武昊｜探析BBNJ协定中海洋保护区管理模式的路径选择——以人类命运共同体为视角

武昊

山东科技大学文法学院硕士研究生

要目

引言一、全球模式的优势与局限性二、区域模式的优势与局限性三、混合模式的优势与局限性四、人类命运共同体国际法意涵下的模式选择
余论

尽管“国家管辖范围外海域海洋生物多样性养护与可持续利用协定”（简称为BBNJ协定）的案文草案修改稿已经形成，但各国仍未就国家管辖范围外海洋保护区的管理模式达成一致。通过对各国所提议的全球模式、区域模式、混合模式进行深入分析可知，现有方案皆难以满足各国诉求。国家管辖范围外海洋保护区采取何种管理模式不仅关乎利益攸关方的国家利益，更是触及人类在海洋中的共同利益。在“人类命运共同体”理念下，选择全球模式兼顾区域特点，构建BBNJ协定管理机构与第三国之间，全球机构与区域机构之间的内外双重协调机制，以实现BBNJ协定海洋保护区的设立目标，保护人类共同利益。

引言

2016年3月，根据联合国大会69/292号决议，BBNJ协定筹备委员会会议（简称筹委会）如期进行，各国代表在会上就国家管辖范围外海洋保护区管理模式问题进行讨论，初步提出了全球模式和区域模式两种方案。后因两种模式的争议相持不下，在第三次筹委会会议中，杜阿尔特主席正式提出将混合模式作为全球、区域模式外的第三种备选方案。各国分别根据己方的利益诉求提出各自主张，对国家管辖范围外海洋保护区管理模式的选择各持己见，未能达成一致。2020年第四届政府间会议就BBNJ协定达成修改草案（简称为BBNJ草案修改稿），但对国家管辖范围外海洋保护区采取何种管理模式仍未明确规定，只是在第15条“国际合作与协调”中提及“相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和部门机构，但不妨碍其根据本部分承担的各自任务”。国家管辖范围外海洋保护区的生物资源、海域空间、科学研究信息等具有重要价值，其管理模式的选择是决定其是否符合人类共同利益的关键。

“人类命运共同体”蕴含了全球治理观、共同利益观、包容互鉴观、可持续发展观等四方面的理念内涵，与全球海洋治理的原则不谋而合，以人类整体论和集体利益论进行全球海洋治理，凝聚全球海洋共识，更能够推动建立符合公平、正义、符合各方利益的海洋治理体系。通过梳理三种海洋保护区管理模式的优势与劣势，以人类命运共同体为理论基础，在国家管辖范围外海洋保护区管理模式选择中贡献中国智慧，达成符合人类共同利益的管理模式，应当是我国在BBNJ协定谈判中的重要关切议题之一。

一、全球模式的优势与局限性

全球模式的实质是建立一个权力集中的中心管理模式。全球模式认为，由于在不同标准下建立的海洋保护区体系缺乏统一性、包容性，因此，应当基于全球性共识做出有关海洋保护区的决策，制定全球一致性标准，且严格的保护措施不会破坏现存协定。

全球模式的优势

全球模式符合国际社会对生物资源整体性治理的趋势。1982年联合国海洋法公约（简称为公约）在其序言中明确指出：“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑。”公约所要求的“整体”应包含两个方面：空间的整体性和管理措施、方法的整体性。国家管辖范围以外海洋保护区的管理涉及多个自然系统的反应（洋流、食物网）、社会系统的反应（海洋污染、过度捕捞）、以及更为复杂的环境与社会系统的反应。有赖于此，全球模式的包容性则为基于海洋各系统的反应，采用综合方法对海洋生物多样性进行养护，因而，全球模式作为一种整体性治理可解决现有区域机构在海洋治理中存在的“各自为政”的问题。无独有偶，生物多样性公约同样以整体性的方法对生物多样性进行养护，要求面对环境威胁应由所有国家合作应对，同时，要求社会所有部门的聚集和合作，包括司法、行政、商业、非政府组织以及社会和个人。

