张震｜绿色金融的概念迷局与法制破解之道

张震

上海市人大财经委立法监督处处长

十八大以来，绿色发展的新发展理念逐渐深入人心。2020年9月，习近平总书记宣布“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。为实现这一目标，党的十九届五中全会强调，要“加快推动绿色低碳发展”。与这一大势相适应的，“绿色金融”也逐渐走进人们的视野。

绿色金融的由来

“绿色金融”其实是一个舶来品。以往，西方发达国家的经济发展经历了“先污染、后治理”的模式。上世纪六七十年代，罗马俱乐部基于对发达国家发展方式的担忧和质疑，深入探讨了关系人类发展前途的人口、资源、粮食和生态环境等一系列根本性问题。1972年，该俱乐部发表了著名研究报告《增长的极限》，提出“地球已经不堪重负，人类正在面临增长极限的挑战，各种资源短缺和环境污染正威胁着人类的继续生存”。这些西方发达国家逐渐意识到，“先污染、后治理”的发展模式阻碍了经济的可持续发展，经济发展要走可持续发展道路。

1974年，联邦德国成立了名称为“生态银行”的全球第一家政策性环境保护银行，专门为环境保护与污染治理项目提供融资。1980 年，美国出台了《综合环境相应补偿及责任法案》（CERCLA）。根据该法案，银行可能需对客户造成的环境污染负责并支付修复成本。如果贷款人参与借款人经营、生产或废弃物处置而造成污染，或者对造成污染的设施有所有权，就必须承担相应的责任。这种责任被称为贷方责任（lender liability），且是严格、连带和溯及既往的。由于该法案建立了数额巨大的超级基金，所以又通常被称为《超级基金法案》。由该法案始，发达国家的银行业逐渐关注环境风险，并将环境因素纳入发放贷款的考虑因素，一些国家以及国际组织也逐步建立并完善绿色金融相关制度，如1995年荷兰就制定了《绿色基金方案》，要求银行以低于商业贷款利率1%~2%的优惠利率向风能、太阳能和有机农业等特定绿色项目提供优惠贷款。

在世界范围内绿色金融发展达到一个新阶段的标志性事件，是2003年6 月，国际金融公司（IFC）在国际银行业发起确立了“赤道原则”，要求金融机构审慎性地核查项目融资中的环境和社会问题，只有在项目发起人能够证明该项目在执行中会对社会和环境负责的前提下，金融机构才能对项目提供融资。“赤道原则”提出后，花旗银行、巴克莱银行、荷兰银行、西德意志州立银行等10家银行马上宣布接受。随后，汇丰银行、JP摩根、渣打银行等金融机构也宣布接受。据统计，目前实行赤道原则的国际金融机构达超过80家，占到全球项目融资市场的 90%以上。

目前国际上绿色金融做的比较多的种类有：（一）绿色信贷。金融机构采取贷款额度、贷款利率、贷款审批等优惠措施，开发出针对企业、个人和家庭的绿色信贷产品。如加拿大银行的清洁空气汽车贷款、澳大利亚银行向低排放车型提供优惠利率贷款的汽车贷款等。（二）绿色证券。包括金融机构运用证券市场帮助环境基础设施或节能减排项目企业直接融资，还包括绿色证券基金，目前主要以 ETF 指数和基金类产品为主，主要有标准普尔全球清洁能源指数（包含全球 30 个主要清洁能源 公司股票），纳斯达克美国清洁指数（跟踪 50 余家美国清洁能源上市公司）和 FTSE 日本绿色 35 指数（环保相关业务的日本企业）等。（三）绿色产业基金。一些国际大型的金融集团直接投资绿色低碳企业。如1999 年，花旗集团支持世界资源研究所发起了“新风险投资”项目，专注于投资新兴市场经济体环境行业中的中小企业。（四）绿色债券。绿色债券是国际金融组织和政府支持金融机构发行的债券。由于发行者的信用级别较高，可以较低利率融资以支持绿色项目。绿色债券能够吸引投资者的原因主要是：1）绿色题材和社会价值；2）较短的期限和较高的流动性。绿色债券的期限一般为 3 至 7 年，且具有二级市场流动性；3）部分绿色债券免税，具有良好的投资回报；4）较低的风险。（五）绿色保险。又叫生态保险，是在市场经济条件下进行环境风险管理的一种手段。一般来说，这种保险以被保险人因污染水、土地或空气，依法应承担的赔偿责任作为保险对象。生态保险的意义在于：如果没有保险, 许多企业在发生意外的污染事件之后将无力提供赔偿和修复环境，而且对某些行业采取 强制保险能将环境成本内化，减少环境风险过大的投资行为。

