黄玉冰｜以法治化手段推动教育公平实现——基于对教育鸿沟造成的受教育权不平等现象分析

黄玉冰

华东政法大学宪法与行政法学硕士研究生

要目

一、研究背景二、教育鸿沟现状三、信息化时代教育公平实现的法治化路径探析结语

教育作为促进人类社会实现自我发展、自我完善、自我进步的主要手段，是一个古老而常新的永恒的民生话题。而随着数字经济的发展，技术层面产生的数字鸿沟也已经影响到社会、经济、教育等各个领域。当下，信息化教育方式异军突起，它作为一种推动教育公平的方式产生，却又进一步加剧了教育鸿沟，对教育公平造成了冲击。且当前对于弥合教育鸿沟的措施具有立法滞后笼统、行政保护缺位等等问题，而上述问题急需通过以法治化手段推动教育公平的实现来进行解决。

一、研究背景

何谓教育公平？理论研究的立场不同，采用的视角和分析的工具不同，可能对此的理解也会不同。综观学界对于教育公平的理解，主要有以下几种观点：教育公平即教育机会均等，它包括两方面的内容，一是人人享有受教育的机会；二是人人公平接受高质量的教育。教育公平涵义广泛且为一个动态、丰富的概念，在不同视角下有不同含义，而时至今日，教育公平也有了新的内涵。《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》中明确，信息技术对教育发展具有革命性影响，要以教育信息化带动教育现代化，通过互联网方式开展教育已经受到了国家的高度重视。而自信息化教育方式的应运而生并且渐渐壮大后，我国也将其作为了推动教育公平的一大推手。2019年国务院召开常务会议，部署推动在线教育健康发展促进教育公平，以教育信息化全面推动教育公平化及现代化已成为我国教育事业发展的战略选择。诚然，在互联网教育如火如荼的今天，用在线教育这一方式抹平教育差距确有优势，教育信息化在对于助推教育公平具有一定正向的功能，但技术是一把双刃剑，教育信息化快速发展的同时对于教育公平也产生着负面的影响，并催生了新的问题。

二、教育鸿沟现状

信息化已经深入社会的方方面面，在带给人类极大便利的同时，也因信息技术接入与使用存在着差距而导致了社会发展的不平衡，数字鸿沟也就由此产生。其实，数字鸿沟并非一个新概念，它原本仅指技术领域中的发展不均衡现象，但在研究过程中人们日渐发现，数字鸿沟其实并不仅仅简单局限于技术层面，它带来的影响已经渗入社会、经济、教育等各个领域。因此，有学者提出，“数字鸿沟不仅是失衡的社会状态，更加成为了教育不公平的社会问题，教育领域内‘数字鸿沟’‘知识沟’的出现，会进一步加剧我国当前基础教育的不均衡状态”。由此，数字鸿沟引发的教育不平等问题也逐步走进大众视野，也就诞生了教育数字鸿沟这一概念，意指在教育领域中不同区域、不同层次、不同配置的学校或学生群体之间产生的数字鸿沟。为了更好地阐述目前社会中存在教育鸿沟现象，我们有必要先将数字鸿沟的含义做一个更清晰的划分：在现阶段的研究体系下，数字鸿沟可分为三级数字鸿沟。第一级数字鸿沟被称为“接入沟”（access），其把是否能够接入互联网作为判断标准，也就是处在信息化建设初期时，处于不同经济发展水平的群体因是否能够使用互联网而产生的在信息分化。而随着数字化建设的推进，互联网得到了广泛普及和应用，第二级数字鸿沟也随之而来。第二级数字鸿沟谓之“使用沟”（skills），是指不同群体在使用过程中的差异，比如是否能规范使用。在第二级数字鸿沟的基础之上，把数字鸿沟的界定提高到了更高的要求。故第三级数字鸿沟即“使用质量沟”（content），是指对于已经能够熟练使用互联网的群体，基于不同的信息素养而导致获取、处理的信息的质量会天壤之别。

