郑博涵｜加强党对法院工作绝对领导的路径探索——以党建工作和审判管理有机融合为视角

郑博涵

天津市南开区人民法院法官、天津市司法案例研究院研究员，中国政法大学研究生

要目

一、新时代审判实践中体现党的领导的实证分析 二、提升党对司法的领导需要着力解决的几个问题三、新时代将党建工作与审判管理有机融合的实现路径结语

在推进司法改革进程中，“党的领导”与“依法独立行使审判权”的关系必须搞清楚、处理好。此问题既是涉及我国根本制度的大是大非问题，又是极难把握政策界限和操作尺度的复杂问题。以审判实践中“党的领导”的实例，通过对司法改革过程中有的法院院长、庭长履行监督管理职责不到位、一审服判率下降、重大敏感案件失控等问题进行分析，指出新时代实现“党的领导”和坚持“依法独立行使审判权”的关键在于—紧抓院庭长这个“关键少数”，用制度设计破除不敢管、不会管问题。从审判团队党小组设置原则、设置条件、主要任务明确了提高基层党组织政治功能和组织力。从明确党小组组长是本审判团队综治工作直接责任人、细化明确党小组组长对“四类案件”行使审判监督管理权的职权范围等四个方面勾画“党建”和“审判管理”有机融合的路径，探索优化党的领导的具体方案。

在中央政法工作会议上习近平总书记强调“坚持党对政法工作的绝对领导”，而我国正在推进的司法改革要求“审理者裁判、裁判者负责”“还权于法官”。法院如何在推进司法改革的进程中，既旗帜鲜明地坚持党的领导，又不折不扣地依法独立行使审判权，这一问题必须把握准、处理好。一旦态度不鲜明，理论不彻底，路径不清楚，我们的法治建设和正在深入的司法改革事业就将遇到波折。

一、新时代审判实践中体现党的领导的实证分析 

习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。作为国家审判机关，人民法院必须在党的领导下依法行使国家审判权。周强院长强调：要始终坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，确保人民法院工作始终沿着正确政治方向前进。党的领导是人民法院依法独立公正行使审判权的前提和保障，也是中国特色社会主义法治理论体系和审判实践的应有之义。

越高层级法院法官中党员比例越高

员额制改革以来，T省法院入额法官共计1854人，其中中共党员1696人，占比91.48%。高级法院法官中党员占比96.35%，中级法院法官中党员占比96.29%，基层法院法官中党员占比89.75%。T省法院法官中中共党员人数比例到达91%以上，其中高、中级法院中共党员比例高于基层法院6.56个百分点，说明在审判实务中处于业务指导监督地位的高中院法官中更应加强党的领导。（图1）

图1 T省三级法院员额法官中共党员占比

坚持党管干部原则，加强干部协管工作

1.采取党组书记巡谈制度，突出“一把手”责任意识

对T省24家中级、基层法院逐一走访座谈，既对下级法院的各项工作调研，又对干部加强协管，督促其落实主体责任。通过干部协管工作引导下级法院党组树立正确的政绩观，强调党建主业意识，处理好审判业务工作与党建工作的关系。通过建立“院长碰头会”制度，加强“一把手”间的联系，既强调业务，也强调党建，使之相互促进、相辅相成、相得益彰。

2.强化考核力度，发挥好党组织作用

在推进省以下地方法院人财物，省级统管时，坚持党管政法原则不动摇，法院党组仍向同级党委定期汇报工作，接受同级党委政法委思想领导、政治领导。T省已形成上级法院协同地方党委考察分析下级法院党组建设情况和组织工作的常态，并通过各院班子成员目标管理和基层联系点制度，分析下级法院班子运行状况。T省高院每年向T省组织部、政法委汇报法院领导班子建设情况。必要时，T省高院协助下级法院向地方党委反映状况，依照相关程序和规定，提出调整班子成员的意见建议或进行干部推荐。

3.促进“上下走动”，建立约谈制度

约请下级法院相关负责人到上级法院进行述职，对考核不达标的下级法院要责令相关负责人作出检讨，同时在面临关键时期、面对特殊问题时要约谈下级法院相关负责人，加强上级法院对各下级法院领导班子成员特别是“一把手”的协管监督。对个别法院班子成员出现违法违纪情况，积极配合地方党委查处。

