刘骅｜教育数字化的法治构建

人工智能、大数据、区块链等新兴技术改变了传统的教育和学习方式，教育数字化成为全球教育发展的大势所趋，亦成为中国教育系统变革的重要催化剂，加速了教育理念的更新、教育模式的转型和教育生态系统的重构。但何为“教育数字化转型”的“转型”、转向何处，该怎么转，转型现状如何，又如何用法律手段保障数字化转型稳妥进行。通过阐明教育数字化转型的本质问题，明确教育数字化需要坚持育人为本、数据赋能、安全稳妥的原则；通过分析了教育数字化转型的现状问题，如数字新基建不够完善、数据孤岛现象、数据保护力度不够等问题；着重强调了多措并举，利用政策、法律等手段完善数字新基建、实现数据互联互通、做好数据合规工作、落实数据等级保护制度等。

一、厘清教育数字化转型的本质

“什么是教育、教育应当往何处去”是全球教育界共同探讨的话题。为保证学生学习进度，学校和教育机构采用在线教学的方式，录播、直播等数字化教学方式倒逼政府和各方共同协作以解决设备终端、网络不稳定等数字基建问题，这无疑为全球教育数字化转型带来了新的机遇。既然教育数字化进程是历史潮流，那么，教育数字化转型的方向和目标就成了教育数字化转型首先要厘清的问题。

（一）何为教育数字化转型

目前，对于教育数字化转型的本质和路径问题，不仅是普通民众，甚至专家学者都存在不少疑惑和误解。因此，亟须厘清当前教育数字化转型理论的概念问题。实际上，教育领域的数字化与其他领域数字化的根本不同之处在于其以促进人的发展为目标。例如金融、政务、交通等领域的数字化多强调实现物理上的“一网通办”，而教育领域的数字化则非简单地实现物联，其衡量目标是是否促进人的发展。教育数字化的目标之一是通过数字技术，在教育资源有限的情况下，使“因材施教”得以平等地发生在每个学生身上。上海市的“一个学生一条路径”正是这一数字化技术运用的例子。通过长期追踪学生的学习数据，推送与学生个性、能力相适应的学习资源和方法，为学生定制专属课程表，实现“按需教学”。

（二）教育数字化转型的原则

1.坚持育人为本原则——共享教育资源，避免数字鸿沟

教育数字化的根本任务是保障教育公平性、个性化和终身化。因为教育是一种基本需求，应该让每个人都充分获得。然而，各国、各地教育资源分布不均，导致教育水平差异大的问题饱受诟病，甚至形成“强者越强，弱者越弱”的马太效应。数字化转型打破了教育资源分布不均衡的现状，让优质教育资源可复制、传播和共享，为全球范围内的学生提供了更广泛的学习机会和资源，促进了公平教育、个性教育、终身教育的发展。例如，欧盟在2020年9月30日发布了《2021-2027年数字化教育行动计划》，强调提升师生的数字素养、推进欧盟教育机构的数字教育基础设施建设、打造欧洲数字教育中心，突破时空限制、快速高效整合欧盟各国的数字教育资源，让欧盟乃至全世界的人们共享教学资源和数字化转型方案。同时，该行动计划特别强调数字教育的包容性，尤其是要确保各种人群都可以获得数字教育资源，避免教育鸿沟的出现。

我国政府部门也积极响应数字化的呼声，积极贯彻落实教育强国、数字中国战略部署。2022年，教育部发布《教育部2022年工作要点》，开启全面实施教育数字化战略行动的新征程，核心内容是发展“互联网+教育”、加快推进教育数字化转型和智能升级。同年2月，教育部部长怀进鹏在世界数字教育大会上提出Connection、Content、Cooperation的“3C”理念，强调教育数字化要将联结、内容和合作置于优先位置，把“珍珠”串成“项链”，将分散优质资源和典型应用集结上线成为国家智慧教育公共服务平台，实现数字技术赋能教育高质量发展。而在数字基座领域，我国校园网络接入率达到100%，多媒体教室在各级校园得到大规模应用。

2.坚持数据赋能原则——使大规模个性化教育成为可能

面对全球教育数字化转型浪潮，我国也在积极寻求数字教育转型的崭新方案，全面借助信息技术赋能教育领域，推进教育理念创新和教学变革。2022年，党的二十大将“推进教育数字化”提升为国家战略，开启了教育数字化的新征程。教育数字化有利于学生终身学习、个性学习，真正促进人的全面发展。具体而言，通过依托伴随式数据采集，数字教育可以全过程、多维度、跨学科地采集用户数据，构建个性化的用户画像和全过程的数字轨迹，为学生成长和教师发展提供精准指导。同时，数字教育还可以充分发挥数据分析、科学测评的数字化优势，更有利于早期识别和培养拔尖人才，真正实现“个性化地学、差异化地教、科学化地评”，“因材施教”的教育理想。

