李俊｜习近平法治思想中科学立法理论的系统诠释

李俊

重庆市大渡口区人民法院法官助理

要目

引论一、科学立法的根本保障二、科学立法的基本要求三、科学立法的具体路径结语

习近平法治思想作为全面依法治国的指导思想，是推进全面依法治国的根本遵循，科学立法理论是其重要组成部分。科学立法理论明确了立法的根本保障在于坚持党的领导和坚持以民为本，并从方法论角度阐明了科学立法的基本要求：坚持实践导向、坚持大局观念，遵循客观规律；在推进科学立法的具体路径上，强调要发挥人大在立法中的主导作用、加强和改进政府立法体制、完善地方立法体制、加强重点领域立法、加强立法队伍建设。经由根本保障、方法论以及具体路径的系统诠释，习近平法治思想中的科学立法理论得以全面构建，更将助推新时代立法工作向更高水平发展。

引论

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出全面推进依法治国的重大战略决策部署。2020年11月习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中明确了全面依法治国的“十一个坚持”，其中第八个坚持提到要“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。在全面依法治国的进程中，科学立法是前提和基础。新中国成立以来，我国立法工作取得了重大成就，得到了习近平总书记的高度评价，他指出：“我国形成了以宪法为统帅的社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。”但随着时代的发展，全面推进依法治国任务仍然十分艰巨，法律体系也必须随着时代的发展继续加以完善。党的十八大以来，习近平总书记就全面推进依法治国发表了一系列重要讲话，就科学立法工作作出了许多深刻论述，为新时代立什么样的法、如何立法等问题提供了根本遵循和科学指引。在全面推进依法治国的新征程中，学习好、研究好习近平总书记关于立法工作的重要论述无疑具有十分重大的意义。

一、科学立法的根本保障

科学立法必须坚持党的领导

社会主义法治实践形成的一条基本经验就是要坚持党的领导，科学立法作为全面推进依法治国的前提和基础，坚持党对依法治国的领导首先就是要坚持党对科学立法的领导。党的十八大以来，习近平总书记把坚持党对科学立法的领导提升到了一个新高度，就坚持党对科学立法的领导进行了多次强调，提出的一系列新思想新观点新论断，为新时代加强党对科学立法的领导提供了指路明灯。习近平总书记指出：“党的领导是社会主义法治最根本的保证。必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全完善党领导全面依法治国的制度和工作机制。”需要注意的是，坚持党对科学立法的领导，并非仅仅只是一句空洞的口号，必须将党的领导落到实处，将党的领导贯穿科学立法工作各方面和全过程。做到党对立法工作的领导，必须将政治领导摆在首位，除此之外，还应把坚持民主决策、集体领导、依法依规开展立法工作等有机结合起来。具体而言，党领导科学立法主要体现在以下四个方面：

1.党的领导是科学立法的根本政治保证

习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”不言而喻，作为全面依法治国之前提的科学立法，也必须牢牢坚持党的领导，党的领导为科学立法提供根本政治保证和方向指引。具体而言，党的领导为科学立法提供科学的思想指引、政策引导和组织领导，从而能够确保立法工作沿着正确方向前行，始终代表最广大人民群众的根本利益，防止出现法制不统一、立法部门化和地方化等问题。

2.党的政策是科学立法的先导和指引

党的政策和国家法律同为社会调整机制，我们既不能将两者对立起来，也不能将两者混为一谈，而是应该认真厘清两者之间的关系，充分发挥其各自优势，在全面推进依法治国的进程中更好发挥作用。但是我们应当看到，长期以来，由于各种各样的原因，将党的政策与国家法律的界限混淆，在观念上和实践中均有不同程度的存在，将法律与政策对立起来，有的重政策轻法律，甚至用政策取代法律，有的则走向另一个极端即强调“法律万能”，乃至是否定党的政策和其他社会规范的价值，这些错误的观念对依法执政、依法治国、依法行政、依法管理社会形成障碍。正因如此，习近平总书记专门就如何正确认识和处理政策与法律的关系发表了重要论述，他指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”党对立法工作实行政治领导是党领导科学立法最为核心的内容，政治领导也就是政策方针的领导。党领导人民不懈奋斗的光辉历程证明，党制定的路线方针政策，是符合社会发展规律和最广大人民根本利益的，是科学的方针政策。将党的路线方针政策全面贯穿于科学立法的各方面全过程，确保能够在科学立法过程中全面贯彻落实党中央重大决策部署，是科学立法的内在要求。