层层把关注重考核，加强党对法官遴选工作领导

法官入额工作，本着党管干部、以案定额、人岗相适、考试考核、差额择优、依法选任的基本原则，在入额对象、入额条件、入额岗位和数量、入额方式等方面进行了详细规定。从整个遴选程序来看，每个程序都由法官遴选工作办公室按照法官遴选委员会的部署以及高院党组和各院党组组织实施，全程都在党的领导下集体决定，经过十一道程序（图2）遴选法官。 

图2 T省员额法官遴选流程图

法官在履职过程中的重大事项报告、惩戒和权益保障制度

作为行使国家审判权的法官，除了在入额时资格审查、组织考核时应对其个人情况进行审查之外，其在履职过程中也须向党委组织部门报告个人重大事项，体现在组织上受党的领导。T省成立法官惩戒委员会，旨在实际工作中监督、管理法官。同时，规定在惩戒委员会组成人员、工作范围、工作程序和权利保障中都对法官按照干部管理权限和程序依法办理，体现党管干部的原则。成立法官权益保障委员会，在党的领导下组织对法官依法履行法定职责的权益保障。

在重大敏感案件的审判管理和审判监督中实现党的领导

重大敏感案件的审理关系到社会的稳定和维护司法公信力，合议庭在审理过程中必须在立案、审判、执行等不同阶段负责向党组报告。在立案阶段，必须对具有对重大敏感案件有效甄别的能力，必须8类案件进行甄别。在审判、执行阶段，遇到重大敏感案件时，在依法独立公正行使审判权时，院、庭长还要按照《T省法院审判职权行使和审判责任认定标准》规定积极行使审判管理权，其中该标准明确规定了院长审判管理权8项，庭长审判管理权8项。同时，在审判监督程序中，该标准明确了审判监督权的职责范围和对特定案件的监督，其中院长的审判权有15项，庭长的审批权有20项。在司法标准工作平台中添加专门模块，对重要节点实行提示和管控，方便院、庭长行使监督管理权。

二、提升党对司法的领导需要着力解决的几个问题

2018全年，T省法院受理各类案件（含旧存）427636件，同比上升9.4%，其中新收各类案件391404件，同比上升10.48%；审（执）结各类案件395543件，同比上升11.6%。结案率为92.5%，与上年同期相比，增长1.39个百分点。一审案件改判率为0.92%，比去年下降0.17个百分点，发回重审率为0.96%，比去年同期上升0.24个百分点。法定审限内结案率为98.76%，同比下降0.52个百分点。平均审理天数为45.04天，较去年同期减少了2.9天，下降6.05%。法官人均结案234.33件，增加了18.07件。一审服判息诉率为90.27%，下降0.26个百分点。T省法院院、庭长共办理案件173824件，同比增长12.67%。

虽然，通过数据分析，T省法院在审判执行和党的领导方面取得了一定的成绩，但同时也应客观冷静地分析审判执行工作中存在的问题：一是存案量仍处于高位，办案压力巨大；二是超3年的长期未结案居高不下；三是有的法院一审服判率下降；四是院庭长监督管理不到位，重大敏感案件失控；五是在审判中贯彻社会主义核心价值观还存在短板；六是裁判文书错误问题频现；七是审判执行进展不平衡。问题存在，但改革不能走回头路。司法改革作为一项体制性改革，涉及国家权力的重新调整和配置，是改革的深水区。司法权属于中央事权，其改革事关全局，具有极强的政治性和政策性，这就要求党在领导司法中必须遵循法治的应有规律和原则，善用法治思维和方式处理司法权运行过程中的深层次问题和矛盾。

党对审判工作的领导仍有待加强院庭长履行监管职责方面存在薄弱环节

1.独任法官或者合议庭缺少提请监督的积极性

高级法院虽已出台标准化文件对特殊案件的监督管理作了明确的流程规定，但因有的法官主动提请院、庭长监督管理的意识不够，或者欠缺准确识别案件风险的能力，加之院、庭长不可能对所有案件的情况都十分了解，有时很难发现哪些案件应当进行必要的监督管理，导致一些个案未审慎处理。

