刘涵文｜“党内法规”合理性之新论

刘涵文

上海市第一中级人民法院干部

要目

一、以软法理论证明党内法规概念合理性存在局限二、基于历史沿革视角证明党内法规概念的历史合理性三、基于法治理念与时代要求以证明党内法规概念的现实合理性结语

党内法规概念应具合理性。党内法规具有软法以外的其他理念及外在特征等属性，故党内法规不完全属于软法，进而以软法理论证明党内法规概念合理性必然存在局限。为进一步证明党内法规概念的合理性，还需从党内法规的历史沿革、权力限制的法治理念以及从严治党的时代要求着手。

党的十九大以来，中央历次全会文件多次提到从严治党。按照党的十九大以来习近平总书记对坚持依规治党、加强党内法规制度建设的指示精神，同步修订了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，并制定了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，对党内法规工作进行了全链条的制度规范。可以说，党内法规是以习近平同志为核心的党中央关于新形势下全面推进依法治国与从严治党的基石范畴，在我国法治体系建设中的重要性不言而喻。研究党内法规必先立足于概念本身，那么，党内法规这一基础概念是否合理确有研究必要性。

党内法规概念具有合理性。最具代表性的观点是从“广义法概念论”的视角出发，通过对法概念作扩大解释，以“软法理论”“法与法律的区分”以及法律多元主义等进路论证党内法规具有法属性以证明党内法规概念具有合理性。此外，也有观点从“制度依据论”以及“法律关联论”的视角出发，以《制定条例》为党内法规提供制度依据以及法律法规与党内法规具有密切联系等理由论证党内法规概念具有合理性。笔者认为，党内法规概念具有合理性，但通过软法理论证明党内法规概念合理性存在局限，在党内法规具有部分软法属性的前提下，其仅能证明部分合理性。基于此，为弥补以软法理论证明党内法规概念合理性的证明力不足，本文将从党内法规历史沿革、法治理念以及从严治党的时代要求的角度出发，进一步论证党内法规概念具有历史合理性及现实合理性。

一、以软法理论证明党内法规概念合理性存在局限

软法论者以党内法规系软法为由，得出党内法规概念具有合理性的结论。

笔者认为，党内法规不完全是软法，通过软法理论仅能证明党内法规概念具有部分合理性，存在局限；即使承认党内法规完全属于软法，亦无法解释中国共产党制定的条例可称为党内法规。

党内法规不完全是软法

以是否依靠国家强制力保障实施为基础，将法区分为软法与硬法。不论创制主体是否为国家机关，但凡不依靠国家强制力保障实施且取得社会成效的行为规范均可称为软法。据此，党内法规显然具有软法属性。然而，党内法规具有软法以外的其他理念及外在特征等属性。

第一，党内法规的现有理念与本土化软法的理念不同。软法理论反映的理念可从其起源的“市场谱系、社会谱系”两大思想谱系得出。市场谱系以欧洲中世纪的商人法为基础，意图将分散的国家权力集中于市场控制中；社会谱系试图打破国家对社会的支配与控制，将集中的权力分配至多元社会主体中。由此可见，软法两大谱系反映了完全相反的趋势，即一个追求权力从多元至统一，另一个追求权力从统一至多元。中国软法理论的兴起缘自传统政府集权式管理失灵，希望实现公共权力运行主体的多元化与方式的多样化，故中国的软法理论（本土化软法理论）应沿袭社会谱系，追求权力多元化，强调放松管控。

然而，党内法规提出的目的是增强组织性及纪律性，严厉性理念明显。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把党内法规纳入法治体系，要求运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，要求党的各级组织和广大党员干部按照党纪党规以更高标准严格要求自己。这表明党内法规的理念更强调统一而非多元，重视管控。尽管党内治理需要软硬结合、惩防并举，但党的各种运动、指示以及倡议与党内法规相比，更注重硬性、刚性。

第二，党内法规的部分特征与软法不同。

1.软法的制定程序与条规安排富有弹性，而党内法规的制定程序与条规安排极其严格。相较于硬法制定程序严格遵循法定程序而言，软法却更为灵活。软法的条规安排一般较为抽象、原则、模糊或柔和，不明确规定行为方式的种类，不做具体的利益分配，允许多种合理解释，重在提出指导或建议。然而，根据《制定条例》，党内法规的制定方式与条规安排都极其严格。党内法规在制定过程中，从起草、审批、发布、适用、解释、备案以及评估等一系列程序均有明确规定。党内法规在条规安排中，亦需做到内容协调、程序严密、配套完整以及有效适用。