数字鸿沟对于教育平等现象带来的挑战，在教育数字鸿沟的话语体系下可以作以下阐释：第一级数字鸿沟中存在的问题是指由于经济发展的不平衡等原因，一部分群体仍然无法接入互联网学习。在线教育蔚然成风的今天，仍然有农村地区特别是贫困地区，因没有接入互联网，硬件设施难以跟上现代化的步伐而导致学生群体无法接受在线教育。2020年网课困难学生的调查显示，有三分之二的学生认为，网课困难与缺乏上课设备有关，具体原因为家中没有适合上网课的智能手机，或是兄弟姐妹多人共享一部手机轮流上网课；上网课使用手机流量的学生表示需要家庭承担较重的上网费用压力；部分地区学生表示上课网络信号不好，需要走到村里空旷的路上、楼顶或附近山上，寻找稳定的信号接收在线教育，这一问题在新冠肺炎疫情期间被放大化。在此期间，利用线上平台授课成为了中小学和高校最主要的授课方式，虽然这是一种在特殊时期挽救学生学业被搁置的无奈之举，也取得了一定的良好收效，但我们也不乏看到“学生找信号上网课”的种种新闻。或许疫情之下没有万全之策，或许网上授课是解决当下教学最好的方式，但这些词条共性背后折射出的是城乡学子间难以弥合的数字鸿沟。

随着互联网的普及，越来越多的农村学生也可以便捷地获取各种教育资源、学习机会。但总体而言，教育资源分配不均衡现象依然存在，且这种不平等可能会造成更加难以弥合的差距。也就是第二级、第三级数字鸿沟中存在的教育问题：在同样能够利用互联网获取教育信息的情况下，不同的个体所获得的教育仍然存在着较大差距。比如对于老年人这种数字弱势群体，不论是身处互联网密集的城市抑或偏僻的乡村，老年人都因其对于数字技术的迟钝及不信任的特点而偏离了科技化生活的轨道，不会使用互联网获取教育信息，从而更难以跟上时代的脚步，与突飞猛进的社会生活差距愈来愈大。而“使用质量沟”则体现在诸如：当城市青少年利用互联网资源进行学习的时候，农村青少年还将其作为一种娱乐工具；还有学者对全国范围内的一些高校进行抽样调查，发现重点院校与普通本科生使用工具应用的倾向更强，而高职学生应用进行自我互动的倾向更强；而不同区域之间的教育鸿沟差距也极为明显，东、中、西部不同区域关于在线教育诸如态度、支撑和保障、教学过程、效果、需求等各方面的差异都是十分显著的。并且，教师是在线教育的实施者和质量保障的最重要因素之一，需要教师掌握不同于传统线下教育的知识和能力，不仅是接受教育者会受到数字鸿沟的影响，作为施教者的教师群体，同样会因为其处于数字鸿沟而影响教育公平的实现。尤其对于处于未能接入互联网的学生群体而言，学校是其获取知识的主要场所，教师的引导对于解决在上文所述的第二级、第三级教育鸿沟语境下的问题也十分关键。且这一层面的教育鸿沟存在的问题，或许并不像无法接入互联网而导致无法参与教育进程中的问题那样明显，但我们不可否认它普遍存在，又难以表露，并且将以极长的时间持续且难以改变，相较于上一层面的教育鸿沟更为复杂。且造成这种现象的原因众多，比如由于经济水平差距较大，不同个体在获取互联网教育资源上有差距，部分价格昂贵的老师、课程，让一些人望而却步；线上培训如火如荼，但目前却缺乏对其的规制，导致现在业态良莠不齐，若部分缺乏判断能力的个体进行学习，恐怕还会产生相反的效果；抑或个体的年龄、认知水平、自制能力、家庭教育等种种原因，都会导致无法获取优质在线教育资源，而使教育鸿沟进一步扩大，最终使教育公平的天平摇摆倾斜。

可见，数字鸿沟这一语境更加丰富了教育不公平的内涵，并且可能会使这种差距更为扩大。正因为通过互联网学习可以比在课堂上获取的多得多，那么没有获取到的也会少的更少，如何弥合这种差距也就成为了一个很重要的问题。