此外，全球模式有利于提高海洋治理的有效性。国家管辖范围外海洋保护区是一种对海洋空间的规划，一个成功的海洋空间规划应当至少包含五个要素：通过对现行数据库及信息的分析确定保护区的优先级；制订方案以帮助决策者权衡跨区域保护区的建立；为实现保护目标，分析和评估当前的法律和管理框架；利用现有保护区和资源，制订区域海洋分区规划；将区域海洋分区与国家的管理工作联系起来，以加强各级管理。此五要素的实现更倾向于一个宏观的、整体的全球管理，通过国际层面和区域层面、不同管理部门和利益攸关方的协调与合作，实现整体性、一致性、有效性的治理。国家管辖范围外海洋保护区的管理倘若仅仅依靠现有的区域组织来实施，则需要改变数项现有协定和协议，以使这些组织能够考虑到更广泛的生态系统合作，这个过程可能需要数年才能完成，并且会存在保护区的分布不均匀问题。因此，采取全球模式能够使国际社会采取更为综合的方法与一致的标准对划定区域进行治理，这种整体性和一致性更能够实现保护区设立的目标。

全球模式的局限性

国家管辖范围外海洋保护区作为BBNJ协定谈判中的核心问题之一，其是否达成一致对BBNJ协定的谈判进程起到关键作用。全球模式因其框架调整幅度过大，需要一个漫长的谈判过程，但国家管辖范围以外生物多样性的保护是否还能等待如此长的时间有待商榷。根据世界自然基金会发布的报告，除了传统的过度捕捞，环境污染等人类活动对海洋造成影响外，气候变化也将对整个海洋生态系统造成越来越多的影响。海洋生态系统正面临巨大压力，海洋生物多样也随之下降。据粮农组织统计，在生物可持续水平内的鱼类种群比例从1974年的90.0%下降到2015年的66.7%，2017年降至65.8%，情况在持续恶化。BBNJ协定自2006年联大59/24决议开始进行讨论准备，历经九次小组会议，四次筹委会会议，四次政府正式会议，始终未能就划区管理工具及海洋保护区问题达成一致。尽管每次会议都有所进展，但仍与海洋生物多样性的持续恶化速率相去甚远。

同时，全球模式设立统一标准的主张，缺乏“弹性”以及对区域差异的预见性。里约宣言规定了各国制定的环境标准、管理目标和重点应反映它们所应用到的环境和发展范围。一些国家应用的标准也许对其他国家，尤其是发展中国家不合适，对它们造成不必要的经济和社会损失。海洋生物资源具有分布不均衡、分布差异大的特征，特定种类的生物往往出现在特定海域，热带、表层以及沿岸的海洋生物资源更为丰富。并且，海洋保护区的设置也受各区域内国家及利益攸关方的政治意愿、国内民众诉求的影响。例如，派拉格斯海洋保护区的设立目的在于保护哺乳类动物，在生态上起源于保护鲸类动物的紧迫性；其由法国、意大利、摩洛哥协议成立，三国都发挥了积极作用，加之非政府组织的推动，派拉格斯海洋保护区在建立过程中受到的阻力较小。与其不同的是，罗斯海保护区的保护物种多样，面积多达150多万平方公里，历经14年谈判才弥合各利益攸关方的分歧，即便最终在多方妥协下成立，但仍留有关键问题广受诟病。如，对“合理利用”一词的解释，保护时限问题等。设立标准一致的海洋保护区并非完全符合各国家、各区域的现实条件。正如BBNJ第四次预委会所言，选择管理模式的过程不会采用“一刀切”的方式而是会建立在个案的基础之上。

二、区域模式的优势与局限性

区域模式主张承认部门和区域对国家管辖范围外海洋保护区决策、审查和监测的权利，BBNJ协定仅提供促进合作的一般政策指导而无须全球层面的监督。例如，俄罗斯主张，BBNJ协定只是一个全球性纲领，区域应享有指定、审查、终止海洋保护区的权利。冰岛主张，应加强区域海洋公约、区域渔业组织的能力建设。区域模式倾向于建立一个松散的、多中心的区域联合体，本质是为维持现状的“区块式”管辖提供法理依据。区域模式强调维持现状，反对全球干预，其支持国多为发达国家，及与区域机构有利益关系的国家。