2.软法的约束力相对较弱，而党内法规要求的执纪必严、违纪必究的约束力更强。基于对主体的划分，软法理论认为由国家强制力保障实施的属硬约束力，由国家强制力以外保障实施的属软约束力。

3.软法法律后果的实现具有非司法中心主义的特点，而党内法规法律后果的实现具有司法中心主义特点。根据《章程》，各级纪律检查机关有权检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分。各级纪律检查委员会不仅应严格遵循相应程序调查取证并作出决定，还需向同级党委以及上级纪律检查委员会报告。据此，在将司法中心主义定义为由制度化的裁判机构依据相应条规及程序解决纠纷的情形下，党内法规法律后果的实现明显具有司法中心主义的特征，这明显与软法不同。

4.软法的法律位阶不明显，而党内法规法律位阶极为明显。相较于法律、法规、规章等硬法呈现出高低不同的法律位阶而言，软法规范之间大多地位平等，难以区分上下关系，法律位阶较为模糊。然而，党内法规之间存在极其明显的法律位阶，从高至低依次是章程、中央党内法规、中央纪律检察委员会、中央各部门制定的党内法规、省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。

因此，在党内法规不完全属于软法的情况下，以软法理论证明党内法规概念合理性存在局限。

软法理论无法解释中国共产党制定的条例可称为党内法规

从名称上看，软法表现形式众多，即包含纲要、章程、守则、规程、指南、意见等，也包含以“法”命名的各类示范法、指导法以及扶持法等。某类社会规范属于软法是因其具有软法特征，而非因其自身名称或相应统称，即特定社会规范是否属于软法与其自身名称并无实质关联。即使承认软法理论可从其特征上推导出党内法规属于软法，但仍不能以党内法规系软法推导出该概念具有合理性，党内法规系软法仅能得出其还可被称为“党内规程”“党内守则”“党内指南”等名称。此外，党内法规概念超出软法理论的涵摄范围，其仅能解释党内法规为何系软法，不能解释中国共产党制定的条例可以称为党内法规。

综上所述，通过软法理论仅能证明党内法规概念的部分合理性，欲进一步证明此概念合理性，还需立足于其他角度。

二、基于历史沿革视角证明党内法规概念的历史合理性

第一，党内法规概念的提出具有宣示中国共产党合法性的时代意义。相较于党内纪律、党内规定等概念，党内法规概念明显更能反映中国共产党已取得合法地位。

第二，党内法规概念的提出具有区别国家法律的时代意义。鉴于法律、法令均是特指由国家和政府制定的规则，使用党内法规明显比使用党内法律、党内法令更能区别与国家法律，亦更能反映中国共产党在处理党政关系的立场。

第三，党内法规概念的提出具有强化党纪的时代意义。在党内法规概念未提出时，个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央是党最重要的四项纪律。毛泽东同志在1938年中共六届六中全会的报告中提出党内法规这一概念，并指出需制定更为详细的党内法规。由此可见，党内法规可以弥补党的纪律内容上的缺陷，能更好的强化党纪。

党内法规概念的提出，具有宣示中国共产党合法性、区别国家法律、强化党纪的积极时代意义，证明了党内法规概念具有历史合理性。

1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布以及党内法规于1992年被纳入《章程》后，党内法规方才被约定俗成的使用。例如，1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党党员权利保障条例（试行）》等文件中，均开始使用党内法规概念。由此，党内法规概念便一直被使用至今。根据德沃金在阐述法律概念时所提因袭主义理论，“不会因为某条法规更为公正或有效而随意改变盛行的法律惯例”。如果将因袭主义限定为对传统习惯的尊重，党内法规概念的约定俗成过程即是历史合理性依据。因此，党内法规概念约定俗成的过程至少在历史事实层面反映了此概念具有历史合理性。

另外，概念的约定俗成理论本身亦能说明党内法规概念的历史合理性。所谓概念的约定俗成，是指概念在最初形成之时并无固定所指，概念与实体的联系以及是否合适均是通过风俗及约定形成，再经不断重复后，被社会接受。二十四节气，众多礼节名称均是约定俗成使用至今，并具有历史合理性。同样，适用概念约定俗成理论的党内法规概念亦应具有历史合理性。

当然，概念自约定俗成后其含义并非一成不变。党内法规概念已有两方面与其形成之初含义时的有所不同，一是法规概念由泛指多类别多形式的规范性文件变为特指行政法规及地方性法规；二是党内法规由《制定条例》明确限定，由与党的法规、党规党法含义相同变为区分开来。当概念所处的社会背景以及概念本身发生变化后，党内法规及约定俗成的过程以及理论仅能够证明概念的历史合理性。概念的现实合理性还需从其他方面加以论证。

