孙晋坤｜立法与改革关系理论背景下的地方立法——以浙江省保障“最多跑一次”改革立法过程为视角

孙晋坤

华东政法大学法政治学专业博士研究生，浙江省人大常委会法工委副处长

要目

一、“最多跑一次”改革立法的基本情况二、立法与改革关系定位的演进三、地方立法在立法与改革关系中的功能和定位四、引领和推动改革功能设定下的地方立法应当注意的几个问题

在不同的时空条件下，法律与社会变迁的关系以不同的样态呈现中国改革开放的四十年，立法与改革的关系更是呈现出了独特的逻辑和形式。如何正确理解法治（立法）与改革、发展的关系，是自中国实行改革开放以来法学理论界和实务界高度关注的问题当前我国正处于全面深化改革和全面依法治国的关键期，科学把握立法与改革的关系，在二者的关系结构中审视地方立法极具现实意义。2018年11月30日，浙江省第十三届人大常务委员会第七次会议审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，这是全国“放管服”改革领域第一部综合性地方性法规，是以立法引领和推动改革、实现立法和改革同频共振的生动体现，也为全国“放管服”改革按照法治思维和法治方式稳步推进提供了地方性立法尝试。

法律与社会变迁的关系问题，是法理学乃至整个法学研究的核心问题之一，吸引了古今中外最杰出的智识于此，从西方萨维尼、边沁、庞德等到我国国内诸多学者，均从不同立场和角度对其进行过阐述。在不同的时空条件下，法律与社会变迁的关系也会以不同的样态呈现。中国改革开放的四十年，在法治和改革交织并行的过程中，更是呈现出了法律与社会变迁关系在中国特定语境下的演进的独特逻辑和形式，那就是立法与改革的关系。如何正确理解法治（立法）与改革、发展的关系，是自中国实行改革开放以来政治学、经济学、社会学、哲学和实务界高度关注的问题，法学更是如此。当前我国正处于全面深化改革和全面依法治国的关键期，科学把握立法与改革的关系，在两者的关系结构中审视地方立法极具现实意义。本文拟结合《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》的立法过程，就正确处理立法与改革的关系特别是地方立法如何实现新时代下引领和推动改革的功能设定作简要阐述。

一、“最多跑一次”改革立法的基本情况

2018年11月30日，浙江省第十三届人大常务委员会第七次会议审议通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，自2019年1月1日起正式施行。这是全国“放管服”改革领域第一部综合性的地方性法规，是以立法引领和推动改革、实现立法和改革同频共振的生动体现，也为全国“放管服”改革按照法治思维和法治方式稳步推进提供了地方性立法尝试。

“放管服”改革实践催生立法需求

对经济体制改革来说，核心问题是处理好政府和市场的关系，其关键就是转变政府职能。党的十八大以来，国务院每年都要召开“放管服”改革推进专项工作会议，先是着力推进简政放权、放管结合，后又将优化服务纳入其中，形成了“放管服”三管齐下、协同推进，中央和地方上下联动、合力攻坚的改革局面。简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，始终是全面深化改革特别是行政体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是提高政府现代治理能力的关键举措，更是一场政府的自我革命。

2016年12月起，浙江在全国率先启动“最多跑一次”改革，承诺让群众和企业到政府部门办事，在申请材料齐全、符合法定要求时，办理一件事最多跑一次甚至一次不用跑。截至立法启动前的短短两年时间，“最多跑一次”从最初的办事理念转化为实实在在的实践探索，改革的丰硕成果已经真切地影响到企业和群众生产生活的各个方面。除例外事项清单外，浙江省省市县三级已实现“最多跑一次”事项100%覆盖。浙江企业、群众普遍感受到办事的便捷，第三方调查也显示全省“最多跑一次”改革满意率达96.5%。

浙江省“最多跑一次”改革得到社会的广泛关注和群众的普遍赞誉，同时也得到党中央、国务院的充分肯定。2018年1月，中央全面深化改革领导小组专门审议浙江省“最多跑一次”改革调研报告，“最多跑一次”也被写入当年国务院《政府工作报告》。“最多跑一次”改革已经成为新时代浙江全面深化改革的一块“金字招牌”。