三、信息化时代教育公平实现的法治化路径探析

2020年国务院政府工作报告明确将推广教育公平发展和质量提升作为教育工作主题，可见教育公平仍然是我国目前亟待解决的问题。随着时代的发展，教育公平的内涵也水涨船高，社会的发展进步也要求我们提升教育的质量以及教育公平的质量。通过笔者的上述梳理可以看到，数字鸿沟引发的教育鸿沟问题危害甚大。如若试图削弱抑或从一定程度上消除教育不公平现象，无疑离不开法治的保驾护航。尤其在举国上下全面实施依法治国的时代背景下，将教育公平这一民生问题置之于法治语境下去探寻解决路径，更是以新的视角诠释着当下民众的普遍期待。我们应当从法治角度来回应教育鸿沟对于教育公平造成的损害，在法治语境下实现教育公平的路径选择。法治语境下的教育公平是指公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态，它是社会公平在受教育权方面的具体表现。同时，针对现存问题现状在以下几方面提出解决措施，以期构筑起新时代教育公平的法治之路。

行政层面

教育法第10条中“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展。”因此，笔者认为，政府需树立起责任意识，政府在教育资源领域具有发挥资源配置作用的重要职能，应当积极通过发挥政府作用来弥补农村地区、民族地区和经济困难家庭群体等教育短板，从而保障教育公平承担其保护教育公平的主体责任。并且随着教育事业的快速发展，传统的教育行政执法手段已经无法适应现实需要，广义上的政府作为教育行政执法的主体，也应顺从时代发展，在互联网框架下运用法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化。在教育公平视角下对于政府之责任的理解包括四个方面：

第一，毋庸置疑，化解教育鸿沟应当继续加大对于教育的投入。继续加大对于教育投资对于化解接入层面的教育鸿沟有极大的作用。唯有将互联网技术与教育普及全面铺开，才能够弥补在接入层面的教育差距。也可以通过引导社会资源向在线教育基础设施建设投入的方式，将其作为国家新基建的重要领域。同时，应当加大对于教师的能力水平培养，作为教育信息化的直接实践者，教师对于网络技术的运用会对学生产生不同的体验感和获得感。对于部分难以在短期接入互联网地区，应当以实质平等要求对待对开展在线教育具有困难的地区、学校、学生进行精准帮扶。

第二，仅仅加大经济投入改变接入问题是不够的，还应当通过加大教育力度，推进教育公平以及优质教育的实现。受教育权作为一项公民的基本权利，对其进行平等保障的职责主体主要是政府，而在教育信息化的背景下，这一职责的履行具有一定的特殊性。教育信息化涉及基础设施建设、技术开发和运用等多个环节，涉及国家、企业、学校和家庭等多元主体的职责履行和配合。因为大多数教育鸿沟的出现不仅是因为没有接入互联网，而是接入后也无从获取资源、无从获取优质教育资源的问题，因此可以构建公益平台及操作措施，并且对于师资团队展开培训，除了发展精英教育，提供统一优质课程保证人人都获得基础教育，国家应建立课程资源的专业标准和准入机制，建立服务全国基础教育的健康、安全、专业的课程资源公共服务供给体系，真正让大家都获得平等的教育。建立合乎法治的教育信息化市场机制及数据共享与数据运用机制，形成企业、学校、家长等多元社会力量支持体系，是形塑教育公平所不可或缺的。故为加快互联网“技能接入”教育公平的推进，政府可以引入社会力量，特别是在城镇化发展进程中考虑为城镇公共图书馆、社区中心等公益机构配备信息技术辅导人员或志愿者，为来自“数字弱势”群体的学生父母、留守老人进行信息技术技能培训和辅导，不仅让他们接入数字轨道，也使他们有能力识别和监护孩子的网络行为，避免孩子沉迷过度娱乐化的信息技术应用，发挥各方力量，让更多群体进步成长，促进教育公平的良性循环。