区域模式的优势

考虑到海洋生态系统的独特性及各区域的、政治、法律、和生态特点，区域合作往往由域内国家驱动，有利于沿海国以及其他利益攸关方的积极参与。区域海洋治理的规则与制度安排也可根据特定海域空间的特定议题进行专门设计，具有全球主义所无法比拟的针对性和可操作性。另外，区域模式的独特优势也有其理论基础，现有区域机构采取的是以多中心管理为基础的管理模式。根据其理论，区域性事务具有时效性，变动频繁，因而全球机构的专家难于及时通晓地方性知识，进而难以收集有关地方的重要信息。因此，区域模式在进行决策时可结合当地的各种特点以及具体情况，做出符合当地生态系统以及社会环境的决策。

进行区域合作以养护生物资源由来已久，以养护与管理某个特殊种群为目标而建立，或基于地理上的邻近海域而建立的区域渔业组织遍布世界各个海洋区域；联合国环境规划署发起的区域海洋环境项目涉及全球18个区域，有146个以上的国家参与，其中4个区域直接与国家管辖范围以外海域有关。这些区域环境项目从最初的减少海洋污染开始，任务范围逐渐扩展至陆源和海上污染、生物多样性保护、海上溢油应急计划等等，为区域性海洋合作提供了丰富的实践。四个现行的国家管辖范围以外海洋保护区更是区域合作以养护生物资源的新发展，为区域海洋合作延伸出了新的路径。如，派格拉斯保护区的《管理计划》《监测计划》的双重管理措施，以《管理计划》综合各因素，确定管理目标、指定方向，《监测计划》进行量化实施，取得了良好的治理效果。同时，区域模式也在以独特的方式进行跨部门合作。如，由于渔业问题不在《保护东北大西洋海洋环境公约》管辖范围之列，而是由东北大西洋渔业委员进行管理与规制，因此，保护东北大西洋海洋环境委员会就保护区内渔业养护问题与东北大西洋渔业委员会开展了合作。

区域模式的局限性

现有国家管辖范围以外海洋保护区均是建立于区域性协定的基础之上，倘若根据区域模式的主张维持现状，海洋保护区管理的碎片化趋势将愈发明显。首先，海洋区域的划分加之不同涉海活动由不同的管理组织进行管理，涉及国家管辖范围以外海域人类活动的管理主体一方面呈现部门化和分割化，另一方面又包含国际组织和区域组织。不同的管理主体在各自领域形成了一定意义上的一整套有序的行为规则、程序规则和定位规则，构成了一个相对“自足”的法律圈子。而生态系统的整体性决定了各国际组织之间需要寻求合作才能实现基于生态系统的海洋环境保护与生物资源养护。而管理职能分散导致许多海洋活动因不属于各区域机构的职能范围而无法得到有效管理。如，派拉格斯海洋保护区根据《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》主要涉及的保护物种是海豚和鲸类，建立该保护区的目标在于协调社会经济活动的和谐发展，保护海洋哺乳动物免受各种形式的人类活动干扰。但对于其他鱼类资源，该保护区只是禁止使用长于2.5km的拖网捕鱼，并且该项措施实际是借用了欧盟1992年第345/92号关于养护渔业资源措施的规定。这一举措对于该区域的渔业资源养护被诟病为是一种“倒退”。其次，区域覆盖面积存在空白。当前在国家管辖范围以外海域中，海洋保护区的覆盖面积严重不足，根据《2020保护地球报告》，52.6%的海洋生态区未达到10%的保护区覆盖率，而在国家管辖范围以外的海域只有10.8%的海域达到10%的保护区覆盖率。由于区域模式缺乏对各区域进行约束的总体法律框架，而区域模式的执行主体是国家，国家在决策上更倾向于做出以国家利益为导向的决策，可能会将“不利益”环境代价进行“区域外转移”。正如坎萨多·特林达德法官在南极捕鲸案中的个人意见书中指出：“在国际环境法领域，随着时间的推移，出现了一种变化，保护海洋生物资源作为一项共同利益，优先于国家为谋求商业利益而采取的单边行动。”因此，采取区域模式的BBNJ协定能否对现状做出改变，以符合国际社会倡导人类共同利益的趋势，有待考证。