浙江“最多跑一次”改革积累了大量有效的经验做法，丰富了行政管理和公共服务的内涵，也为国家改革贡献了浙江素材。但同时，在改革推进过程中，也发现了不少问题。比如，到底怎么样才算“一件事”，怎么样才算“最多跑一次”，政府部门、企业、办事群众均存在不同理解。改革成果如何固化，改革中碰到的问题如何破解？在改革进行到一定阶段后，好的经验做法有必要通过立法予以确认，以更好地推动和保障改革的有序推进，改革中面临着一些体制机制上的问题，也需要在立法层面予以回应，充分发挥立法的引领、保障和规范功能。围绕“最多跑一次”改革进行专项立法，也因此被提上了议事日程。

立法过程

条例的制定出台先后经过立项、起草、初次审议、统一审议和表决通过等环节。在法规立项环节，经过充分的前期论证，《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》被列入2018年省人大常务委员会立法计划中的一类立法项目。按照法规立项工作规则，该项目属于急需立法且立法条件成熟，年度内能够按时提请审议。立项后，进入法规草案起草环节。根据年度立法计划实施方案，该项地方性法规草案的起草工作由原省法制办负责。在草案起草过程中，省人大财政经济委员会提前介入，就立法过程中需要把握的原则、思路、重点等进行探讨，并提出一些具体要求，并多次听取草案起草进展情况汇报，就草案的框架结构以及需要重点解决的问题进行共同研究。

法规案提请省人大常务委员会审议后，根据立法工作程序，先交由有关的专门委员会进行审议，也称作先行审议。先行审议的重点主要是法规案的立法必要性、主要内容的可行性和是否应当列入常务委员会会议议程等，审议的结果以审议报告的形式呈现。初次审议认为，“最多跑一次”改革成效明显，政府职能转变加快，发展环境不断改善，群众和企业的获得感明显增强。随着改革的推进，各地都形成了不少好的经验做法，需要通过立法予以制度化、规范化。同时，对改革推进过程中遇到的一些难点堵点，也亟需通过立法予以破解。同时，也针对行政服务中心的机构职责和定位、容缺受理、行政许可告知承诺制的事项范围、标准地制度的适用范围、标准指标、行政监管手段以及与新修订出台的国家法律法规做好衔接等问题提出完善建议。

常务委员会会议对法规草案，就立法的必要性、可行性以及立法原则、草案具体内容，从法律、实践、政策等方面，全方位地进行审议并提出意见建议。从初次审议的情况来看，常务委员会组成人员对该法规案都比较关注，有的前期也参加过相关的调研活动。不管是参加过调研还是基于自身工作经历，不论是从事何种职业，对于“最多跑一次”改革，常务委员会组成人员都有自己独到的见解，对草案具体内容以及整个改革实践，提出了很多有价值的意见建议。

初次审议后，立法程序便进入到统一审议环节。省人大法制委员会和常务委员会法制工作委员会进行了广泛而深入的立法调研，还专门组织召开专家论证会，就法规涉及到的争议性集中、专业性强的问题，听取法律、公共管理和实务方面专家意见。统一审议不同于先行审议，后者的审议重点集中于法规案的立法必要性、主要内容的可行性和是否列入常务委员会会议议程进行审议，审议结果体现为以审议报告的形式呈现。虽然也涉及到对草案具体制度设计的研究论证，但其审议的成果主要以审议意见的形式存在，目的在于确定法规草案是否足够成熟可以提请常务委员会会议审议，而并不着手于对法规草案内容的具体修改。统一审议则不同，其审议的结果主要体现于在对法规草案内容的具体修改完善。统一审议认为，条例草案经过多次修改，符合法律、行政法规，切合浙江改革实际，内容已经比较成熟。后经过常委会会议二次审议，正式表决通过。

二、立法与改革关系定位的演进

党的十一届三中全会在决定实行改革开放的同时，决定全面恢复和加强立法工作，立法与改革的关系也就由此伴随改革开放而生。时至今日，改革与法治仍然是当下中国两个最鲜明的时代主题，基于两者“变”与“恒”的基本特征差异，立法与改革的关系可以说仍处于于一个动态的演变过程中，对两者的关系做全面和科学的总结尚需更长时间的实践和经验来支撑。

先破后立，立法确认改革成果

改革开放之初，由于党的决策的权威性和灵活性，党的决策是凝聚全党共识、推进改革的最有效手段。政治决策的易变性与其灵活性相伴而生，而法律所具有的稳定性和确定性自然成为确认改革经验和成果的最佳选择。所以，当时立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法的任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，同时又为下一步改革留有余地，立法成为确认改革成果的重要途径。鉴于此，当时的立法往往带有阶段性，同时也决定了当时的立法方法和技术，和改革领域“摸着石头过河”相对应，只能追求追求宜粗不宜细，“有比没有好”“快搞比慢搞好”“成熟一个制定一个”。

