柴乐民｜介入海关违法企业合规建设，形成稽查事后闭环管理

柴乐民

宁波海关隶属慈溪海关四级高级主办

要目

一、介入海关违法企业合规建设的必要性二、介入海关违法企业合规建设的路径探索

合规是组织可持续发展的基石，美国推动全球合规标准落地使之成为一项新的竞争规则，对我国企业参与全球价值链竞争提出挑战。检察系统的涉案企业合规改革具有风向标作用，提供重要借鉴意义，为此亟须加强合规建设海关政策研究。介入违法企业合规建设，有利于从企业风险内在成因着手，促进企业合规自律，并形成稽查事后闭环管理，有利于优化海关企业管理。介入海关违法企业合规建设的实现路径包括：第一，加强顶层设计，出台稽查查发后续合规监管闭环管理的制度配套；第二，借鉴吸收美国海关合规管理理念，完善我国海关风险管理机制；第三，立足本国国情，推广海关信用管理AEO内控的先进经验。

一、介入海关违法企业合规建设的必要性

企业合规体系建设是我国企业参与国际竞争必须要补的“课”

1.全球合规标准已基本形成，主动适应规则尤为重要。合规是组织可持续发展的基石，现代企业合规发轫于20世纪初美国的食品药品安全监管。作为舶来品，它的发展经历了两个阶段：第一阶段，合规的概念仅限于刑事领域，以反腐败为主。20世纪70年代美国系列财务丑闻和“水门事件”， 1977年美国出台反海外腐败法（FCPA），至今仍是悬在各国跨国企业头上的“达摩克利斯之剑”。2006年的西门子全球行贿案极大地推动了现代合规体系在全球范围内的发展。第二阶段，合规从“小合规”走向了“大合规”。合规领域从单纯的反腐败、反贿赂，扩充到企业内外部所有具有规范效力的规则。巴塞尔银行监管委员会于2005年发布的《合规与银行内部合规部门》高级文件等，为国际银行业合规管理确立了标准。2014年12月国际标准化组织发布了ISO19600《合规管理体系指南》，成为中国合规规范性文件的蓝本。

伴随着经济全球化，美国以超强的影响力将其国内合规标准和要求投射到与其发生经济联系的各个国家和地区，越来越多的主权国家和国际组织纷纷借鉴美国的合规理念和合规制度，由此推动了全球合规标准的统一化。对于中国企业来讲，既要参与全球公平竞争，又能避免境外长臂管辖制裁，主动适应合规规则显得尤为重要。

2.我国企业合规建设方兴未艾。我国自金融行业率先建立比较完善的合规体系后，从2016年起开始注重全行业全面合规体系建设。2018年8月，国家推荐性标准GB/T35770-2017《合规管理体系指南》实施。2018年11月，国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》。同年12月，发改委、外交部、商务部、中国人民银行、国资委、外汇局、全国工商联等七部门联合印发《企业境外经营合规管理指引》。这两部指引对央企和中国企业境外经营的合规管理提出了全面、系统、务实的要求。2016年国资委指定了五家央企作为合规管理试点企业，央企起到了业内标杆和排头兵的作用。

3.国内企业必须补上合规体系建设这一“课”。纵览合规发展史，我们可以总结出合规发展的基本态势是由具体领域发展为全面合规、由国内合规发展到全球合规、由被动合规发展为主动合规。然而对于我国来讲，目前大部分国企和民企合规体系建设尚未或将起步，合规治理任重道远。2017年美国以合规监管为由，对某中国通讯公司违反美国出口管制处以8.9亿美元的刑事和民事罚金，这是中国公司收到来自美国政府处罚金额最大的一张罚单，这次事件从另一个侧面反映了中国企业管控合规风险能力不足的漏洞，更为国内企业合规体系建设滞后敲响了警钟。

介入违法企业合规建设对海关优化企业管理具有积极意义

1.这是落实总体国家安全观、贯彻“在危机中育先机、于变局中开新局”的需要。当前国际格局和国际体系正在发生深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，国际环境错综复杂带来新矛盾新挑战。党的十九届五中全会强调统筹发展与安全，强调坚持总体国家安全观，实施国家安全战略。

近年来，部分国家对企业合规的监管日益严格，加大了对企业违规的处罚力度。随着经济全球化，传统跨国公司成长为全球型公司，企业竞争从过去单个企业间的竞争上升到全球价值链的竞争，合规已成为全球化企业新的游戏规则。如果缺乏以合规体系和合规文化为核心的软竞争力，势必难以适应全球竞争新形势。

