王鹏才｜依规治党之“规”的属性及价值功能探析

王鹏才

天津市公安局武清分局法制支队三大队副队长

要目

一、理论之争二、应有之义三、价值分析

依规治党作为提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，在实务界与理论界形成了共识。但发挥依规治党的治理效能，就必须要对依规治党之“规”的属性及价值功能进行探析，可以说，这是研究依规治党的逻辑起点，对依规治党的实施路径及改进等都有重大意义。

2015年6月4日，习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时，明确提出“要坚持依法治国、依规治党”，这是习近平总书记首次正式提出“依规治党”。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议通过了修订的中国共产党党内监督条例，其中第2条明确规定：“尊崇党章，依规治党”。这是依规治党概念首次出现在“党内法规”之中。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出依法治国要和依规治党有机统一。虽然，党的法规制度逐渐对依规治党进行了明确，也有学者从多个角度对依规治党进行了探析，但依规治党之“规”的属性以及价值功能仍有必要进行深入研究。

一、理论之争

坚持依规治党，就需要对依规治党之“规”的属性进行探讨，即何为依规治党之“规”。研究“规”的属性，这是开展依规治党的逻辑起点。通过梳理，“规”的属性主要存在两方面的争议：第一，依规治党之“规”是否包括宪法、法律等外部规范；第二，依规治党之“规”是否包含其他非法规性党内规范。

1.“规”是否包括宪法、法律等外部规范。通过梳理，理论界存在肯定说和否定说两种观点。其中，持肯定说的学者认为依规治党之“规”包括党规以及宪法和法律。如有学者从依规治党话语提出的时代背景出发，将依规治党与全面从严治党和全面依法治国联系起来，认为依规治党之“规”应该包括以党章为根本的党内法规、宪法和法律两层含义。其理由主要是党的十九大报告指出，全面推进依法治国必须坚持依法治国与依规治党相统一，运用法治思维和法治方式管党治党。同时，党内法规与国家法律两者都是通过严格程序制定、具有强制性和约束力的行为规范，两者之间联系密切，相互渗透。党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入到中国特色社会主义法治体系之中，形成“4+1”模式，这就表明党内法规的运行必须在宪法和法律允许的框架范围之内，因此，宪法和国家法律也是依规治党的重要依据之一。还有学者认为，依规治党的根据是党内法规制度体系，包括成文的宪法、法律和党内法规，以及不成文性质的政治规矩。其主要理由是，“我国的法律体现的是全体人民的意志和利益，所有公民都应自觉遵守宪法和法律的规定。党员、干部作为公民中的优秀分子，更应成为守法的典范，不应具有超越宪法与法律的特权。更为重要的是，党内法律的制定与实施，不能与宪法相抵触，也不能突破法律的禁止性规定，从这一意义上来说，宪法与法律应成为党内法规的制度渊源”。持否定说的学者认为，依规治党之“规”即为党内法规或“党规”，不包括国家法律。如有学者认为，党的规矩与党内法规的基本内涵是一致的，但党的规矩更具有广泛性。党内法规的制定主体、规范的刚性、呈现的形式以及内容范围上与党的规矩还是有所不同的，党内法规不应该包括党的规矩中的国家法律，依规治党所依之“规”即为“党规”。当然，这里的党规比党内法规的含义要广，但党规作为依规治党之依据有待商榷，后文赘述。再如宋功德教授指出，在实践中，有两种错误观点亟待正本清源。一种观点是将党内法规与国家法律对立起来，认为两者关系紧张。另一种观点是把党内法规与国家法律混同起来，认为两者可以不分你我。这两种错误观点明显偏离党中央关于党内法规与国家法律关系的科学定位。

2.“规”是否包含其他非法规性党内规范（如党的路线、方针、政策，党在长期形成的优良传统和工作惯例，以及具有重大意义的党的各项决议、决定、报告等）是一个争议的焦点。其中有肯定说和否定说。肯定说认为依规治党之“规”应当包含其他非法规性的党内规范。如有学者认为，仅以《制定条例》规定的符合各项标准的党内法规来划分依规治党之“规”的范围，既不符合管党治党的历史传统，也与全面从严治党的制度实践存在一定事实上的裂隙。有学者认为，“《中国共产党党内法规制定条例》未将党内具有重大意义的法定文件，如决议、决定、报告等都未纳入党内法规的范畴，但这些文件具有对全党的普遍效力”。还有学者提出“有权主体制定的以共产党和相关党外主体为规范对象的，以决议、决定、意见、通知等名称命名的其他规范性文件均纳入广义的党规范围”。否定说认为，依规治党之“规”不应包括其他非法规性党内规范。如有学者认为依规治党中的“规”应当仅指党内法规，而不包括宪法与法律以及党内法规之外的政治规矩，也不包括伦理道德等社会规范。主要理由是将依规治党作扩大解释，会冲击现有的法治理论及体系、降低从严治党的要求以及造成现有治党理论的逻辑混乱。