3.坚持安全稳妥原则——加快教育数字化转型政策、法律研究

作为教育数字化转型的试点城市，上海市正在不断探索建立健全教育数字化转型的标准规范体系，统筹协调好跨区、跨部门的教育数字化转型工作。

首先，加强政策支持。在教育新基建建设方面，完善教育数字化建设配置标准。在财政方面，保障数字化转型的重点工程建设，鼓励和支持各级学校提升数字化应用水平。为提升教师积极性，上海市拟将参与学校数字化建设和开设网上公开课等促进教育数字化转型的实践作为加分要素纳入教师职级评价体系。同时，鼓励和支持社会力量和市场资金参与教育数字化建设，支持政产学研协作，促进教育数字化转型的成果转化。其次，完善专家咨询制度，并引入第三方法律人才，对教育数字化转型面临的法律问题进行针对性指导。同时，积极推动市级层面研制教育数字化转型的政策制定，重点关注数据、技术、系统和网络安全等方面，推动构建与教育数字化转型相适应的法治框架，促进教育数字化转型有序发展。

二、教育数字化转型的现状分析

总体而言，目前教育数字化转型的重点集中在数字基建、数字技术领域，存在数据孤岛现象、数据共享不畅、数据保护力度不够。

（一）重基础设施建设、轻数字素养提升

截至目前，关于教育数字化转型的理论研究主要集中在数字基础设施建设、教育数字化转型背景等“硬件”领域，数字化思维等“软件”领域的研究则较为薄弱。这集中表现在教育数字化转型理论研究多重数字技术轻教育功能、重视大数据忽视小数据，倾向于研究如何将现有数字技术如VR技术、5G技术等应用于教学应用场景，而不是以学生需求为导向制定个性化学习的路径，也缺乏对学生个体多维度、全方位的“小数据”追踪。有教育专家将这种现象称为“冷数字教育”，提出真正的数字教育应该是“有温度的数字教育”，以促进人的全面发展为目标。

诚然，“数字化”转型需要以“数字基建”为基础。实现数字化，需要统筹推进信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等各细分基础设施领域，同时也需要不断提升国民数字素养。一方面，要统筹推进教育新基建。首先要保障物理基础设施充足，配备充足的多媒体教室、实验室等设施；其次要满足数据联结和交互，通过算力、算法等数字化手段实现数据赋能“因材施教”。另一方面，要多措并举提升国民数字素养。新加坡“国家数字素养计划”完整地规划了提升国民数字素养的路径，为我国提升数字素养提供了借鉴。在基础教育领域，可以通过扩大“codeforfun”项目，让学生通过基于视觉编程的课程学习计算机思维和代码；同时，可以将该项目作为小学高年级的强化课程。在高等教育领域，我们需要提升所有大学生的数字化能力，强化大学生计算机思维和数据能力。

（二）“数据孤岛”现象

1.教育领域对数字化转型反应较慢

从表面来看，政策、管理理念等因素造成了教育数据囿于“象牙塔”。举例来说，在电子校园建设方面，许多高校学习资源都限制访问权限，仅对本校师生开放。而在涉及更广泛社区的数字化教育方面，有学者研究了中国75所顶尖大学数字化战略，研究结果表明大学没有足够动力使用数字技术参到与更广泛社区的数字化教育中，研究同时表明国家政策影响高等教育机构数字化战略，许多高校旨在积极通过数字手段促进意识形态教育，如通过校园app参与青年大学习等。

从深层次来看，学校和相关部门对技术的不信任阻碍了数据开放共享的进程。在商业领域，我国数字化发展较快，这是因为企业等商业机构技术接受能力和主观能动性较强。但在教育领域，由于政策、资源的影响，技术负责人、师生的数字素养相对较弱等原因，教育系统和高校等对数字化技术反应较慢，导致大数据在教育领域中的应用相对有限。因此，为了推动教育领域的数字化转型，需要从上到下采取更加积极的措施提高数字素养。