2.这是海关深化改革、优化企业管理的需要。在海关全面深化改革的进程中，企业管理的监管理念变为“由企及物”，信用管理实现海关企业管理方式的根本性转变，从这个意义上来讲，目前海关信用管理制度的“诚信守法便利、失信违法惩戒”的差别化管理理念，以信用评估、企业认证、信用管理措施为重点的运行机制，和进出口企业开展合规体系建设的“诚信合规、防范风险”内核可谓异曲同工、殊途同归，海关优化企业管理必须顺应时代发展，在加强两者融合上下功夫、有作为。但目前海关对于被行政处罚的违法企业缺少后续合规评估和整改的相关政策规定，不利于形成稽查事后闭环管理。海关应从企业风险内在成因着手，尝试探索主动地介入风险管理的新模式，来促进企业合规自律。

3.这是为了更好发挥海关稽查作用、促进企业规范进出口行为的需要。海关稽查发挥两方面作用：一是查发和打击进出口企业违法违规行为，加强海关后续监管，维护国家税收安全和准入安全；二是促进企业规范进出口行为，帮助企业查找进出口经营上的薄弱环节，提高企业内部控制和管理水平，引导企业守法自律。新一轮海关稽查改革树立以“以查发问题为导向”的理念，发挥稽查威慑力，最终目的是严密闭合海关监管链条，实现打击和监管并举，推动执法政治效果、法律效果、社会效果“三个效果”相统一。在发挥稽查工作实践中，当前存在问题有：重查发打击、轻促进提高取向比较明显；稽查合规仅限定在通过主动披露降低查发情事及移交缉私，仅针对企业违法行为轻微并及时纠正，且适用条件较为严格；在落实“谁执法谁普法”普法责任制方面开展以案释法、加强宣传力度还不够。治标更需治本，标本兼治方利长远。

检察系统的涉案企业合规改革具有风向标作用，为我们提供了重要借鉴

检察机关对刑事涉案企业合规改革已迈出实质性步伐。为了促使刑事涉案企业依法合规经营，做实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，2020年3月，最高检启动涉案企业合规改革试点工作，在上海、江苏、山东、广东的6家基层检察院开展企业合规改革第一期试点，要求检察机关督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，预防和减少企业违法犯罪。第一期成功试点后，2021年最高检进一步扩大改革试点。为了确保“真整改”，防止和避免“纸面合规”等问题，检察机关重在抓实第三方督促评估机制，做好企业合规“后半篇文章”。2021年6月，最高检、司法部、财政部、生态环境部、国务院国资委、国家税务总局、国家市场监督管理总局、全国工商联、中国贸促会九部门联合印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，9月成立第三方监督评估机制管理委员会，办公室设在全国工商联。试点至今，全国已办理涉案企业合规案件600余件，约50%案件适用第三方监督评估机制。这次改革的最终目的一是推动刑诉法修改，将企业合规监督考察制度写入刑事诉讼法，二是修改刑法典，将单位犯罪定义重塑，将已建立合规体系作为出罪的根据、无罪抗辩事由以及减轻处罚的情节。

近年来，直属海关就海关刑事执法与涉案企业合规改革试点省市级检察机关开展合作交流明显增多。海关缉私局、企管处等部门受邀参加涉嫌走私犯罪企业的合规考察公开听证会、检察机关涉罪企业合规考察制度专家论证会、省涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会联席会议等工作，例如深圳海关办理的某企业低报价格走私水果案被列为检察机关相对不起诉合规整改的典型案例。对此，亟须加强合规建设海关政策研究，主动发挥海关影响力。另一方面，检察改革探索暴露的某些走私犯罪案件的行刑衔接问题也是海关工作绕不过去的话题，需要创新协同实现共赢、多赢。

二、介入海关违法企业合规建设的路径探索

合规是我国企业法治化、规范化、国际化发展的必然要求，介入违法企业合规建设是海关治理能力现代化的新课题。在指导原则上，要深入贯彻落实习近平法治思想，坚持执法为民理念，推动执法“三个效果”相统一。在管理理念上，要树立底线思维、系统思维。企业合规整改应立足海关职能，注重适用性与有效性，重点是引导海关违法企业转变观念树立“合规”理念。推动社会共治，促进行政合规治理贡献海关力量。在管理手段上，坚持问题导向，加强风险分析，严密闭合海关监管链条，让合规体系建设成为企业风险防控和持续稳定经营的保障。

加强顶层设计，出台稽查查发后续合规监管闭环管理的制度配套

发挥好行政监管职能，必须要做好顶层设计，要于法有据、于理可依、于情可通。建议总署层面成立海关企业合规研究工作组，统筹推进合规问题的理论研究和实务指导，加快出台稽查查发后续合规监管闭环管理的制度配套。根据对合规建设体系和检察机关涉案企业合规改革实践的研究，笔者提出以下个人浅见：