第三，政府对于互联网教育环境的保驾护航也十分重要。根据互联网教育的特性，政府部门需依托物联网、云计算、区块链等现代信息技术提高监管水平，依托现代技术建立起动态监管模式，与企业、社会共享平台建立合作机制和数据库，多渠道获取信息数据。可以采取与第三方力量协同执法的方式加强对于互联网教育的监管，利用企业对于数据处理的优势，及时发现问题，从而保障互联网教育的质量与水平，让学习者不会在良莠不齐的数字资源中迷失自我，打造一个人人都能参与、人人都想参与，并且安全、净化的互联网学习环境。

第四，部分县（市、区）由于缺乏顶层制度设计，县域教育信息化公共服务能力无法满足学校教育信息化应用的需要，一些学校仍在走“以校为本”的信息化老路，热衷于“自己建平台、自己配硬件、自己搞应用软件开发”，导致重复建设开发，既造成了大量的教育投入浪费，又因运营维护等需要给学校造成沉重负担。因此应当构建起信息化教育的统一体系。

最后，政府应当畅通数字弱势群体教育利益表达机制和反馈投诉机制，避免弱势群体的失语。并且重视群众的力量，可以通过群众的反馈投诉及时发现问题，并且尽量迅速地解决问题。

故而，在完善教育公平行政保护的推进路径上，我们虽然要继续秉承加大对于互联网教育资源投入的方针，从根本上改变部分地区及群体互联网接入缺乏的现状，但也应重视“技能接入”和“使用接入”，避免对“物理接入”路径的依赖。政府方应当承担起责任，并且发挥社会力量、企业的能力，通过多方式、多渠道、多主体，共同为消弭教育鸿沟做出努力，攻克信息化发展进程中的教育鸿沟现象。

立法层面

教育公平作为一个由来已久的话题，从受教育权兴起就收到了广泛关注讨论，为了保障公民受教育权，我国制定了以宪法为统领，教育法、义务教育法等多部法律为主体的教育法律体系，包括了八部教育法律、近二十部教育行政法规、一百余项省级人大及其常委会制定的地方性教育法规、二百项教育部门规章和地方政府规章。纵观目前的教育法治体系，仍然存在着较多的不足亟待完善，因此，唯有通过有效法律途径解决网络教育资源使用中遇到的矛盾与纠纷，在法制化框架下保护和促进网络空间教育资源的开发与利用，才得以更好地为消弭教育鸿沟，推动新时代的教育公平保驾护航。所以笔者认为，我们面对的现实问题及下一步需要解决措施有以下方面：

第一，教育法律体系混乱，应构建全方位的教育法律体系，完善教育立法。纵使实现教育公平有宪法性法律规范做根本保证，但宪法性规范具有高度概括性、原则性、笼统性甚至是模糊性，仅仅依赖于宪法性规范来确保推动并实现全社会教育公平的法治力量乃是非常有限的。因此，我们应继续完善教育法律体系，与宪法相配合，共同保障教育公平的实现。具体到教育法律，则存在着法律条文碎片化严重，不具有可操作性的条文大量存在，甚至部分条文中大量重复、重叠的问题，这造成了司法实践中运用混乱的难堪局面。因此部分学者呼吁教育法法典的颁布，以期形成内容、逻辑自洽的行业法来进行规制。

第二，与时俱进的构建起数字意义上的教育公平的内涵，完善对于数字弱势群体的受教育权的保障。首先，由于时代的进步和发展，权力体系也随之不断更新，数字受教育权也包含在受教育权的应有之义中，故我们对受教育权的保障也需体现数字时代的生存意义。换言之，目前对于数字弱势群体的受教育权保障处于立法空白，但公民的数字受教育权已经有了作为一项权利被保护的正当性，依法而行需要法律条文的存在与规定，我们需要从规范性权利视角来审视并回应这一问题。且欠缺对于教育信息化时代教育平等权利的明确界定以及具体化则，导致对于教育公平保护难以落实并产生实际效益。我们应当及时完善当今语境下的受教育权含义，为教育公平的保障提供法律依据。