突出立法的工具性，强调立法服从和服务于改革

党的十四大后，建设社会主义市场经济体制被确立为改革的方向，此后改革与立法的关系也进入了新的阶段。“改革决策要与立法决策紧密结合”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”。“努力使立法工作与改革步骤紧密配合，用法律引导、推动和保障改革。对已经出台的改革措施，要及时总结经验，尽可能用法律形式固定下来，使之规范化”。党的十五大提出了依法治国的方略后，要求立法工作要“同党对改革和发展的重大决策结合起来”。从党的这些重要文件关于立法和改革的关系的表述来看，执政党在逐步走出将立法仅视为确认改革成果的认识，洞察到改革决策与立法之间存在本质差异，但是改革决策的主导地位并未改变。立法的基础是“已经出台的改革措施”，立法仅是实现改革决策的工具。“立法要服务于党和国家工作大局”，“将改革开放和社会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来”，被视为最重要的立法经验。

这一阶段，立法工作不再是单纯地确认改革经验和成果，立法自身的规律性、立法质量、立法对改革的能动性逐步得到重视，但是立法仍必须围绕着改革决策进行，立法在于改革的关系结构中只是属于服务于改革决策的工具。

重大改革于法有据，立法引领和推动改革

党的十八大以来，从历次党的重要文件以及习近平总书记的讲话中，可以看出立法与改革的关系重新界定。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革的过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”党的十八届四中全会，对于如何处理改革与法治的关系也给出了明确的思路，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，“发挥立法的引领和推动作用”，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”2015年，明确将“发挥立法的引领和推动作用”写入立法法。

简要言之，立法决策要与改革决策相衔接，凡属重大改革都要于法有据，发挥立法的引领和推动作用，构成了全面深化改革和全面推进依法治国新时期下立法与改革新型关系的内核，这也在《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》的立法过程中得到了充分体现。

三、地方立法在立法与改革关系中的功能和定位

《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》作为一次地方创制性立法实践，从立法项目的启动、立法程序的进行到具体制度设计的论证，整个立法过程均可视为对立法与改革新型互动关系的生动演绎。

立法回应改革需求

“最多跑一次”改革实践中的成功经验有待权威确认，实践操作需要进一步规范运行，改革中遇到的一些体制机制上的难题也需要制度化地解决时，这就产生了对立法的强烈需求。从立法的角度来看，发挥引领和推动改革的作用，首先应当与改革决策相衔接，积极回应改革需求，由此，进行保障“最多跑一次”改革专项立法势在必行。当然，立法决策与改革决策相衔接，已非简单地符合改革决策、将改革决策“翻译”成立法决策，而是通过立法程序对改革决策进行全面“审议”，使其更加完善、规范，实现改革在法治框架内运行。

立法确认改革成果

立法所确认的改革成果是经实践检验成功的改革决策，但与改革开放后相当一段时期内立法在客观上对改革决策的被动迎合不同，在立法与改革新型关系理论背景下，立法对改革成果的确认是检视性的，而非是被动的全面确认。“最多跑一次”改革中具有创新性的行政许可告知承诺制、区域评估制度、保准地制度、施工图设计文件联合审查制度等举措。虽然在实践中取得很好成效，但是要从政策驱动的改革举措转化为法定制度化实践，那就需要通过立法予以确认。立法过程中，改革举措被置于整个法律制度内予以体系性审视，经过科学的论证，以规范性形式嵌入到既有法律体系内，在保证体系融惯性的同时实现法律制度的进步。立法确认改革成果还有另外一层重要意义，那就是将临时性的改革措施上升为法定制度后，改革措施的推行就变成了法律制度的实施。换句话说，立法为改革决策的常态化施行提供了法定依据。

《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》属于一部创制性的地方性法规，在对改革实践进行深度提炼和确认的基础上，进行了大量的制度创新，实现了从实践探索向法律制度化的转化和提升，这在法规的主要内容上得到了充分体现。这次立法把党中央、国务院和浙江省委省政府在“放管服”改革中推行的七项重要改革举措转化为法律制度，并结合浙江省“最多跑一次”改革的实践作了完善。