1.违法企业合规整改的原则应注重适用性与有效性

合规整改的宏观目标应当注重合规的适用性。应充分考虑海关职能定位，充分考虑现有条件和资源，坚持有所为有所不为。违法企业合规整改，首先要开展风险评估，对企业经营模式和管理模式中存在的漏洞进行诊断，提出针对性合规要求。对企业整改设定两层目标，即全面合规和专项合规。结合海关信用管理和企业类型分类适用，例如对大型企业涉及刑事案件企业提出全面合规整改，对绝大多数中小微企业适用专项合规程序。

合规整改的实践考察应当注重合规的有效性。企业整改与验收标准的设定，应当坚持专项合规，适当延伸加强企业治理，并防止和避免违法企业“虚假整改”和“纸面合规”。通过严格的合规考察，将压力传导给违法企业，促使企业认真整改。开展持续监督，必要时与相关行政部门和行业协会密切沟通，确保企业整改到位。

2.违法企业合规整改的路径应注重破立结合，先破后立

合规整改重在体系化，从美国、欧洲，到世界银行等国际化组织，都坚持体系化合规建设，并且全球范围内有效合规整改的标准趋于统一。那么是否应直接引入这些标准呢？从科学性的角度来看，既然要防止违法行为再次发生，应建立有效的合规体系，进而培育依法合规的企业文化。但是，从可行性角度来看，全面合规需要投入资源多、成本高、时间长。目前从检察机关司法实践来看，开展体系化整改也因企而异、因事而异，全面推行合规体系过于理想，而制度纠错说更像是打补丁、就事论事。因此，有效的合规一定是制度修复与合规体系的结合，制度修复在于“破”，合规体系在于“立”。注重破立结合，先破后立。

3.合规治理建设要整合社会资源，推动社会共治理念

行政合规治理实现了企业合规预防与规范并举，创设了综合动态化治理新范式，补充了现代化行政治理的框架结构。面对新事物新理念，应做到如下几点：

坚持高屋建瓴，加强顶层设计。要根据我国高质量发展要求，把社会发展、经济安全和海关执法职责结合起来，为促进行政合规治理贡献海关力量。对介入海关违法企业合规建设做出整体制度性安排，包括对海关参与刑事合规考察及第三方评估进行程序性规定。加强海关缉私部门参与刑事合规改革的参与度，在刑事合规程序的参与主体中改“友情赞助”为“法定职责”。

坚持系统思维，做到统筹推进。重点引导海关违法企业转变观念树立“合规”理念，将外部监管的要求内化为企业的内部规定。对企业合规计划审查，海关应制定相应的合规标准和合规指引。关注中小企业的合规需求，鼓励符合企业风险偏好及发展状况的合规建设，发挥行业自律作用，借助第三方评估监管力量。海关对企业合规语境下的行政监管激励机制开展专门研究，关注行刑衔接问题等政策协同，落实宽严相济，共同破解企业即使合规成功仍因遭遇高额罚款或严厉的资格罚面临破产的现实难题。

坚持综合治理，加强部门协作。跨境电商平台等新业态违法行为，对行政合规监管提出新要求。未来，海关与相关职能部门加强在知识产权、非法经营、食品药物违法等传统领域的合作，并在电商平台经济、高科技领域治理方面作出更多有益探索。

借鉴吸收美国海关合规管理理念，完善我国海关风险管理机制

它山之石，可以攻玉。美国是提出企业合规的始发地并对全球推行合规产生了巨大影响，美国海关就企业合规的管理思路，对厘清守法合规的关企责任与义务关系有一定借鉴意义。

就海关外部而言，美国国会于1993年通过了《北美自由贸易协议执行法案》，规定美国海关必须为之提供贸易守法报告。该法案对当代美国海关发展产生了绝对性的影响，其第5项为海关现代化的有关规定，现通称为《美国海关现代化法案》，从根本上改变了海关与商界的关系，主要内容简言之有三个核心概念组成：明晰责任分担、倡导“知法自律”、应尽“合理关切”之责。

就海关内部管理而言，为执行该法案，美国海关自1995财政年度开始实施“企业合规评估计划”，规定海关给予企业通关优待取决于事后合规程度检查的结果。美国海关坚持认为，为了使海关有限的人力资源用在刀刃上，在企业合法自律方面取得一定的效果，系统建立企业合规自律机制显得十分必要，因为运作良好的企业内部管理意味着减轻了海关的管理风险。

