党对立法工作的领导，势必要从自身角度提高党对立法工作的组织协调能力，提供充分地履职条件，确保人大及其常委会高效便捷地行使立法权。党作为执政党，善于深入群众、了解群众，倾听人民群众的心声，及时回应社会公众的立法需求和关切，充分尊重相关专业人士的意见建议。党要善于归纳总结这些意见和建议，并总结提升，对有利于党和国家事业发展的举措，党委应及时向立法机关党组提出立法建议，通过法定途径将党的意志转化为具有普遍约束力的行为规范。

其次，要看到两者之间内在的统一性。一方面，党领导立法是人大立法的根本保证。坚持和完善党对立法工作的领导，可以更好地促使立法机关从国家整体利益把握大政方针，更好的落实党的路线和政策，保证立法正确方向。立法机关要把思想统一到党确立的立法规划、立法原则和立法方针上来，形成可以凝聚社会共识的良法。坚持党对立法工作的领导，在领导立法的过程中可以更好地发挥党委总揽全局、协调各方的核心作用，为立法机关履职提供充分地保障，及时解决立法机关在立法过程中遇到的各种各样的困难。由于立法工作涉及各方重大利益调整和社会资源分配，需要协调各方的关系，此时可以充分发挥党的组织协调优势。另一方面，人大立法要自觉坚持党的领导。“党领导立法是党作为执政党的性质所要求的，是立法机关在立法中更好的贯彻执行党的大政方针的需要”。要完善人大党组的职权，进一步探索党对立法工作中的重大事项的决策程序，立法事项应当按照党内研究重大事项的程序来进行；在党委研究决策后，积极主动按照党委重大决策部署作好对应的制度设计，保证人大主导立法在立法设计、制度规划等各个环节都自觉贯彻党的领导。党的领导在以人大为立法主体主导的立法工作中，最重要的体现就是立法将党的先进性吸收进来，促进良法的实现。基于此，要完善党对立法协商的工作，人大党组要定期向同级党委汇报立法工作，编制立法规划和计划、法律法规的立改废释等重大事项，均应当履行相应的报告制度。

经过了改革开放40多年来的发展，我国取得了举世瞩目的成就，但是我们也应该看到我们的发展目前存在很多问题。党中央提出全面深化改革，摆在我们面前最棘手的问题就是要处理好改革与立法的关系，就更要处理好党领导立法与人大主导立法的统一。党要善于运用法治思维推动改革的进行，在改革前要处理好与法治的关系，按照改革的需求提出立法修法的意见和建议，保证改革措施在法治的轨道上进行。立法机关要紧密关切党关于改革的总体规划和决策部署，对法律法规的适应性进行评估，适时通过立法来保障改革的进行。

正确处理党领导立法与带头守法的关系

依法执政，一方面要求作为执政党的共产党要严格按照宪法和法律的要求管理国家的各项事务；另一方面，也要求党不断提高依据党内法规管党治党的能力。党领导立法，一方面要依靠党的先进性来促使人大在立法工作中更好地贯彻党的各项方针政策；另一方面，又强调各级党组织及领导干部必须接受党纪和国法的约束，严格限定在宪法和法律的范围内进行活动。党在领导全国人民进行社会主义现代化的建设过程中，对国家各项事务的管理，不能违反法律来行使自身权力。党员尤其是领导干部必须以自身实际行动营造带头守法的氛围。既要加强立法工作中党的领导，又要自觉将党的各项活动严格限定在宪法和法律规定的范围内行使，并接受人民的监督，从而实现两者的有机统一。显示出党依法执政的优秀政治品质，彰显对宪法、法律和法治的坚定信仰。

四、完善党对立法工作的领导

党领导立法需要提高党的执政能力

建设法治中国是一个系统性的工程，要注重整体推进、一体化思路，它以建设完备的社会主义法律体系为前提，以提高党的执政能力为关键。完善党对立法的领导，需要从主客观的因素去研究，主观方面的首要任务就是要加强和改善党的执政能力建设。