一是行政许可告知承诺制。在与国家相关规定保持衔接的基础上，明确了行政许可告知承诺制的适用范围、适用条件、监管措施、不履行承诺的法律后果等内容。二是商事登记相关便利制度。商事登记是企业准入的首要环节，商事登记效率是评价营商环境以及便民服务的重要指标。本法规对国家和省有关商事登记领域的“多证合一”“一照一码”“证照分离”“证照联办”“一址多照”“一照多址”和住所申报承诺制、企业简易注销程序等改革内容作了相应规定。三是区域评估制度。浙江作为工程建设项目审批制度改革试点省份，在区域评估制度方面率先积极探索，改革成效受到国务院通报表扬。本法规总结浙江省实践经验，明确了制度适用的区域和事项范围，并明确对区域评估事项可以实行多评合一、联合评估，已实施区域评估的区域内企业投资项目可以简化评估或者不予评估。四是标准地制度。建立标准地出让制度，是发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现“有为政府”和“有效市场”有机统一的重大改革举措。本法规明确了标准地制度的适用范围以及标准地投资建设合同应当明确的内容，同时对标准地投资建设合同的履行也规定了相应的监管措施。五是施工图设计文件联合审查制度。浙江推行房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件联合审查制度，极大加快了工程建设进程，取得了良好效果，国务院办公厅也发文予以肯定和推广。为了缩短企业投资项目落地时限，切实减轻企业负担，本法规明确规定对建设工程质量、人防、消防、节能、抗震、防雷等内容进行施工图联合审查。六是竣工综合测绘制度。综合测绘是实现项目审批整体化、同步化的有效方式，有利于提升投资项目审批效率，为项目建设赢得宝贵时间。本法规对该制度予以确认，并明确了具体适用的程序。七是亩均效益评价制度。设区的市、县（市、区）人民政府可以开展企业“亩均效益”综合评价，并根据公开公示的评价结果，依照法律、法规的规定实施用水、用电、用气、排污等资源要素差别化措施。

立法对改革的制度推动

立法决策与改革决策相衔接，无论是对改革成果的确认，还是在规范层面对改革难题进行破解，均为立法引领和推动改革作用的具体体现。其中，在立法的宗旨和原则与改革决策保持一致的基础上，立足改革实践，运用法治思维和法治方式，以改革的预期目标为依归，以规范性论证为手段，通过法律制度的建立实现对改革难题的破解。

关于“一件事”的界定问题。“最多跑一次”是指办一件事最多跑一次，准确界定好什么是一件事，一定程度上决定了“最多跑一次”是否实至名归。实践中，政府部门和企业、群众对一件事存在不同理解，由此导致对办理一件事“最多跑一次”的认识也不一致。为了确保对一件事的界定符合办事企业和群众的理解又便于实际操作，本法规对一件事作了明确界定，并规定应当按照方便申请人办事的原则梳理和公布一件事及其办事事项清单。同时，为保障全省有统一的一件事标准，并兼顾各地实际情况的差异，规定由省人民政府梳理公布全省统一标准的一件事及其办事事项清单，市、县级人民政府可以结合本地实际予以补充。考虑到有些办事事项确实无法实现“最多跑一次”，规定由省人民政府公布“最多跑一次”的例外事项目录，任何单位不得增加例外事项。

关于“一个窗口”的法律地位问题。“一窗受理、集成服务”被认为是“最多跑一次”改革的关键举措，为群众办事带来了极大便利。但实践中，作为一个窗口的行政服务中心法律地位并不明确，直接影响了改革成效。本法规在地方立法权限内明确了行政服务中心的法律地位和职责内容。

关于重复提交材料、转嫁证明责任、办事时间长问题。对于这些实践中企业和群众反映强烈的问题，本法规提供了一系列制度保障：一是明确可以通过公共数据平台提取的材料，不再要求申请人提供，也就是日常所说的“让数据多跑路、群众少跑腿”。二是对替代证明作出规定，明确户口本、居住证、驾驶证、社会保障卡、市民卡、老年卡、人像认证结果等证件或者凭证均可作为身份证明。电子签名与本人到场签名具有同等法律效力。三是建立容缺受理机制，规定主要申请材料具备、容缺受理申请材料欠缺的，可以先予以受理。四是严格办理期限要求，规定行政机关承诺的办事期限比法定期限更短的，应当在承诺期限内办结，无法定期限的应当合理确定办事期限并向社会公开。