3.完善党对立法工作中重大问题决策的程序

中国特色社会主义法律体系和法治体系建设的实践证明，只有充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，立法工作中的重大问题才能得到有效解决。党的十八届四中和五中全会均对加强党对立法工作的领导有明确提及，要求完善党对立法工作中重大问题的决策程序。完善党对立法工作中重大问题的决策程序，一个最为基本的要求就是要推动完善党对立法工作的领导不断走向规范化、程序化。党对立法工作的领导，不仅仅包括党中央对国家层面立法工作的领导，也包括有立法权的地方党委对本地区立法工作的领导。有立法权的人大及其常委会应切实增强党领导立法的思想自觉和行动自觉，积极主动向党中央或本地党委报告立法工作中的重大事项。

4.党自身必须在宪法法律范围内活动

习近平总书记强调：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”这就非常明确地告诉我们，坚持党对科学立法的领导，并不是说党自身可以不受宪法法律的约束，恰恰相反，在党对科学立法发挥领导作用的过程中，其自身也必须要遵循宪法和法律，并没有超越法律的特权。具体而言，党在领导立法的过程中，要始终将“法治”二字贯穿于具体指导立法工作的全过程，切实做到党领导法治，同时又遵从法治，推动党对立法工作的领导不断规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策在立法工作中得到不折不扣的贯彻实施。

科学立法必须坚持以民为本

坚持以民为本是习近平法治思想的核心价值和重要特色。习近平总书记强调：“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”具体到立法方面，科学立法是全面依法治国的前提和基础，必须将以民为本思想贯穿到立法工作始终。习近平总书记强调：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”上述论述深刻反映了习近平总书记关于科学立法工作必须坚持为了人民、依靠人民的思想理念，立法工作质量高不高最终需要由人民来评判的思想，它要求：

1.坚持人民利益至上

“立法者应以公共利益为目标，最大范围的功利应成为他一切思考的基础。”习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，由人民当家作主，这就要求法治代表最广大人民群众的意志和根本利益，必须立良法。检验一部法律质量高不高，是否适用，最根本的标准是看这部法律是否从维护最广大人民群众的根本利益出发，是否集中体现了人民群众的意志，能够增进人民福祉、得到社会认同。

2.坚持立法公开原则

毋庸置疑，公开是现代法治的一项基本原则。现代法治公开原则不仅要求执法公开、司法公开，更要求立法公开。相较于执法、司法而言，立法是前提和基础，立法是否反映人民意愿、代表人民利益直接决定着执法司法能否做到公平正义。因此，在推进科学立法的进程中，将公开原则贯穿始终是必然要求，实实在在做到开门立法，广泛听取来自社会各方的意见建议。一般而言，除非立法工作涉及国家秘密不能公开，否则，原则上立法工作在立项、起草、审议、评估、法规清理、备案审查等各个环节都应最大限度地向社会公开。只有坚持立法公开原则，才能保障人民对立法的知情权并充分吸纳人民的意见、建议，从而保障制定出的法律充分反映民意。

3.扩大公众有序参与

我国公民享有政治参与的权利，立法作为一项重要的国家政治活动，公众参与立法工作是政治参与的重要方面，对于提高立法质量、保障立法的科学性具有积极意义。公众有序参与立法，不仅能够突出集思广益、凝聚民智，达到提高立法质量的效果。最为关键的是，其可以在充分保障人民权利的基础上实现法律最大限度地反映最广大人民群众的根本利益，使法律更加符合人民群众的期盼，获得人民群众更大的认同，从而真正实现良法善治之价值追求。党的十八届三中、四中全会均对公众有序参与立法有所强调，提出要健全完善社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法的途径。