2.院、庭长行使审判监督管理权的精力不足

一方面，院、庭长既要审理案件，又身兼行政事务、党建事务，在一定程度上影响了行使监督管理权的精力和主动性。另一方面，部分院、庭长在思想上还有不愿管、不敢管的倾向，怕担责任，怕破坏司法责任制改革的大政方针，有些畏首畏尾，底气不足。

3.院、庭长履行监督管理职责与违规过问案件间的尺度难以把握

作为院、庭长，既要全方位履行审判监督管理职责，严格把关案件质效，确保“放权不放任”，又要严格遵守相关规定不得违规过问案件。在现有监管机制不健全、程序不完善、平台不规范的情形下，如何准确把握两者间的尺度比较困难，这在一定程度上加重了院、庭长履行监管职责时的顾虑。

4.取消文书签批后，文书质量难以统一把握

以前通过院、庭长裁判文书签批等制度，可以及时了解本部门内同类案件对裁判尺度的把握。放权给法官或者合议庭后，如何确保案件质量，以及如何避免在各合议庭之间出现“同案不同判”的现象显得尤为重要。一些法官在司法能力、审判经验、职业素养方面确实还难以适应新型审判权力运行机制的要求，由此在一定程度上引发了文书质量下降、裁判尺度不统一、办案质量效率下降、廉洁风险加大等突出问题。

个别法院对重大敏感案件落实民主集中制实行请示报告不到位

一是请示形式过于简单，请示报告办理程序不规范。请示报告制度，要严格按照规定的程序和书面形式，做到“一案一报、专事专报”“每案留底、件件留痕”，有的是电话请示报告，有的是短信请示报告，不注重请示报告的形式。

二是请示报告不准确、全面。对于请示报告的事项范围把握不准，一般事项和重大事项区别不明，有的该请示报告的没有请示报告，不该请示报告的反而请示报告了。

三是请示报告的次数偏少，有的单位一年也没有给上级党组织打过报告。

未能从审判管理层面实现党对重大敏感案件从宏观面上的有效统领

一是重大敏感案件识别机制不完善。重大敏感案件识别机制，是识别、妥善处理重大敏感案件，保障审理秩序的重要保障。但存在对重大敏感案件把握判断不准确，重大敏感案件范畴不明确，哪些案件是需要寻求党委政府支持的重大敏感案件没能及时纳入关注范畴，导致案件不能寻求党委的支持，导致案件审理出现障碍。

二是院、庭长在履行监管责任时难以发现重大敏感案件。虽然最高法院文件规定了院、庭长对“四类”案件的监督管理职责，也将该“四类”案件进一步细化为“六大类”案件，并建立“特定案件主动报告制度”，但这些“特殊案件”的发现机制仍不够健全，缺乏具有操作性的程序和方法。改革前，院、庭长大多通过听汇报获取案件信息后主动介入，而改革后如果法官缺乏对“特殊案件”的敏感性，无法鉴别且不主动报告时，院、庭长则很难发现，无法有效进行监管。

三是案件审理联动机制不健全。重大敏感刑事案件的审判需要全院上下，乃至上下级法院的密切配合，寻求党委的支持和帮助，协调力量，统一行动。但工作协调联动均依靠分管院领导临时启动，没有常态机制，造成个别法院在部分案件审理中，各部门步调不一，影响审判整体工作进展。

四是个别法官把握、判断重大敏感案件不准，导致实践出现两种错误倾向，不管案件的大小、轻重缓急，案件敏感程度，统统上报党委，应上报寻求支持的没上报，不该上报的上报党委。

三、新时代将党建工作与审判管理有机融合的实现路径

“法治中国”是中外法治文明的现代版，实现法治中国的重要保障在于中国共产党领导司法机关能力的现代化。在推进的司法改革过程中，要讲好两句话，一句是“让审理者裁判，让裁判者负责，落实法官办案责任”。第二句是“坚持党的领导，完善审判监督管理制度,做到放权不放任、监督不缺位”，这是中国特色社会主义司法制度的重要体现，也是多年总结的重要司法规律。由此才能实现“党的领导”与依法“独立行使审判权”的统一。不能只讲前半句，而忘记后半句。现在出现的模糊认识，反映出不敢管、不会管的问题，实际上就是没有把握好两者关系。法院要围绕司法公正这个主题来改进工作，改善党的领导方式，优化职权配置，规范司法行为，将“审判管理”从工作层面上升到科学层面来对待，并通过审判管理中发现的问题，研究具有“四梁八柱”性质的优化“党的领导”的方法和路径。