同时，区域模式缺乏统一的监督标准。区域模式主张BBNJ协定仅作为原则性指导，而不应进行全球监督。由于当前的法律框架存在分散性、碎片化的特征，监管的规则和标准差别较大，同时也缺乏统一的、评估条约是否为缔约国所遵守的程序。如，南极生物资源养护公约设立了观察和检查制度，由委员会指定观察员和检查员对条约遵守的情况进行审查；保护东北大西洋海洋环境公约则是由缔约国提交报告，委员会对其进行审查以评估各缔约国对条约的遵守情况。又如，南极生物资源公约的监管措施适用于“公约区域内从事海洋生物资源研究以及捕捞活动的船只”；保护东北大西洋海洋环境公约的报告义务只适用于缔约国，且其委员会做出的是一种没有法律约束力的建议。由于缺乏统一的监督标准，对破坏海洋生物多样性的人类活动规制的效果可能不同。

三、混合模式的优势与局限性

随着区域模式与全球模式的争端的分歧加剧，混合模式日益引起关注。混合模式主张通过地区协调机制加强地区和部门组织的授权，提供全球指导和监督。在全球模式和区域模式都难以符合各国的诉求，两种观点长期对峙不利于协议达成的情况下，混合模式可以缓解阻碍协议达成的两极分化的立场，特别是在机构设置方面，可以促进双方达成一致，根据这种混合方法进行机构设置不仅为区域和跨部门发展提供一个连贯和综合的管理和体制框架协调、监管和合作，而且履行了筹委会的“不破坏现有相关法律文书和框架以及相关全球区域和部门、机构的任务”。因此，混合模式可一定程度上弥合了两者的分歧，进而加快协议达成的脚步。

但混合模式的缺陷也很明显，即，其定位不明。混合模式看似平衡了区域模式和全球模式，但实质上却容易落入到这两种的模式中的任何一方。有许多国家支持混合模式，但是每个国家所提出的混合模式的内容不一致，而且变化较大。主要集中在机构设置及其相应的功能和权利方面，以及混合模式中的区域机构到底执行何种协议。根据其主张大体可以分为两类：第一类以日本为代表，认为混合模式应当是一种平行关系，即全球与区域机构应当并行的，而不是统属关系，重在协调。第二类以加拿大、澳大利亚、伯利兹为代表，认为混合模式应当是一种上下关系，主张建立统一的全球标准，以及统一监督，重在管制。混合模式在全球与区域机构的关系方面尚未达成共识，其本质仍是全球模式与区域模式之争。因而，混合模式最终会落入全球模式或区域模式中的一种。

四、人类命运共同体国际法意涵下的模式选择

管理海洋保护区的价值共识：人类命运共同体理念

全球海洋治理是使相互冲突或不同利益得以被调和并采取联合行动的持续过程，在国家管辖范围以外构建海洋保护区是国际海洋环境治理体系中的一环，同时属于全球公域治理范畴，带有强烈的共有性色彩。其以海洋生态的持续发展为终极目标，有必要确立体现合理性、包容性、公平性的人类命运共同体理念。奉行国家利益至上的单边海洋行动不仅对人类共同面临的海洋问题无所助益，反而会破坏原有的海洋秩序，加剧海洋危机。