二、应有之义

依规治党之“规”是指党内法规，它是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。它不包括宪法、法律等外部规范；也不包含其他非法规性党内规范。

首先，依规治党之“规”不应包括宪法、法律等外部规范。这是由于依规治党其本身的适用场域决定的，具体有以下三个方面：

第一，制定主体不同，决定了依规治党之“规”与宪法、法律等外部规范不能相包含，但外部规范蕴含的法治思维可以为依规治党提供借鉴。如从法律说起，众所周知，法律的制定主体是全国人大及其常委会，而依规治党之“规”的制定主体显然是党的相关组织，而且两者的运行机制也不相同。

第二，调整范围不同，决定了依规治党之“规”与宪法、法律等外部规范适用有别，但外部规范所起的价值作用可以为依规治党提供补充。首先，依规治党之“规”运行机制不同于法律规范。以法律来说，法律规范以权利义务关系为调整内容，其运行机制依靠法律的强制力，不需要调整对象让渡权利，注重追求权利义务的对等性。而依规治党之“规”是对党内关系的调整，运行需要靠纪律约束和党员政治自觉，党员往往需要让渡权利承担义务，突出体现其党性修养和政治品格。相比普通公民，党员的要求更为严厉，标准更高。其次，依规治党之“规”调整的范围要宽泛于法律规范，这也是依规治党存在的必要性体现。如中国共产党纪律处分条例第74条对此进行了规定，如党员领导干部违反有关规定组织，参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等，情节严重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分。由此可见，依规治党之“规”相对调整的范围要宽。最后，将依规治党之“规”界定为党内规章制度，可以凸显依规治党的特征。如有学者认为，如果较为宏观地阐述依规治党，认为“它包含着党在宪法与法律框架内运行，也包含着党依据法律和党内法规体系处理党与国家、党与社会、党与市场的关系，实现对经济社会发展的领导”这种概述很全面，指出了依规治党应协调的各种关系，但没有表达出依规治党的主要特征及意义。因此，将依规治党之“规”界定为党内规制制度，使其特有的性质凝练出来，既能与从严治党的逻辑路径一致，又能体现纪在法前、纪严于法的紧迫性。

第三，价值追求不同，决定了依规治党之“规”不能受限于宪法、法律等外部规范层面的需求，但外部规范的理论实践可以为依规治党提供养料。众所周知，党规、法律都涉及对人的道德要求，都是部分道德的规范转化，但道德有高低之分，因为中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，如果对全体党员适用法律对公民的道德标准，无法体现党的先进性要求，更无法体现党的社会主义和共产主义远大理想，这与我党的性质、宗旨和使命任务不符。因此，依规治党之“规”不包括宪法、法律等外部规范，有助于体现依规治党更高的价值追求，这为全面从严治党提供了价值依据。如有学者认为，过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求。

其次，依规治党之“规”不应包括其他非法规性党内规范。依规治党之“规”应界定为党内法规。党内法规相比非法规性党内规范，因具备“法定性”的特定要求，为依规治党提供了权威性、统一性的依据，确保了依规治党的明确性、可预期性，实现了依规治党在形式与实质上的统一。具体理由有以下三点：

第一，将依规治党之“规”界定为党内法规，与依法治国的法治性要求吻合，为依规治党提供了权威性、统一性依据，与十八大以来法治思维在从严治党中的实践要求一致。

第二，依规治党之“规”界定为党内法规，与制度治理的稳定性特质相符，确保了依规治党的明确性及可预期性。与国家法律不同的是，党内法规的适用与执行，并不完全有赖于以完整的法律规则逻辑结构为基础的司法裁判或行政执法，而是蕴含着一套政治认同与自觉执行的党建逻辑，其所得出的结论“势必是政治结论”。依据该观点，党内法规因与国家法律不同，即使没有范式的非规范性渊源也可以成为党内法规的内容，也可以成为管党治党的依据，因为党内活动可以依靠党员的政治认同和政治自觉来履行。