塑形：建设新型审判团队党小组，发挥基层党组织政治属性

“党管政法”是中国共产党治国理政积累的基本经验之一，其是通过建构式的组织机制和探索式的技术运作模式，在党与政法关系互动中实现的。宪法规定的法院“依法独立行使审判权”与西方“司法独立”有本质区别，其是建立在“党的领导”基础上的，在推进司法改革过程中必须与我国政治体制相适应，如果背离国情，偏离社会主义方向，就会发生颠覆性错误。故必须从“组织原则”角度，构建党小组，将“党的意志”传递到审判的最基层单元。

一是明确审判团队党小组设置原则。通过建立审判团队党小组，发挥基层党组织和广大党员干警的作用，做到审判执行工作与党建工作深度融合，推进法院司法事业科学发展。审判团队党小组的建立、职责定位，活动开展要从本支部实际出发，注重实际效果，坚决防止和克服形式主义，做到审判执行工作与党建工作相融共进。

二是明确审判团队党小组设置条件。在T省三级法院根据审判团队中党员数量、工作需要以灵活的组织方式科学合理地设置审判团队党小组。原则上，凡有3名以上党员（其中必须有1名正式党员）的审判团队可建立1个党小组，党员人数不足3名的，可以和党员人数较少、审判业务工作相近的审判团队合并建立党小组，始终保障并实现审判团队中党组织的全覆盖、确保人人都在党组织的管理教育之中。党小组组长应当由所在审判团队法官担任，党支部书记不得兼任党小组长。通过建立审判团队党小组，发挥基层党组织和党员干警的作用，做到审判执行工作与党的领导深度融合。（图3）明确审判团队党小组的建立、职责定位，活动开展要从本支部实际出发，注重实际效果，坚决防止和克服形式主义，努力做到审判执行工作与党的领导相融共进。

图3 审判团队党小组建构模式

三是审判团队党小组主要任务。党小组是党支部的重要组成，是党开展工作的重要根基。明确“让党旗飘扬在审判团队上”方法路径，加强法院党的建设，把全面从严治党的各项要求落实到司法审判一线，激发党员队伍的活力，主要任务包括加强司法政治建设、加强司法作风建设和加强司法廉政建设。（表1）

表1 设立审判团队党小组的三大任务

凝神：将审判管理融入审判团队党小组运行的四个抓手

党小组组长不应直接介入法官办理的具体案件，而是要通过运用各项审判监督管理规则，领导审判团队运行。在审判团队设立党小组仅是两者融合的“形”，而是否能真正融合则重在“神”，需形神兼备，具体需从以下四个方面着手。

1.抓住“关键少数”，充分整合资源，进一步落实社会综合治理责任

一是明确党小组组长是法院社会综合治理工作直接责任人。党组书记、院长作为法院社会综合治理工作第一责任人，党小组组长就其审判团队内有综治风险的案件定期向党组书记汇报，并作为上述案件综治风险化解的直接责任人。院党组应认真研究解决综治工作相关问题，从人、财、物上保证各党小组社会治安综合治理工作顺利开展，定期听取各审判团队党小组社会治安综合治理工作汇报，重要工作亲自部署，重大问题亲自过问，重大事件亲自处置。

二是加强资源有效整合，建立社会化大综治、大调解新格局。推动诉讼调解、人民调解与镇街综治信访维稳工作有序衔接，建立规范化、专业化、常态化的调解衔接工作机制和联席会议制度。法院党组与其级别对应的综治办党组，审执部门党小组与对口镇街综治部门建立联席会议制度，指定兼职联络员，负责日常联络工作，加强协调联动，及时排查矛盾和商讨应急联动方案。