相较于海洋治理中的其他领域，国家管辖范围以外海域经历了“瓜分海洋”到海洋自由之辨，再至可持续发展治理的变革。相应的，人类共同利益在这一领域经历了从缺失到形成，再到国家间利益冲突与人类共同利益的亟须，直至如今，人类共同利益理念已扩展与内嵌至全球公域治理机制中。如，人类共同继承财产原则不仅是国际海底区域治理的原则，也为太空治理体系提供了理论依据，1979年指导各国在月球和其它天体上活动的协定第11条规定，“月球及其自然资源均为全人类的共同财产，……均不应成为任何国家、政府或非政府间国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产”。又如，“人类共同关切事项”也出现在全球公域领域，对于那些不可避免超越单一国家边界的事项，需要国际社会集体行动予以回应。气候变化框架公约、生物多样性公约等都对这一理念予以运用。“人类共同关切事项”向各主权国家提出了共同分担环境保护责任和义务的问题，正是如此，诸多全球性议题有望依据超越主权的国际规制得到解决，如大气污染的防治、温室气体的限制排放、臭氧层的保护等。国际法院威拉曼特里法官在盖巴斯科夫-拉基玛洛工程案的个别意见书中写道：“我们已经进入了一个国际法的新纪元，国际法不仅促进单个国家的利益，更是超越它们着眼于更大的人类和整个地球的福利。”越来越多的公共问题都不断强调着一个事实，那就是人类处于一个命运共同体中，可以说，人类命运共同体理念为国际社会应对全球挑战奠定了理论基础。

此外，人类命运共同体能够对联大第69/262号决议进行解释。联大69/262号决议规定，BBNJ协定不得破坏现有的结构以及法律框架，但决议对这一条并没有做明确的阐述，因而无法确定应当采取何种管理模式。这一问题的实质涉及了BBNJ协定管理的范围以及与现存机构的关系。运用反证的方法对该术语进行分析，特别是“不破坏”这一词进行论证，可以发现联大或许对该术语的模糊性或持放任态度。一份有效的协议必然是来自于各国意愿的一致，而各国的意愿代表了各国的利益，在此前提下，各国会以自身利益为保护区管理模式选择的前提。因此，为避免各国因其追求自身利益，而做出违背人类共同利益的解释，有必要引入人类命运共同体作为解释决议的理论基础。结合BBNJ草案修改稿中对其与公约、相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和部门机构的关系的解释，可将“协定不得破坏现有的结构以及法律框架”解释为：在不损害现有协定、机构职能的前提下，发展一份与现有相关法律文书相一致的协定。有些报告认为对此无须特别争论，因为对“不破坏”这一含义的表达是通过新协议的机构设置而非是明确该术语的具体含义。此种解释把新协议机构的设置与对决议的解释对立了起来，新协议机构的设置与对此决议的解释并非是完全对立的，两者是应然与实然关系。因此，在对69/262决议有关不损害现有协定进行解释时，还应结合机构设置。

基于人类命运共同体的模式选择：采取全球模式兼顾区域模式要素

国际法的核心在于主权国家之间意志的协调，其实质是主权国家之间各种利益的协调，即，各国本着善意进行协商，并尊重其他国家的立场。人类命运共同体理念以主权平等原则为基础，以“共同体”为载体，通过国际合作的形式实现、维护全人类的共同愿景与利益，促进各国的普遍参与和协商一致的实现。在国家管辖范围以外建立海洋保护区关系到人类共同利益，其管理需要以协商一致为基础的决策机制，从而反映国际共识，避免一些国家以保护之名限制他国在公海和国际海底区域的合法活动。因此，以全球模式来管理海洋保护区符合国际社会对国家管辖范围外海域进行共同管理的趋势，能够确保在国家管辖范围以外海域建立和管理海洋保护区的合法性与国际社会的可接受性。

全球模式虽符合生物多样性整体治理的趋势，但却忽视了区域的特点，缺乏因地制宜，根据区域特点进行标准设置的“弹性”，但此类“弹性”恰好是区域模式所具有的。因此，全球模式有必要对区域模式充分利用各国生态以及社会、经济等特点的优势进行采纳。因此，在兼顾区域生态时应以科学依据为海洋保护区设置和评估的标准，这既符合公约在设立海洋保护区时以科学准则为依据制订标准的要求，也可以得到参与BBNJ政府间谈判的各国的赞同和支持，根据前文所述，区域模式全球模式除兼顾区域生态特点外，还应兼顾区域模式的社会、以及经济等特点。第四届BBNJ政府间会议达成的修改草案，对此也有所表述，在第三部分第14条包括海洋保区在内的划区管理工具等设施的目标中f款规定“支持粮食安全和其他社会经济目标，包括保护文化价值”。可见，在全球模式中兼顾区域元素符合人类命运共同体的意涵与理念。