综上所述，党内法规概念提出时符合当时法规一词的社会语境此概念的提出亦具有积极时代意义，概念从提出时即约定俗成使用至今，这均证明了党内法规概念具有历史合理性。

三、基于法治理念与时代要求以证明党内法规概念的现实合理性

“要选择何种要素以界定抽象概念，其主要取决于该学术形成概念时所追求的目的。”党内法规概念自形成时至正式被确定使用其所追求的目的一直与权力限制的法治理念、从严治党的时代要求相贴合这便证明了党内法规概念具有现实合理性。

党内法规概念体现了限制权力的法治理念

限制权力是当今法治国家中所应遵循的重要法治理念。根据相关民主理论，国家权力来源于个人权利的让渡。为了避免个人权利之间的冲突，亦为解决个人权利发生冲突后的矛盾，公民让渡出个人一部分权利，形成一个超脱及凌驾于个人权利之上的公共权力。鉴于权力需要公平对待每个人的权利，还需具有制止权利冲突的能力，故权力需要超脱、凌驾于权利之上。然而，权力又具有侵犯性和腐蚀性，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，需要对权力进行限制，把权力关进制度的笼子里。因此，限制权力必然成为法治国家所秉持的法治理念。

中国共产党作为我国执政党。执政也必须受到法律的约束，需严格根据法律规定的方式进行。自党的十五大确定了依法治国、建立社会主义法治国家的基本方略后，党的十六大、十七大、十八大均提出关于坚持依法执政的内容，如做到严格、公正、文明执法，要求各级党组织及党员干部严格依法行使权力、做到领导立法、保证执法和带头守法，全面推进和保障依法治国。党的十八届三中全会明确提出坚持用制度管权管人管事，形成科学有效的权力制约和协调机制。党的十八届四中全会明确要求党不仅要依据宪法法律治国理政，也要依据党内法规管党治党。十九大更是成立了中央全面依法治国领导小组，深化依法治国实践，要求党组织和全体党员要带头奠法学法守法用法，不能以权压法。通过对历次中央会议精神的梳理，均是要求各级党组织及党员干部严格依法行使权力。

在法治国家中，限制权力与保护权利是法律两大任务。掌权者的自律以及公民的监督对于权力能够起到一定制约及监督作用，但此显然不够，还需要具备明确性、程序性、稳定性、强制性的法律对权力进行限制。而党内法规相较于其他社会规范而言，其在名称、制度体系以及执行力度上与国家法律极为相似，亦具有明确性、程序性、稳定性、强制性的特点，并与国家权力内容相关联，明显具有类似于国家法律意义上的法规性质。另外，相较于国家法律，党内法规不能自我授权，却可自我约束。因此，从党内法规与国家权力的关联性、国家法律的形式相似性以及自我约束性看，党内法规概念明显比一般的规则、规范等概念更能体现我国全面推进依法治国所秉持的限制权力的法治理念。

党内法规概念体现从严治党的时代精神

自十三大首次提出从严治党后，从严治党的时代精神便不断强化，从严治党升级至全面从严治党，再至坚定不移纵深推进全面从严治党。党内法规概念从提出时直到确定正式使用均体现了从严治党的时代精神。

毛泽东同志在1938年召开的中共六届六中全会所作的报告中首次提出党内法规概念，以及需制定详细的党内法规，要求所有党员干部均遵守法律，这在一定程度上反映从严治党的时代要求。

在党的十三大正式提出从严治党后，党的十四大将从严治党写进章程总纲，意味着从严治党不再仅仅停留于治党管党的战略性举措、根本性要求层面，而自此上升至“党内宪法”章程的层面。在从严治党的时代要求下，党内法规概念便自此正式进入了章程之中，反映了从严治党的时代需求。自此，随着从严治党不断强化，更多规范党组织以及党员干部的党内法规被制定，党内法规概念愈发体现了从严治党的时代要求。

因此，党内法规概念体现了权力限制的法治理念、从严治党的时代要求，据此证明了此概念具有现实合理性。

结语

为弥补通过软法理论证明党内法规概念合理性的证明力不足，本文从党内法规的历史沿革、权力限制的法治精神以及从严治党的时代要求着手，进一步证明此概念的合理性。当然，“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐弯的大厦，在同一时间内想用同一盏探照灯照亮每一个房间、凹角和拐角是极为困难的。”进行论证随着党内法规概念所处社会背景及其本身的变化，为继续支撑此概念合理性，必然需要从更多角度着手进行论证。

往期精彩回顾

上海市法学会官网

http://www.sls.org.cn