三是推进矛盾前端治理，健全多元化纠纷解决机制。引导当事人选择非诉讼纠纷解决机制化解纠纷，将末端诉讼解决纠纷引向诉前化解矛盾。挖掘利用海量案件资源，以推送面向各类诉讼需求的典型案例、提供诉前调解建议等服务，引导当事人选择非诉讼纠纷解决机制，从而彻底解决矛盾、化解纠纷。加强与人民调解委员会等单位的交流对接，完善行政裁决、行政调解、仲裁与诉讼的有机衔接，加快形成多部门共建共治共享的社会治理新格局。通过选派一线法官提供法律咨询、进行实地指导等方式，加强与行政调解、人民调解等工作的联系指导，提高非诉讼纠纷解决机制整体质效。

2.确保司法责任制下党小组组长审判监督管理权有效行使，做到“放权不放任”

一是明确职责定位，划定权力边界，保障审判权独立公正运行。制定党小组组长审判监督管理职责清单。党小组组长在权力清单范围内依法依规履行监管职责的，不得认定为过问或者干预案件。建立对特殊案件监督管理的具体流程，进一步细化该类案件的发现主体、监督权限、监管方式，院、庭长可以采取阅卷、旁听、参加合议等方式进行，其监督管理结果应当在《案件监督管理登记表》登记，并有权要求主审法官或者合议庭汇报案件进展、评议结果。院庭长对上述案件的审理持有异议的，不得直接命令承办法官或合议庭，径行改变审判结果，但可以决定将案件提交专业法官会议讨论。承办法官与专业法官会议意见有重大分歧的，庭长有权提请分管院长决定将案件提交审委会研究。

二是细化和明确对“四类案件”行使审判监督管理权的具体类型和范围。党小组组长要规范行使监督管理权，充分依托专业法官会议、审判委员会，公开化、组织化行使审判监督管理权，监督管理活动全程留痕，党小组组长行使审判监督权需填写审判监督管理登记表或在网上办案系统进行登记，专业法官会议或审委会会议研究案件情况全程进行记录，相关材料入副卷。准确把握审判监督管理权的行使方式，对于《最高人民法院〈关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉》第24条规定的“四大类”案件应着重把握，进一步细化、明确案件具体类型和范围。（图4）

图4 党小组组长应重点关注的“四大类”案件具体类型和范围

三是完善审判管理监督机制，确保放权到位、运行有序、监督有度。实现院庭长的监督管理权从微观管理向宏观管理转变、从结果干预向程序约束转变和从内部运行向公开留痕转变。完善党小组组长审判监督管理机制，加强对案件的事前事中监督，严格按照院、庭长审判监督管理职责的责任清单履行职权。

四是加快推进类案强制检索，完善法律统一适用机制。对适用法律有争议或存在“类案不同判”情形的案件，法官应及时向作为党支部书记的庭长报告，庭长在报请院长同意的情况下将案件转为普通程序审理，并担任审判长，同时承办法官应制作关联案件和类案检索报告，并在合议庭评议或专业法官会议讨论时说明，确保类案裁判标准统一、法律适用统一。

3.完善重大敏感案件的识别、预警及报告制度，积极寻求党委支持

一是建立重大敏感案件识别机制。强化风险意识，案件立案、审判、执行中凡是涉及特定群体切身利益、辖区内有重大影响、易引发涉法涉诉等舆论关注的重大敏感复杂案件的，应有效识别，进行社会稳定风险评估，遇可能引发信访涉法涉诉的，要及时进行上报。特别是针对在涉及拆迁历史遗留问题案件，征收、征用等涉及政府行为单靠法院难以有效解决的案件，法律规定模糊或入罪标准过低的案件，因工作作风引发社会各界高度关注的案件。

二是建立全流程重大敏感案件防控机制，加强对下监督指导。强化法院内部“立、审、执”的协调和沟通，在诉讼各阶段要及时加强案件流转过程中的协调和沟通。要进一步拓展对下监督指导的深度和广度，完善问题的发现、反馈、分析和解决机制，综合利用适用法律疑难问题请示、审级监督、发改案件通报分析以及典型案例指导等制度，拓宽监督指导途径，不断增强监督指导的针对性、时效性、规范性和权威性。