第三，依规治党之“规”界定为党内法规，与从严治党的时代要求一致，实现了依规治党形式性与实质性统一。如有学者从形式与实质的关系角度对依规治党进行了分析，其认为形式的依规治党是基础，其必然包含实质的依规治党的价值意蕴；实质的依规治党中也必然吸收了形式的依规治党的内容，实质的内容必须通过形式化的论证规则、解释规则、修辞规则等来传达。由此可知，非法规性党内规范（如党的路线、方针、政策，党在长期形成的优良传统和工作惯例，以及具有重大意义的党的各项决议、决定、报告等）凸显了实质性的依规治党要求，但其宏大价值诉求因为缺乏顶层设计，没有形成内在严密的逻辑结构不能直接成为依规治党的依据，只有经过特定形式的酝酿，转化为党内法规才可成为依规治党的依据。

三、价值分析

坚持依规治党，起点在厘清“规”的属性，落点在突出“治”的效果，这是管党治党有规可依，违规必究，追究必严的内在要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。坚持依规治党，在厘清“规”的属性之后，应进一步发挥其在治理上的约束功能、规范功能和导向功能，积极深化治理举措、拓宽治理路径，这对推进全面从严治党具有重要意义。

第一，依规治党的约束功能，重点在强化外在的纪律约束，对保障党内制度的执行具有重要作用。党内法规的调整主要靠内外两个方面：一是内在信仰；二是外在纪律约束。但坚持内外结合，以外在纪律约束为重点，是十八大以来管党治党的实践体现，这与党风廉政建设和反腐败斗争严峻形势要求一致。同时，强化纪律约束，发挥党内法规惩戒机制是党内各项制度落实的重要保障。但目前来看，依规治党的约束机制在落实制度执行方面仍有待提高。

第二，依规治党的规范功能，明确了管党治党的方式，强化了法治思维在管党治党方面的应用，提升了治理水平。通过党内法规立改废释，明确管党治党的具体事项，规范具体的行为要求与责任后果，使广大党员明白应当做什么，不应当做什么，增强了行为的可预期性，使管党治党做到有据可循，有规可依。但影响依规治党规范功能发挥的因素也较多。再如，程序方面的立法规定存在不足，导致制度执行缺乏操作性或执行出现偏差。如有学者认为，依规治党若没有程序保证，执行可能会发生偏差，甚至还会发生选择性执行或过度性执行，这些问题的产生与决策程序不公平、执行程序不完善、监督程序不到位等因素直接相关。再如，党规的宣传解释不足，无法使全体党员真正领悟党内法规的含义和适用。因此，强化顶层设计，完善立法体系；增加立法方面的程序性规定，尤其是健全权力的运行监督机制；强化党内法规宣传等，是实现依规治党规范功能的有力举措。

第三，依规治党的导向功能，明确了管党治党的行为路径，开启了管党治党的新境界。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规的制度化建设，充分发挥党规制度治党的重要作用，切实扎紧权力约束的制度篱笆，不断提升管党治党的新水平。可以说，依规治党是新时代管党治党实践经验与理论的总结，开启了管党治党的新境界。正如有学者提出，依规治党不仅为全面地、系统地调整党的建设、执政以及领导等行为提供了方向指引，同时从规范主义面向而言，党内法规为各级党组织和广大党员确立了具有普遍适用性的行为规范，提供了一体遵循的行为准则，它不仅仅是一种满足人们现存欲望和抱负的规范图式，而且也是一种塑造人们未来抱负的方式。另外，依规治党凸显了民主政治的民主特质，增加了民主集中制“民主”的份量，体现了对党内权力制约和对党员权利保障的价值取向。当然，依规治党的导向功能仍有进一步发挥的必要和空间，如通过强化党内法规在党的作风、党的民主建设，党的决策部署上的细化要求，使党的价值指引更加明确有力。

综上所述，依规治党确立了新时代从严管党治党的基本范式，体现了法治思维在管党治党中的运用与实践，增强了党的政治性与民主性要求，基本形成了有规可依、违规必究、追究必严的制度体系，提升了管党治党的新水平。但是，依规治党除了党内法规的创设，更关键的仍在于推进制度落地见效，发挥依规治党价值功能。只有确保制度的常态化、规范化、精准化实施，才能使制度在实践的环境中“成长发展”，形成理论与实践的良性互动。

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