绿色金融概念的纷争

绿色金融其实是一个先有实践，再有理论体系的新生事物。尽管如今绿色金融在世界范围内风风火火，绿色金融究竟是什么，哪些可以算是绿色金融，却一直有着非常多的争议。可以说长期以来，国际上并没有一个被广泛采纳的绿色金融定义。

国外有的观点认为，绿色金融就是环境金融，就是金融业为了满足环保产业的融资需求而开展的金融创新。典型的如《美国传统词典》（The American Heritage Dictionary）2000年的第四版就将绿色金融定义为“环境金融（Environmental Finance）”或“可持续融资（Sustainable Financing）”，即致力于从金融角度研究如何通过多样化的金融工具实现环境保护的学科领域。

国外也有观点认为，绿色金融有着更宽泛的概念，国际发展金融俱乐部（International Development Finance Club：IDFC）在2011年官方报告就提出，绿色金融包括对一切与环境相关的产品、绿色产业和具有可持续发展前景的项目进行的投融资，以及倡导经济金融可持续发展的金融政策。

概念的纷争不可避免地造成绿色金融发展会遇到阻碍。有鉴于此，2016年G20峰会将绿色金融纳入议题，并成立了由中国人民银行和英格兰银行为共同主席的G20绿色金融研究小组。该小组在2016年9月发布了《G20绿色金融综合报告》，提出了绿色金融的定义：绿色金融指能产生环境效益以支持可持续发展的投融资活动。这些环境效益包括减少空气、水和土壤污染，降低温室气体排放，提高资源使用效率，减缓和适应气候变化并体现其协同效应等。

溯源于此定义，国内首次提出绿色金融这一定义也是在2016年，8月31日中国人民银行、财政部等七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，意见提出：绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。

不难看出，2016年G20和人民银行所提出的绿色金融概念，都是非常宽泛的定义，几乎是所有可持续发展、能产生环境效益的经济活动都可以纳入其中，无论是污染土壤水体的治理、新能源车的制造、节能减排的技术改造，还是煤炭的高效利用等等，都可以一网打尽。

但是，理想很丰满，现实很骨感。这种绿色金融的概念提出后，并没有被国际上的相关国家和金融组织所广泛接受。以一些欧盟国家为代表的国际“主流观点”把绿色金融的范围逐渐限缩，主要聚焦在气候变化方面，将未来的气候变化和相应的技术调整作为金融机构的主要风险因素。除此之外，都非“绿色金融”。这样一来，中西绿色金融有点“鸡同鸭讲”的意思。

典型的差异有：一些西方国家对绿色债券的发行提供评估意见时，对化石能源（最典型的就是煤炭）的投资定义为非绿色，而在中国等发展中国家，只要投资项目能够节约化石能源的使用量，降低单位能耗，或者化石能源的清洁利用，就认为属于绿色。再有，一些西方国家金融机构评估一个项目是否绿色时，往往不考虑或不重点考虑其治污和防污作用，而在中国等发展中国家治污和防污是最典型的绿色。

造成这种差异的根本原因是，一些西方国家他们的工业化进程早于发展中国家，工业化早期阶段出现的环境污染问题已基本解决，所以他们更多地关注是应对气候变化；至于能源结构，更是把煤炭早早地排除在能源供给范围之外，所以无外乎“见煤必反”。不接受金融机构服务降低单位能耗或者化石能源的清洁利用，否定其作为绿色金融，也就不难理解了。

西方国家在绿色金融概念上的限缩，对我国绿色金融的影响还是比较明显的。2021年4月21日，中国人民银行、发展改革委、证监会发布了《关于印发<绿色债券支持项目目录（2021年版）>的通知》（银发〔2021〕96号），最新的《绿色债券支持项目目录》（2021年版）较之前发布的《目录》征求意见稿，将煤炭等化石能源清洁利用等高碳排放项目不再纳入支持范围。实质上对2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》绿色金融的概念有了重大调整。

那么对于这些低碳减排等项目如何看待呢？一个新名词横空出世——“转型金融”， 就是指运用多样化的金融工具支持传统的高排放行业向低碳和零碳方向转型。由于2016年人民银行《绿色金融体系的指导意见》依然有效，这样不可避免地造成了“转型金融”与“绿色金融”概念的冲撞——“资源节约高效利用”既符合“转型金融”概念，又在2016年版绿色金融的范围之中。