关于涉审中介机构办事耗时较长、服务质量不高问题。针对这一基层调研反映突出的问题，法规规定，一是没有法律法规依据，行政机关不得要求申请人提供技术审查、鉴定、评估等报告；二是鼓励和培育具有综合资质或者多种业务能力的中介机构的发展。三是明确中介机构应当向社会公开承诺出具相关报告的期限。四是规定行政机关委托中介机构提供报告所需时间计入行政许可办理期限。

关于信息孤岛问题。信息孤岛是阻碍“最多跑一次”改革进程的最大堵点。根据政府数字化转型目标，专设数据共享一章，重点作了四方面规定，一是要求政府加强公共数据平台标准化建设，构建跨部门、跨层级、跨领域的标准模型。二是由省里建立统一的综合数据信息资源库。三是明确公共数据以共享为原则、不共享为例外，同级和上下级行政机关应当共享公共数据，破除信息壁垒。四是对数字化转型的平台作了规定，并明确相关平台应当以浙江政务服务网为依托，为实现政务服务“一网通办”提供了法律保障。

关于包容免责界定难问题。尽管法规将很多改革举措作了固化和提升，但改革仍在进行中，有一些改革措施法律依据不充分，部分政府部门和工作人员心有顾虑，担心因改革失误承担责任，一定程度上影响了推进改革的积极性。本法规从“为担当者担当、为改革者撑腰”的原则出发，设定了容错免责条款，对容错免责的具体条件予以明确，为保障基层改革创新提供法律支撑。

四、引领和推动改革功能设定下的地方立法应当注意的几个问题

处理好立法中党的领导和人大主导的关系

坚持党对立法的领导是坚持党的领导地位在立法上的体现。发挥人大及其常务委员会在立法中的主导作用，是党的十八届四中全会提出的新要求。党领导立法不是绕开人大立法，而是对人大依法依程序行使立法主导权的支持和保障。两者并不是矛盾的关系，更不是相互排斥和冲突的关系，两者关系的定位可理解为“党领导下的人大主导立法”。

“最多跑一次”改革是省域范围内全面深化改革的关键，作为涉及全省经济社会发展全局性、基础性的一项重大改革，和其他重要改革举措一样，均是在党委的领导下进行的。在立法过程中，一方面，坚持党的领导，按照省委固化改革成果、破解改革痛点堵点、为改革留足空间的立法要求，认真做好立法各环节工作，同时在重要环节和重要问题上及时向党委报告。另一方面，坚持人大在立法中的主导地位，起草阶段提前介入，综合协调部门利益冲突，敢于在矛盾焦点上画杠杠，同时立法权、决定权、监督权组合性履职，用足人大制度空间。

避免经验主义和工具主义两种极端化思维

在立法与改革关系演进的过程中，曾经出现过立法被动确认改革成果的经验主义立法思维和立法纯粹服务于改革的工具主义立法思维。在强调凡是重大改革都要于法有据、发挥立法的引领和推动作用的立法与改革的新型关系，汲取了两种立法思维的合理因素，即在坚持立法对改革成果的确认功能和立法保障改革的功能定位外，突出强调立法对改革的引领和推动作用。《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》根本的立法目的即依法推进“最多跑一次”改革，将改革成熟经验通过立法确认为法定制度也是其重要内容之一。同时，立法的主要目的则在于通过立法破解改革实践中存在的难点堵点，引领和推动“最多跑一次”改革在法治框架内规范化发展。

处理好地方权限与国家权限的关系

立法机关在草案的起草和修改过程中，坚持不抵触原则，在地方立法权限内破除“最多跑一次”改革的体制机制障碍，对于“最多跑一次”改革中存在的法律、行政法规层面上的障碍，地方立法没有权限予以更改。但在立法过程中，就改革中涉及的上位法层面的障碍问题，进行了梳理和分析，向国家层面提出修改法律、行政法规的意见清单。

科学认识立法的能与不能

立法不是万能的。在立法过程中，需要科学界定立法引领和推动改革的功能边界，在具体问题上，对立法的必要性、可行性缜密论证，对立法后的实际效果进行预先评估。成熟的改革经验经过立法论证可以上升为法定制度，但对目前还看不清、看不准的问题可以暂时不作规定或者只作原则性规定确保为改革预留出足够的空间。比如标准地制度，法规明确仅适用于工业项目用地，但不禁止商服、旅游等非工业项目推行标准低地制度，这就充分体现了科学立法的要求。同时，明确法律、行政法规和国务院在“放管服”方面有新的举措和要求的，执行新的规定，也是立基于地方立法的功能定位，目的在于顺应改革需要，保持立法的开放性和前瞻性。

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