2.开放获取支持不够造成教育数据应用场景受限

正如ChatGPT的强大优势在于对海量数据的精准分析和预测，其发挥功能的基础在于整合不同系统之间的数据。而在教育数字化应用场景中，各级学校的数据系统都有较强的自我封闭性，开放获取支持不够，数据系统的异质性导致难以支撑起数字化决策的完全应用价值链。数据产生于行为，然而在不同的教育系统中，记录师生行为的数据记录方式和表现内容存在差异。如高校的应用软件开放主要以实现业务功能为目的，在底层数据结构系统并没有建立统一标准的数据存储体系和管理准则，因此数据在不同高校管理系统的存储形式不一致，这些数据无法直接互联互通，从而形成了“数据孤岛”，也阻碍了数据价值的最大化利用。另一方面，教育应用系统一般面向市场招标，不同城市乃至不同区县均可能由不同的开发主体主导，彼此之间并未形成基于开放共享的数据基础架构，这也导致了不同应用系统之间的兼容性不足。

上述原因导致教育数据利用不充分，反过来又影响了发展数字化的积极性。尽管教育数字化具备许多优点，如促进教育公平、打破时空界限、提升学习体验等，但在实践中不同程度存在路径依赖问题、数字化技术利用不够充分的问题。多数学习平台就像展示橱窗，学生可以自主选择学习“产品”，但并未形成学生个性化学习轨迹，也没有动态推动机制。这在某种程度上也导致了公众对教育数字化的理解偏差，认为教育数字化是“新瓶装旧酒”，将传统的学习资源搬运到网络。没有充分体验到数字化的好处，自然没有动力推动数字化发展。因此，构建“数字生态”成为教育数字化转型的重要方向之一。2009年，美国教育统计中心进行了“通用教育数据标准（CEDS）的研发，打通了不同部门和学校之间的数据交换渠道，促进了教育数据横向、纵向的共享，值得我国借鉴。

3.“数据垄断”影响了数据共享

数据本身并没有特别的价值。在商业场景中，数据只有在达到一定量级、并经过整合分析以后才能实现价值。现实生活中，具有垄断性质的超级平台，利用其资本优势不断扩展商业版图，为了利益考量往往拒绝向第三方提供数据共享服务，从而成为“商业寡头”和“数据寡头”。2019年5月中国首份数据垄断研究报告《互联网平台新型垄断行为的法律规制研究》显示，互联网巨头利用自身海量流量，通过“扶持”“打压”等策略，构建起基于流量的卡特尔，严重影响互联网领域的开放共享的价值观。如在电子商务、移动支付、医疗卫生、交通运输、餐饮旅游等行业，数据规模看似庞大，实则被数据寡头垄断，形成了一个个“占山为王”的数据孤岛。教育领域也同理，有研究表示Coursera等超级教育平台占有超高市场份额，不断利用其自身数据闭环系统限制用户转移、排斥其他平台进入，从而在教育领域“占山为王”。这启示我们，在教育数字化发展方面，一方面要充分发挥企业作用，加强政企研产业融合，另一方面也要加强对教育领域资本监管，严防教育领域“数据寡头”出现，垄断教育平台，导致教育数字化“数据共享”的核心理念无法实现。

4.数据保护力度不够

（1）数据收集超过必要性

当前，诸多高校应用程序从“指纹”签到升级为“刷脸”签到，看似是技术迭代，但其背后的数据安全问题和法律风险也不容忽视。如在中国“人脸识别第一案”中，法院认为原告办卡时签订的合同约定采用指纹识别方式入园，而被告杭州野生动物世界有限公司在未征得原告同意的情况下，擅自将入园方式由“指纹识别”迭代为“人脸识别”，超出了信息收集必要性原则，不具有正当性。同时，被告欲利用原告在涉及指纹识别的“年卡办理流程”中规定到“年卡中心拍照”时提供的照片用于人脸识别，同样被法院判定违反了信息收集的“正当性”原则，一审、二审法院均判定删除原告办卡时提交的包含照片在内的面部特征信息。因此，教育数字化进程中收集数据时应当做好合规审查，不得超出必要性。

（2）存在数据安全问题

随着教育数字化转型的推进，数据越来越精准，盗窃个人信息的利益也随时增加。这无疑加大了数据被盗窃的风险，特别是在关键领域。

三、教育数字化的法治构建

综上，实现教育数字化的核心要义在于用法治手段保障教育数字化安全稳妥进行。推动教育数字化转型，是大势所趋，亦是各级政府和教育工作者的重要使命。2021年8月，教育部批复同意上海为教育数字化转型试点区。上海市政府正在不断探索教育数字化转型的行动方案。2021年，上海市教委出台《上海市教育数字化转型实施方案（2021-2023）》，方案提出上海数字化转型的目标是形成一批“高质量、可复制、可推广”的经验案例和示范场景。