国内某部门的负责人在一篇新闻报道中的讲话，或许可以让我们理解采取这种限缩政策的原因。“（绿色金融）国内的界定和国际的标准之间不一致，在一定程度上就降低了国际投资者的需求，同时也使得我们企业如果要利用离岸市场来发绿债的话，可能它的发行成本就受到影响。”

破解路径

转型金融概念的提出，以及绿色金融概念的限缩，从积极意义上说，是“实现了与国际通行标准和规范的接轨”，国内的绿色金融活动更容易获得欧盟国家以及其他西方国家的认可。

但从另一个角度来思考，未尝不是一直话语权的绑架。

值得注意的是，在“银发〔2021〕96号文”发布的当天，欧盟发布了《欧盟可持续金融分类授权法案》（EU Taxonomy Climate Delegated Act），通过引入技术标准来界定符合欧盟气候变化适应及减缓两大目标的经济活动。根据该法案，欧洲所有投资者和大型企业都将被要求每年报告其投资组合和活动中的可持续部分，并且绿色和可持续金融产品将必须符合分类方案的定义。

不难看出判断是否为“绿色”的标准是由谁来主导，而这种主导出来的绿色金融概念，已和当初促进环境保护、推进可持续发展有了些许偏差。

那么我们该如何破局？是“随风而舞”，还是要将刚确立的绿色金融\转型金融的格局再打破，重新编制有关目录呢？

笔者认为，应当从完善法制层面寻找绿色金融破局发展之路。以法律规范去引导行为和理念，积极以国内法律和地方法规确立的法律制度去约束境内金融机构和相关法人、其他组织（含外资银行和在华的其他金融机构）的相关金融活动，形成我国系统的绿色金融体系。

国内目前还没有国家层面的绿色金融立法。在地方层面也仅有《深圳经济特区绿色金融条例》（2021年3月1日施行）和《湖州市绿色金融促进条例》（2022年1月1日施行）两部。值得寻味的是，前者没有把碳金融（转型金融）纳入，而后者是纳入立法中的。

当务之急，国家层面要抓紧开展绿色金融法的立法调研，核心内容是根据《G20绿色金融综合报告》，通过国家法律的形式确定我国绿色金融的概念范式，在全国普遍推广并获得外资金融机构的认可，再影响到其他国际方面广为接受。

在国家法尚不能及时出台的情况下，要运行国内有条件的地方，鼓励通过地方立法其先行先试，特别是浦东新区具有国家赋予的立法先行探索的责任，要积极破冰。

这种先行立法，核心有以下几点：

（一）明确绿色金融的概念和大致范畴。坚持绿色金融“宽泛”的定义，这样有助于金融更有效地支持实体经济，更有效地促进社会资源的高效利用，更有力地推进可持续、高质量地发展。转型金融的概念不要再与绿色金融混用，否则既不符合逻辑，也不利于绿色金融更有效地开展。绿色金融概念，是立法的基石。

（二）把绿色金融的行业管理权适度下放。央地之间建立监管互动机制，允许地方对区域内金融机构绿色金融业务进行考核和评价，允许区域内金融机构开展产品业务创新试点。

（三）建立“绿色金融支持项目库”。在绿色金融概念确定的情况下，为了给金融机构以更好的实操性，允许地方建立“金融支持绿色项目库”。注意，该库不是“绿色项目库”。考虑到绿色项目比较适宜由国家统一规定，而且绿色项目的认定通常由发展改革部门负责，与金融领域的支持范围并不天然重合等因素，通过地方立法来设立“绿色项目库”有一定障碍，而立法以问题为导向，现在实践中的突出问题，是实操层面的金融机构并不知道哪些项目是绿色金融支持的项目，给这些项目给予金融服务是否为监管部门所允许，所以要建设的是“绿色金融支持项目库”，即这个库不是判断是否为“绿”，而是判断是否应该为“绿色金融所支持”。这样在另一方面也避开了某些组织纠结于这些项目究竟是转型金融还是绿色金融的困扰；也更有利于地方聚焦发展适合本地实际的需要支持的项目和产业。这个“支持库”，是立法的重要抓手。

（四）依托绿色金融支持项目库开展绿色金融业务。赋予金融机构法定权利，对进入绿色金融支持项目的，有一定主动权自主开展绿色信贷、绿色票据、绿色债券、绿色信托等业务，激活绿色金融业务活动。

责任编辑：莫 莉  金惠珠

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