采取全球模式并吸纳区域要素的方式符合人类的共同利益，但无相关制度配套实施的管理模式只会沦为“空中楼阁”。首先应倡导构建BBNJ协定管理机构与第三国之间，全球机构与区域机构之间的内外双重协调机制。在一般的缔约方大会、理事会、科学咨询机构、秘书处等基础性机构设置之上，寻求创新。例如，理事会可参照海底管理局的方式成立，并吸收现有的公海海洋保护区为其成员。此外，还应在缔约方大会内设置或单独设置协调机构，负责对内对外的协调。对内协调各区域机构、各部门、全球机构与区域机构的关系；对外与非缔约国以及非政府组织进行定期交流。对内协调区域与全球之间，不同区域、部门之间的关系，对外与非缔约国以及非政府组织联系定期交流。在此基础之上，注重决策、协调与科学技术的结合，将科学咨询建议作为协调机构进行协调的依据。海洋保护区的管理机制不同于其他管理制度，技术性较强，据此，科技咨询也应成为协调的影响因素。这一点在实践中也有所体现，例如，南极生物资源委员会每年都会召开会议，在会议之前，由科学委员会制定科学建议直接提交给南极生物资源委员会，科学委员会代表也出席参与决策。此外，定期召开事务研讨会并邀请非缔约国以及非政府组织参加，以增进信息共享，提决策的透明度。邀请非缔约国、非政府组织参与研讨会，倡导适用协定所确定的技术标准和规则，逐渐使BBNJ协定的养护措施成为一项国际习惯法，从而打破条约不约束第三国的古老习惯。同时，定期召开研讨会也是对公约的执行。秘书处也应当具有独立的地位和充足的资源，提高透明度，决策和表决程序透明度的提高有利于内外协调，既是对缔约国信赖利益的保护也是对非缔约国的信赖展示。

余论

通过对全球模式、区域模式、混合模式三种模式的争议进行梳理，结合人类命运共同体的国际法意涵，可以发现各国对国家管辖范围外海洋保护区管理模式的分歧中除了本质的利益冲突外，还夹杂着管理模式对海洋治理是否对有效的探讨。除运用人类命运共同体理论解决当前管理模式之争的本质冲突，还应结合相应的管理理论成果，选择符合海洋治理要求的管理模式。一方面，选择的管理模式应当符合多中心管理理论与系统管理理论的结合，寻求效率与公平的最佳结合点。另一方面，注意管理制度的优化与设计，在制度的运行过程中应立足于海洋发展与整体人类的需求。BBNJ协定谈判对中国既是机遇，也是挑战。中国在倡议人类命运共同体进行模式选择时，还应权衡分析中国的技术发展与前景，从中国的实际出发选择符合中国利益的管理模式。虽然我国根据人类命运共同体的宪法性理念，提出了以海洋命运共同体为主的海洋发展战略。但“人类命运共共同体”与“海洋命运共同体”尚未完成国际法概念的转化。公约的宗旨与人类命运共同体的理念高度相似，我国应以公约为我国参与国家管辖范围外海洋保护区建设的基础，推动海洋资源惠益全人类。我国的深海生物资源勘探开发技术虽然与欧美发达国家相比还有较大差距，但发展较快积累了丰富的经验。因此，应注意我国当前的独特国情，注重我国的知识产权的保护。此外，我国应当重视和加强对国家管辖范围外海洋保护区的研究，不仅需要对与其相关的海洋法制度展开细致、系统的研究，更应加大对科研的投入。不论是海洋资源的开发利用还是国际海洋事物的谈判，抑或是相关国际规范的制定，都需要以充分的科研数据为基础和前提。科学研究和调查贯穿国家管辖范围外海洋保护区建立和管理的全过程，只有在法律、政策、科研都准备充分的情况下，才能在国家管辖范围外海洋保护区议题上发挥主动权，以切实维护和实现我国海洋权益的最大化。

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