二、科学立法的基本要求

习近平总书记关于科学立法工作的重要论述蕴含了非常丰富的哲学思想，为科学立法工作提供了方法论。其主要表现为：法律是实践的基础的实践论、立法工作应从大局出发的观念论、遵循客观规律的方法论。这些论述是推进科学立法的基本要求。

科学立法需坚持实践导向

经过长期以来的法治实践，我国立法工作取得了重大成就，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。我国仅用了30多年的时间便走完了发达国家几百年的法治历程，并于2011年形成了中国特色社会主义法律体系，创造了中国的奇迹。但是，我们也必须清醒地认识到，中国特色社会主义法律体系虽已形成，但它并不意味着法律体系内部的结构完备，更不意味着法律体系内在质量完美和切实管用。习近平总书记对这一问题有着深刻的认识，围绕着法律体系的不断完善发表了一系列重要论述，“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式、扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”从上述经典论述中可以发现，习近平总书记始终坚持以实践的观点看待立法工作，做好立法工作只有进行时，没有完成时，是一项永恒的课题。对于具体如何根据实践完善法律，习近平总书记也有非常详细的论述，具体体现在两个方面：一是要适时制定新的法律，对实践证明行之有效的改革要及时上升为法律；二是要及时修改和完善现行法律，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。习近平总书记特别强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”人民群众的期盼、治理国家的需要都会对立法工作提出越来越高的要求，科学立法必须永不懈怠，在社会主义法治建设的征程中奋力前行。只有这样，法律才能适应社会发展新要求、满足人民新期待。

科学立法需坚持大局观念

习近平总书记强调：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。”科学立法是一项系统工程，牵涉的利益面广，需要统筹协调利益关系。但是，只要涉及对利益进行分配，就难免会触碰到有关方面的利益，立法工作在某些时候就会受到一定的障碍。如果不能从大局出发开展立法工作，立法质量便很难得到保障。正如习近平总书记所言：“如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不是那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。”这一经典论断深刻阐明了从大局出发对于科学立法的极端重要性。具体而言，从大局出发立法应做到两个方面的要求：一是要牢固树立大局意识。要始终站在能够代表最广大人民群众的利益的角度认识和开展立法工作，要做到心中有大局，懂得舍小我、顾大家，始终把国家利益、人民利益摆在首位；进一步而言，只有国家利益、人民利益得到保障，自身的利益也才能得到保障。二是紧紧围绕党和国家发展大局立法。要将立法工作的方向是否沿着党和国家发展大局出发作为衡量立法是否科学的根本标尺。就当前我国的立法工作而言，就是要着眼“十四五”规划开好局起好步来展开，将高质量发展要求贯穿于立法工作各方面全过程，确保制定的法律科学实用，以良法促发展、保善治。

科学立法需遵循客观规律

从法哲学角度而言，立法的过程就是将一定的社会生活条件下形成的社会主体的权利要求，通过某种形式取得国家意志，再进一步上升为法律的过程。关于立法工作，马克思有一个非常著名的法哲学论断，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”上述论断表明，要立良法、立好法不能脱离规律而靠主观想象，必须要立足于客观实际、立足于社会主体的权利要求，使制定的法律符合客观规律、反映人民意志。因此，习近平总书记专门强调：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”这就要求科学立法必须遵循和把握立法规律，具体而言，不仅要遵循和把握经济社会发展规律，还要遵循和把握立法活动自身的规律，这样才能使制定出来的法律符合客观实际。不同时期，法律所调整的社会关系也会有所不同，科学立法必须从实际出发，反映法律所调整社会关系背后的规律，适应当时的经济社会发展需要。在改革开放初期，法律不健全，呈现“无法可依”的局面，此阶段加快立法进程，尽快实现有法可依是对立法工作的要求。21世纪，我国社会主义建设走向了新时期，国家作出了整体推进“五位一体”、协调推进“四个全面”战略决策。此时，立法工作又需要紧紧围绕新时期党和国家的这一重大战略部署而展开。如今，中国特色社会主义已经进入了新时代，经济发展进入新常态、国家治理出现新课题、法治建设步入新阶段、全球竞争面临新形势，对于立法工作又提出了更高的要求。需要注意的是，科学立法还需要遵循立法活动本身的规律，立法不仅是政治活动，其也是一门专业性极强的技术性工作，有其自身活动的规律。要善于总结立法过程中的经验教训，既要从成功的立法实践中获取经验，也要从失败的立法活动中吸取教训，对于域外的先进立法经验也要加以吸收，促使立法不断走向科学化。