第三，应当完善对于教育公平的细化规定，不能仅以笼统的原则形式对其规定。比如对于难以参与进数字学习的群体应该采用区分化的考核形式；不应当采取一刀切线上教育的模式，为难以接入互联网学习的群体提供可选择的方式，为数字弱势群体保驾护航，提供以实质平等的保障。此处也有一个问题值得思考，当学生因无法接入互联网学习而无法参与考试或比如疫情期间多个学校都通过线上方式进行论文答辩，学校应当提供线下方式来保障学生参与考试，确保学生不会因教育鸿沟而无法获得考试成绩甚至学位，否则就有涉违反平等保障与合理差别对待的原则之嫌。

第四，数字鸿沟、数字代沟的出现，源于时代的不断变迁、社会的不断发展。并且，人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情。老年人权益保障法第71条规定，老年人有继续受教育的权利。因此铺建教育公平之路，也需要改变老年人等其他数字弱势群体的数字弱势地位，应当完善对于老年人继续教育的法律规定，并加入对于老年人数字教育的规定。

第五，拓展监督与救济途径。目前的法律体系中，对于教育公平的法律规定多为原则性规定，普遍缺少对于行为模式的示范和对于法律后果的规定。因此，首先应当明确在受教育权法律关系中各主体的责任，避免无救济的情况发生。并且应当建构具有切实可操作性的教育惩戒规范路径，细化教育法中关于救济途径的规定，提升现有立法的可操作性与约束力。在权利救济方面引入诉讼、申诉、复议、听证、调解、仲裁等全方位的、多元化的法律救济机制。只有为促进教育公平过程中的诸权利人提供全面的、行之有效的法律诉求保障途径，才能通过受教育个体权利的维护达到矫正、纠正教育行政机关的违法或不当等行为。

司法层面

目前受教育权的司法保护体系并不完善，公民个人利益遭受侵害时可寻求司法救济的范围较为狭窄，因此构筑起保护教育公平的司法制度刻不容缓。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确了教育的公益性原则，提出教育改革要以教育公平为导向。因此笔者认为，虽我国民事诉讼法及行政诉讼法中并没有明确规定受教育权受到侵犯属于公益诉讼的范围，但公益诉讼应当基于维护国家与社会公共利益提起的特性以及受教育权具有公益性的特性，使得教育可以作为公益诉讼的范畴。并且，我国司法实践中早就有相应主体提起保护受教育权的公益诉讼。教育公益诉讼在保护公民接受教育的权利、监督学校的教育方式与质量、保障公民平等受教育权、社会教育培训的治理等其他侵犯受教育权的方面具有着天然的优势。比如，目前的教育法律体系中对于线上对社会教育培训机构的定性十分模糊，教育培训行业的准入门槛偏低，再加上市场监管缺位，如若其侵犯了公民的平等受教育权，此时教育公益诉讼是发挥监督、规范、整治作用的最好方式，同时，教育公益诉讼不仅是可以通过进行诉讼的方式，也可以探索检察公益诉讼中检察建议的作用，譬如对于违反规定的线上教育培训机构制发检察建议。以及可以通过由最高院颁布相应的司法解释，起到对地方法院审理的案件进行指导的作用，或者总结典型案例的审判经验提供裁判规则，将法律解释将裁判规则与裁判理念一般化，从多个方面完善起司法层面对于教育公平的保护。

结语

正如科尔曼所言，“由于存在差别性影响，机会均等只可能是一种接近，永远也不可能完全实现”。教育公平确实是一个复杂而又不断发展变化的概念，而在数字教育蔚然成风的今天，教育公平的内涵也更为丰富，也要求着我们提供新的方式来完善它。因此，一方面，我们需要继续加强互联网基础设施建设这一硬实力，确保互联网的接入沟填平，让更多人能享受信息化教育的成果；另一方面，我们则需要不断提升软实力，提高数字弱势群体的数字能力，使其更好地利用数字资源进行学习，教育治理现代化与教育法治是紧密联系的。法治，既是教育治理制度的基本载体，也是教育治理方式的重要内容，更是教育治理理念的外在表达。同时运用法律这一盔甲对其接受平等的数字教育进行武装保护。惟其如此，才能够从制度和实践两个层面，保障我国教育公平的充分实现，从而为实现我国整体社会公平奠定良好的基础。

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