党的执政能力为领导立法提供了坚实持久的领导力量，是领导立法的力量之源。立法活动牢固坚持党的领导，这是中国特色社会主义本质特征所要求的。党的领导是在共产党领带全国人民在历史的长河中奋斗出来的，是历史和人民选择了共产党作为执政党。而在立法工作中坚持党的领导的前提，就是以党的执政地位为前提与保障的。因此，要保证党对立法工作的领导地位，就应该从根本上加强党的执政能力建设，从而提升党执政地位的合法性和合理性，巩固党的执政基础。因此，从根本上讲，加强党的执政能力建设是中国共产党所必须面临和重视的永久课题。

党的执政能力包含很多方面，比如组织能力、协调能力、总揽全局的能力，在推进法治中国建设的过程中，依法执政能力是一种极为重要的能力。法治中国建设的实践进程，在很大程度上取决于党依法执政的现状和水平，在党领导立法的工作中，能否发挥好党的引领作用，很大程度上也受制于依法执政的现状和水平。依法执政能力，在立法领域中的具体体现就是：中国共产党必须善于发挥总揽全局、协调各方的作用；必须切实在领导立法工作的过程中贯彻立法的三项基本原则；必须善于加强党内程序对人大立法的领导；必须善于将党的主张转化为国家的意志；必须善于将优秀的党员推荐到立法机关中去。只有这样，党才能更好地发挥对立法的领导作用，在党领导下制定出来的法律，才会是良善的法律。从推进法治中国建设的实践进程来看。“最主要的障碍可能来自执政党各级组织，执政党依法执政的水平制约着全面推进依法治国的进程”。为此，中国共产党必须时刻注重提升自己的执政能力建设，尤其是依法执政能力的建设，为领导立法提供不竭的智力支持与动力源泉，推动法治中国建设的重大战略早日实现。

党领导立法需要创新人大工作机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视理论和实践创新，针对人民代表大会制度提出了很多开创性的意见和建议，并积极推动落实。理论界和实务界纷纷针对以人大为核心的国家机关体系进行了不同程度和形式的研究。笔者认为，加强党对立法工作的领导，可以围绕对人民代表大会及其常委会自身运行机制来进行理论和实践方面的创新：一是延长人大及其常委会的会议期限；二是改革当前的立法投票表决制度；三是增加人大各专门委员会设置；等几个方面来创新人大的工作机制。

首先，完善人大常委会的会期制度。人大及其常委会的会期制度，是指召集会议的次数、频率、每次会议举行的时间、会议的日程安排等内容。完善全国人大常委会的会期制度，一方面有利于保障全国人大常委会履行本职工作的时间；另一方面，也有助于落实宪法规定的关于完善人大及其常委会自身工作制度的要求。在我国宪法中，一共列举了全国人大常委会享有的21项职能，这些具体事项都要通过相应的会期制度按照法定程序来落实。自1982年第六届全国人大常委会以来，全国人大常委会的会议召集会议的频率基本维持在每年5至6次，时间间隔大概为一个月或者两个月一次。为了更为直观地展示每一届全国人大常委会任期内召开会议的天数，我们制作了相应统计图来直观地反映相关情况。

从上述图表可以很直观地看出，从第六届全国人大常委会开始，总体的趋势是每届会议的召集天数在逐渐递减。在第十二届全国人大常委会履职期间虽然时间有所增加，总天数为156天，但也比第六届的总天数缩短了102天。而与会期逐渐缩短形成鲜明对比的现象却是，从第六届到第十二届期间，全国人大常委会履行宪法赋予的各项职权召集的会议次数在不断增多，这就直接导致了人大常委会在每次会议的时长减少，必然影响全国人大常委会的正常履职。笔者认为，全国人民代表大会制度走过了六十多年的时间，很有必要对全国人大常委会的会期制度进行梳理和总结积极借鉴有益的经验，及时完善全国人大常委会的会期制度。通过对全国人大常委会会期制度的探索与创新，从而真正实现党在十九大报告中所阐述的任务目标，使各级人大及其常委会成为全而担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，提供切实具体的法律保障。