美国海关的“合规管理”制度是一个集合概念，由五大制度模块构成：贸易合规测量制度、重点评估制度、进口商自我评估制度（Importer Self-Assessment，简称ISA）、客户管理制度和报关企业自我评估超越引导制度。在遵循风险管理的前提下，这些制度各有关注侧重，彼此相互联系配合。

贸易合规测量制度——它是美国海关测量企业在通关程序中的合规程度，通过应用统计抽样实施的分析制度，用来防范贸易风险和税收风险。它是美国海关确定企业风险的目标和范围的最基本的方法和手段。

重点评估制度——它是依据企业内部控制状况而制定的，通过评估企业内控制度和程序协助海关开展风险预测，降低潜在的重大风险，并通过分析企业内控机制的优缺点帮助企业改进规划。它是海关施风险管理全过程控制的主要手段。

进口商自我评估制度——进口商对自身内控和守法合规状况开展评估，向海关提交守法改进计划，由海关提出纠正管理缺陷的建议。它属于进口商自愿遵守制度，以换取海关给予它更多通关便利。

客户管理制度——它类似某些领域的重点监管制度。筛选部分守法状况差同时业务量在同行业或报关进出口量占比大的企业，由专职企管员对其提供业务服务，一旦发现企业可能存在守法合规问题马上联系处置，督促其提高守法程度。

报关企业自我评估超越引导制度——在ISA的基础上，美国海关于2009年4月宣布把ISA模式延伸到注册报关行，要求有关报关企业更新和改善内部控制。基本目的是促进报关企业在高层次上做到守法自律，带动弱小进出口企业。加入该计划的报关行需具备一定条件，条件之一是必须执照经营5年以上，之二是海关—企业反恐合作机制成员，之三是能够通过报关行电子报关界面交换数据，信用记录良好。

中美在海关所面临的问题具有许多相似性。例如从海关执法实践来看，许多进出口企业违反法律法规除了自身原因之外，和他选择的报关企业资质和水平有直接关系，因报关人员责任心不强、业务不精导致企业被行政处罚屡见不鲜，针对报关企业的合规引导制度就具有很强的针对性。此外，美国海关对企业内控开展重点评估，应用手段的科学化信息化，以及突出与风险管理紧密结合，将风险管理的理念深入渗透到企业管理中，对于开展海关企业合规建设、完善风险管理机制都具有借鉴作用。

立足本国国情，推广海关信用管理AEO内控的先进经验

信用管理制度为我国构建以企业信用为核心的海关新型监管体制奠定了制度基础。把海关信用管理制度与企业合规作横向比较，其“诚信合规、防范风险”的内核是一样的，对高级认证企业的“1+N”认证标准评估和合规体系评估在原理方法有许多相似处，只不过两者侧重点不同。再与美国海关“合规管理”做法进行纵向比较，由于美国对合规立法的重视和企业合规体系的普及所创造的条件，使得美国海关能够把风险管理渗透到全方位、全过程监督之中。而我国海关信用管理制度设计更偏向于“分类重点管两头”，一头是引导企业对标高级认证企业，并为AEO（经认证的经营者）国际互认提供支撑，另一头对失信企业进行惩戒，但对一般企业的合规评估及风险管理的覆盖力度不够。对此，要立足本国国情，借鉴先进经验，扬长避短、开拓创新，探索出一条更加完善的海关信用监管之路。从这个意义上讲，笔者以为，以海关信用管理AEO内部控制为主要模板，介入海关违法企业合规建设是对海关信用管理制度的创造性运用和应用场景拓展，是海关监管切入合规管理的一个有效工具。

违法企业合规整改可以运用企业认证工具，分三步走：第一步开展“预评估调查”。海关审查企业业务程序，翻阅公司档案，企业填写问卷调查，以及与相关企业人员交谈来评估确定企业内控制度是否健全有效来确定合规风险。具体模块可参照运用海关高级认证企业的内部控制标准、商业伙伴安全控制等分析工具。第二步开展“评估符合性测试”，海关确定企业守法合规程度和确定海关监管的风险领域，提出专业意见。前两步做法也可借鉴美国海关的“重点评估制度”经验。第三步是开展督促整改。督促企业制定合规整改方案，并在一定的合规监管期内考察企业合规整改方案落地情况。

总之，介入海关违法企业合规建设是在新形势下海关优化管理、引导企业守法自律的新探索。通过开展违法企业合规整改，目标是取得提高海关管理效益和维系企业持续健康发展动力的双赢效果，促进法治海关建设，优化法治营商环境，推动我国经济持续健康发展。

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