（一）政策支持，打造数字新基建，坚持数据赋能

当前，教育数字化转型还处在初级探索阶段，存在着数字化利用不充足、教育范式停留在“供给驱动”的现象。教育数字化让大规模个性化教育成为可能。即，未来教育数字化必定是以“个人需求”为导向，为学习者提供“适需服务”，从而达到因材施教的目的。明确“供给驱动”这一基调，才能回答教育数字化“转向何处”的问题，从而逆向思考、探索如何通过新基建建设、数字赋能、法律保障等方面促进教育数字化转型。

2021年，上海市教育数字化转型实施方案明确提出了教育数字化转型发展目标。为打造全国教育数字化转型标杆城市，首先要提升师生信息素养，厚植数字化转型发展理念。从教育信息网络基础环境、教育治理能力、大数据赋能教育评价改革、数据驱动因材施教等方面出发，提供优质教育服务，促进终身学习体系的建设。

1.以数字基座为基础，构建数字生态

按照“物联、数联、智联”原则建立健全覆盖教育数字化转型的技术、服务和质量标准体系。在“物联”方面，首先要进行数字校园基础设施建设，推进教育终端和数字教材的融合运用，积极构建数字生态。实践中，上海市长宁区进行了基于数字基座的转型探索，采用统一的基座标准化接口和数据规范，为区域内校际数据互联互通提供了技术基础。

积极构建数字生态，要充分调动各方力量参与，形成政府、学校、企业三方合作的良好生态。建立政产学研协作机制，促进教育数字化成果转化。鼓励有条件的高校、科研机构、企业设立教育数字化转型研究小组，助力研究数字化教育装备、数字基座、教学技术等关键领域。如上海市长宁区采用“标准化+个性化”模式，给予学校充分自主权，根据自身特色和发展进行应用自主开发，使应用平台适配性、针对性更强，也更能激发学校的积极性。同时，标准化基座也支持第三方应用通过标准化插件快速接入，鼓励社会机构参与协同育人，加快了教育数字化进程。

积极构建数字生态，要创新发展数字化转型新路径。加强虚拟现实、5G等技术在沉浸式、互动式教学领域融合和创新。2022年，上海市人民政府颁布《上海市培育“元宇宙”新赛道行动方案（2022-2025年）》，提出打造“虚实交互新教育”。从数字教室、空中课堂等教学场景，多点协作教学、互动教学等融合应用，教育数字基座、数字教师等领域出发，不断探索需求引领、创新驱动、融合运用等数字化发展新路径。

2.以数据赋能为抓手，打破数据孤岛

教育数字化转型的核心在于数据。没有数据，教育数字化就是空中楼阁。正如海量对话文本是训练ChatGPT的基础，高质量的数据也是教育数字化转型不可或缺的基础。清华大学信息化工作办公室主任也强调“高校数字化转型的核心在于数据”。在教育数字化中，数字化的任何一个环节都离不开数据支撑。在数据应用上，Williamson提出要充分发挥数据可视化、可分析、可预测等特点，构建数据驱动的教育治理模式。因此，利用好数据，可以提高教学质量、决策质量和管理效率。

教育数字化未来也会面临无数应用场景。以教务数据为例，以往应用是为排除排课选课冲突、统计学分数值、计算绩点排名等，这些数字化工作把人从重复性工作中解放出来。随着数字化的深入，为了真正实现“因材施教”“大规模个性化教育”，面对这些已有的高质量数据，工作人员是否可以利用这些“大数据”进一步分析个人“小数据”，比如可以根据课堂互动情况、选课情况、成绩排名进一步分析学生的学习优势和薄弱点，给学生推送其感兴趣的学科内容，真正实现“一个学生一张课表”。学校数据纷繁多样，不仅只有教务数据，还有财务数据、资产数据等、师生健康数据等。决策层在做决定的时候，也可以综合考虑各项数据，在各项数据支持下实现效果最大化。真正实现依“数”治校、依“规”治校。比如，研究表明将食堂消费数据和家庭基本情况结合起来，可以将识别贫困学生的准确率提升到85.6%。因此，教育数字化应打破“数据孤岛”现象，实现“数联”。