其次，完善人大各专门委员会设置。为了便于全国人大及其常委会行使职权，克服在全国人大闭会期间无法开展工作的情况，全国人大根据社会发展的实际情况，在1983年—1998年期间陆续设立9个专门委员会。设置上述9个专门委员会与全国人大及其常委会在当时历史期间内开展各项工作的需要是相适应的，也与当时的社会形势与社会环境大体协调。但是经过几十年来的发展，当前的社会现状和当初已经发生了很大的改变，信息化高度发达，产生了需要当时社会条件下没有的事务。我国已经如期完成了全面建成小康社会的宏伟目标，社会的主要矛盾也相应地发生了变化，社会主义建设进入新时代。可以说，当前与今后的一段时期，我国发展的社会背景已经发生了很大的变化。这就需要全国人大增设专门委员会，来尽快适应社会经济生活的发展，及时应对出现的新问题、新矛盾。可以寻找适当的机会，根据各专门委员会的分工来增设，以便各专门委员会适应国务院相应的机构改革情况，作到及时对接。一方面便于全国人大及其专门委员会与国务院相关职能部门、审判机关、检察机关的沟通；另一方面也可以更全面的行使监督权。

党领导立法要坚持问题导向

根据马克思主义矛盾的观点，问题是事物矛盾的具体表现，我们在开展任何工作中都要坚持问题导向，必须主动承认矛盾的普遍性与客观性，在开展工作时候，积极发挥主观能动性，善于抓住主要矛盾，并且把认识和化解矛盾作为工作的突破口。习近平总书记在很多场合强调，在全面深化改革的进程中，包括法治在内的改革，我们也要把问题意识放在首位。现阶段我们国家的社会主义法律体系已经建立，但是建立不等于完备。如何尽快实现“良法善治”，是摆在我们面前的重大时代课题。“围绕这些重大课题，我们强调，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。党领导立法，也必须承认矛盾的普遍性和客观性，时刻坚持问题导向。我们必须清醒地认识到，当前立法领域的发展状态需要与全球局势的复杂多变、与社会高速发展的法治需求、与党和国家事业发展需求，与经济社会矛盾的不断深刻、与国家治理体系和治理能力的现代化目标相适应，这就要求我们在党领导立法的工作中树立矛盾的观点，时刻坚持问题导向。发挥党的先进性，依靠正确的政策指引立法；紧跟社会发展步伐，通过法律规范及时的立、改、废、释；建立法律执行评估机制，研究法律的实施效果。

党领导立法要善于融入社会主义法治核心价值观

推动法治中国建设的基本前提是需要建立完备的法律体系，而从系统性角度分析法治中国的状态是良法善治。良法不仅仅是道德层面的认同，更重要的是体现在法律价值层面的遵循。评价一部法律本身质量的优劣，应当着重从以下两个角度进行评价：一方面是从立法的价值取向角度，良法总是与社会主流价值追求相互一致的法；另一方面是从法条本身所展现的法律精神看，良法是与全社会的基本道德观念相互契合的法。党领导立法，目的是实现良法善治，对立法工作的基本要求就是要求立法机关制定出来的法律是包含公平正义等社会主义核心价值观的法律。所以党在领导立法工作中要考虑如何将社会主义核心价值观的精髓纳入法律的条文中去，让冰冷的法律条文展现价值观的温情。任何国家的立法工作，总是在一定的社会价值观主导下进行的。社会主义国家的立法应当以社会主义核心价值观念为指导。因此，在建设法治中国的背景下，党领导立法必须以社会主义核心价值观指导立法工作。党在领导立法工作时，要将核心价值观融入立法工作作为一项政策来指引立法，从而影响立法机关在具体的立法程序中将社会主义核心价值观纳入其中。为此，要以强化公共行为规范为重点，加快公共场所、廉政和家庭立法，着力加强文明法治建设；以优化公共服务为重点，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，着力加强公平法治建设；以统一信用制度为重点，加快建立覆盖全国的信用记录体系，着力加强诚信法治建设。

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