三是建立重大敏感案件风险评估机制。应结合3个标准评估：首先是合规性评估，司法判断是否符合上级规范性文件，“立、审、执”是否与中央及市区委工作大局合拍、协调，是否符合区域社会发展规划等；其次是可行性评估，即判决结果是否考虑了地区间的差异性，是否能保持稳定性、连续性和严密性，宣判和执行的时机和案件是否成熟等；最后是可控性评估，是否存在引发涉法涉诉问题，是否存在其他影响稳定的隐患，是否有化解不稳定因素的对策措施，是否在可控范围和程度之内等。

四是严格落实请示报告制度。对涉区域营商环境案件、重大敏感案件要及时层层上报，严格按照层报和监督机制，对案件的办理进行全程跟踪、监督、指导。对进入诉讼阶段的社会重大敏感案件，在保证依法独立行使审判权、司法公开、公正原则的前提下，要遵循重大敏感案件层层上报机制，要及时向党委报告审理社会重大敏感案件，严把质量关，确保处置到位，力求社会重大敏感案件不出问题、不恶化、不蔓延。

五是完善重大案件预警制度。对涉及重要骨干企业、金融机构、国有资产、企业改制、资金链断裂、投资者出走等产生的群体诉讼以及影响金融经济秩序稳定、社会稳定等重大案件，及时向党委报告。对因企业资金链断裂、主要负责人失联及违法犯罪被追究刑事责任等可能引起连锁反应的重大敏感民商事案件，及时向当地党委发送预警信息，寻求党委支持和其他部门配合。

4.将党的领导更好地外化于审判实践中，用裁判更好地引导社会行为的具体做法

一是将常态性普法作为弘扬社会主义核心价值观的有力手段。法院作为国家机关除了具有定纷止争的职能外，还具有执行党和国家政策的职能。同时，作为国家治理核心的执政党和司法机关要在个案审判中积极回应人民日益增长的多样化权利诉求。法院的判决也发挥着影响预期的社会功能。党小组组长应选取具有重要指导意义的司法案例进社区、企业普法，充分发挥典型案例释法说理的引导规范和教育功能。

二是在司法审判中科学回应舆论关切。党小组组长在领导审判团队审理案件过程中要科学回应社会舆论关切。及时、准确、回应媒体大众关注的社会热点和群众诉求，主动适应在新闻媒体、舆论监督下进行司法审判，科学地回应舆论关切。进一步巩固中国特色社会主义法治宣传阵地，打造一支网络强军，正确引导舆论走向。

三是完善非审委会委员党组成员列席审委会制度，发挥政治把关作用。一般情况，审委会的参加人员为审委会委员，非审委会委员的党组成员原则上不参加或列席审委会。但为了保证政治敏感或社会关注的案件审理的政治效果和社会效果，可规定非审委会委员的党组成员（政治部主任、纪检组组长等）列席审委会，待审委会委员就案件讨论后，列席人员可就案件的政治效果、社会效果等非法律问题发表意见，最后审委会就研究处理结果进行表决，列席党组成员的意见不计入表决。

四是提升新时代法院新闻宣传工作水平。党小组组长应充分挖掘和运用本审判团队的司法大数据，提升以司法方式和加强社会主义核心价值观建设的针对性，进一步增强司法审判、法治宣传工作的针对性。把握传播规律，丰富宣传载体，创新传播方式。建立法官以案释法激励机制，鼓励资深法官深入社区普及法律知识，上好法治公开课，讲好“中国审判故事”。

结语

办好中国的事情，关键在党。中国历史上的成就和挫折告诫我们，党建工作从不是可有可无，更不能做成“两张皮”，在政法机关更是如此。只有全面评估司法改革后党对法院工作的领导状况，以问题为导向，加快“党建”和“审判管理”的有机融合，将“党的要求”转化为“审判管理”的具体抓手，立足关键节点，握住关键环节，把“坚持党的领导下优化独立行使审判权”这一领域中具有“四梁八柱”性质的改革目标标注出来，排出优先顺序，重点推进，发挥好支撑作用，才能探索出新时代加强党对法院工作绝对领导的实现路径，才能确保法院工作沿着正确的方向前进，才能确保“刀把子”永远掌握在党和人民的手中。

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