三、科学立法的具体路径

习近平总书记关于科学立法的重要论述，不仅阐明了科学立法的根本保障与基本要求，而且对于科学立法的具体路径也有详细的论述。科学立法是一项技术性极强的工作，在具体推进科学立法的过程中应从哪些方面着力，显得至关重要。习近平总书记指出：“推进科学立法，关键是完善立法体制。”完善立法体制，最为核心的问题就是要优化立法职权配置。具体而言，主要包括发挥人大在立法中的主导作用，加强和完善政府立法制度建设，完善地方立法体制，加强重点领域立法等方面。此外，加强立法队伍建设也尤为重要，是不可忽视的重要方面。

发挥人大在立法工作中的主导作用

新中国成立以来的立法实践表明，我国国家权力机关在推进立法工作中发挥了重要作用，为中国特色社会主义法律体系的形成及不断完善贡献了智慧和力量。然而，我们也必须要清醒认识到，同时代发展新要求、人民群众新期待相比，立法工作仍然存在许多不适应、不符合的问题。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所指出：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”需要注意的是，该问题在很大程度上与人大及其常委会的立法主导作用发挥不够充分具有一定的关联性。正如习近平总书记所言，我们在立法领域面临着的突出问题之一“就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。在此背景下，加强和改进立法工作体制迫在眉睫，充分发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用是其重要方面。因此，习近平进一步强调，要“健全有立法权的人大及主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这一论述为我们进一步完善立法体制机制指明了方向，是全面推进科学立法的正确道路。

加强和改进政府立法体制

我国立法权并非人大所独享，政府也具有一定的立法权限，国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级人民政府和较大市的人民政府有权制定地方政府规章。由此可见，政府立法在当代中国立法体制的运作过程中也具有非常重要的地位。因此，必须将人大主导立法与发挥政府的立法作用有机统一起来，共同推进科学立法工作。政府是依法行政的主体，各级政府能不能做到依法行政，科学推进政府立法工作是其重要前提。通过长期以来的行政立法实践可以发现，总体而言，行政立法效果良好，为依法行政奠定了坚实的基础。但是也必须看到，行政立法实践中的部门化倾向、争权诿责问题依然不同程度存在，必须持续加强和改进政府立法制度建设，对上述问题加以解决。正如习近平总书记强调：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。”这充分表明习近平总书记对政府立法工作有着非常深刻的认识，进一步阐明了政府立法在国家立法体制中的重要地位，并为如何完善政府立法体制指明了方向，有力推动政府立法不断科学化。根据习近平总书记关于加强和改进立法制度建设的论述，我国在2015年修改立法法时，对行政立法的权限、程序和机制进行了进一步完善。

完善地方立法体制

我国幅员辽阔、人口庞大、历史悠久，不同地域之间的经济社会发展水平与状况存在着明显的差异。基于这样的国情，在立法上，我国实行的是统一而又多层次的立法体制，既包括国家层面的立法，也有地方性立法。如前所述，由于我国特殊的国情，国家层面的立法不可能将每一地区、每一领域的不同需求都考虑周全，这就需要地方立法机关紧紧围绕各地区的具体实际和地方特色开展立法工作，形成国家立法的有效补充。由此可见，在整个中国特色社会主义法律体系中，地方性法规同样具有非常重要的地位，其重要性不言而喻。新中国成立以来的地方立法工作经历了从无到有并逐渐走向繁荣的历程。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对于我国立法体制的完善高度重视，改革和完善地方立法体制便是其中一个非常重要的方面。2013年党的十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年党的十八届四中全会决定提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。不难发现，党中央站在加强和改善国家治理的高度，创造性地普遍赋予设区的市地方立法权，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策部署。为认真贯彻落实党中央决策部署，全国人大在2015年修改立法法时，赋予所有设区的市的地方立法权。进入新时代，立法工作与时代同行，新时代地方立法工作面临着许多新形势新任务新要求，各地方立法机关应立足地方立法实际，突出特点特色，力求解决问题，补强短板弱项，切实增强立法的针对性、适用性，促进地方立法高质量发展。

加强重点领域立法

坚持以问题为导向是全面推进科学立法工作的起点。党的十八大以来，我国面对的国内外形势错综复杂，国内正处于社会转型的关键期，社会矛盾错综复杂、各方面利益矛盾交织。在此背景下，充分发挥立法对利益的调整功能，有效平衡各方利益成为一项重大课题。为此，习近平总书记多次在讲话中对重要领域立法工作作出指示：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”正是在习近平总书记关于加强重点领域立法思想的科学指引下，党的十八大以来，我国重点领域立法取得了重大成就。如党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作，为深入开展反腐败工作，为这项工作提供坚实的法律保障，我国专门制定了监察法。又如，作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的民法典的颁布，极大地完善了中国特色社会主义法治体系，成为中国法治史上的重要里程碑。就当前而言，积极推进科技创新、公共卫生、生态环境保护、防范风险等重点领域立法显得尤为重要。

加强立法队伍建设

全面推进依法治国离不开一支德才兼备的高素质法治工作队伍。具体就立法工作而言，立法活动是立法者根据经济社会发展的需要制定调整社会关系利益的法律的活动，其既具有客观性，也具有一定的创造性和主观性。换言之，立法质量高不高，是否符合客观规律，是否科学适用，与立法者的自身素质有着非常密切的关系。毫无疑问，不管是立法者的价值取向，还是对社会发展规律的认识和把握都会对立法产生非常深刻的影响，有时甚至是起决定性的作用。因此，建设高素质立法工作队伍对于推进科学立法的重要性不言而喻。习近平总书记对法治工作队伍建设高度重视并深刻指出：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。”“立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性，都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具备很高的思想政治素质，具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”可见，立法工作之重要，对立法人员要求之高。加强立法队伍建设：首先，要加强立法人员思想政治建设，立法者自身必须牢固树立法治思想，树立法治信仰；其次，要着重加强立法人员专业能力建设，习近平总书记要求立法人员具备前述“四种能力”，为立法人员如何加强自身能力建设提供了遵循；最后，要加强立法人才培养，事实上，相较于执法、司法队伍而言，立法人才的培养稍显不足，应创新立法人才培养机制，努力锻造一支政治素养高、业务能力强的立法队伍。

结语

习近平法治思想是马克思主义中国化的重大理论创新成果，是改革开放以来我国法治实践的理论升华，对新时代中国法治建设实践具有重大指导意义。习近平法治思想中关于科学立法的论述，不仅阐明了科学立法的根本保障和基本要求，而且还详细指明了科学立法的具体路径，它从理论和实践相结合的角度系统回答了坚持和发展什么样的立法思想以及怎样坚持和发展立法等重大课题，为新时代推进科学立法提供了根本遵循和科学指引，必将引领新时代科学立法工作实践取得更加辉煌的成就。我们可以坚信，在习近平法治思想的正确引领下，新时代立法理论及制度实践在全面推进依法治国重大战略中必将贡献出更大的智慧和力量，更好地助推国家治理体系和治理能力现代化。

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