为了实现这一目标，首先要建设统一教育数据中心，归集全市各级学校数据。由政府组织开展集约数据工作、制定标准，鼓励企业开发产品和进行系统维护，优化财政支出结构，鼓励学校购买服务。其次，要充分提高师生数字化素养。全面实施信息素养提升工程。首先，高质量实施信息技术课程。如推进人工智能、编程等课程进中小学，支持高校建设人工智能等专业。同时，加强对领导、师生数字化能力的培训。如开展校长教育数字化领导力提升培训，培养师生“数据治教、数据助学”的数字思维，提升利用数字化解决问题的能力。针对网络安全问题，积极在各级校园开展网络安全培训。以校园数字化素养为出发点，以点带面，鼓励有条件的高校、教育机构建设面向全社会信息素养提升的平台。

（二）做好数据合规，建立健全数据保护制度

教育数据一般与教育中的人紧密相关，如个人身份信息、家庭住址、联系电话、学习表现等个人敏感信息。科技是一把双刃剑，给善和恶都带来无限可能。教育数字化改革带来诸多便利，促进数据开放共享，丰富了数字应用场景，但同时也引发了数据安全保护的问题，成为新的时代议题。

如何在“安全稳妥”的原则下开放数据具有高度复杂性，这关系到“敏感个人信息”的保护问题，包括对谁开放、如何开放、开放到什么程度等方面，需要各方深思熟虑，在做好保障的前提下有条件的开放。“对谁开放、如何开放”本身也意味着数据开放是有限度的，开放数据共享空间有利于更好地提升数据的应用价值，但很可能因为安全保障力度不够侵犯师生个人隐私；但若严格限制数据共享空间，则有可能导致教育数字化改革难以为继，从而错失人工智能发展带来的数字红利。毕竟，从元宇宙、区块链、ChatGPT的发展来看，数字化态势不可逆，推动数据开放共享也成为必然要求。因此，在法律的框架下，实现数据共享和隐私保护的动态平衡就显得尤为重要。

欧盟通用数据保护条例规定个人数据保护的要求，美国加州消费者隐私法也提出保护数字隐私和数据安全。我国也强调网络空间中的个人隐私和数据安全，规定网络运营者应当采取必要措施保护个人信息安全。因此，在教育数字化的法治构建方面，需要引入第三方专业法律人士，协助教育部门和学校建立健全数据保护制度，确保数据合规。

1.开展教育数据治理工作

教育数据的安全对于国家安全具有重要意义，推动教育数据治理已成为国家层面的共识，“教育数据治理”也成为教育数字化转型法治构建的特点议题。数据治理包含数据保护、优化、和利用，其目的是发挥数据的最大价值。数据本身是中性的，其发挥积极作用还是消极作用取决于人们如何使用。

在数据治理实践中，数据提供者（如教师和学生）关注个人隐私能否得到妥善保护，而决策层考虑的是数据是数字化改革的核心，有必要收集和利用相应的隐私信息。商业领域考虑更多的是如何利用数字谋利，如利用大数据实现精准营销等。然而，教育的育人本质决定了教育数据治理需要进行伦理规约。

2.严格保护个人隐私

个人数据面临着被过度收集和盗用的风险。教育数字化也在收集各年龄段学生的信息，其中包括未成年人信息。需要注意的是，未成年人信息属于个人信息保护法中规定的敏感个人信息。为了实现“个性化”教学，学校必然要收集大量学生个人信息，包括学习成绩、在校表现等，一旦这些信息泄漏或被非法使用，将可能导致未成年人的人格尊严受到侵害。因此，我国法律规定只有在满足特定目的需要和充分必要性的前提下，并采取严格保护措施，才能处理敏感个人信息。

在个人信息收集方面，应遵循“合法、正当、必要”的原则和征得当事人同意的原则。在使用过程中，必须确保数据安全，不得泄露、出售或者向他人提供个人信息，在信息被侵害之时，需要及时采取补救措施。同时，关键信息基础设施的运营者采购网络产品和服务，应当按照规定与提供者签订安全保密协议，明确安全和保密义务与责任。

3.严格落实数据等级保护制度

首先，政府相关部门要积极推动数字空间风险治理工程，加强对信息泄露的市场监管。如2022年10月13日，上海网信办发布公告，对处理政务类数据时违规操作且未采取相应技术措施和其他必要措施保障数据安全的科技公司给予警告和罚款5万元的行政处罚。因此，执法部门应当定期抽检处理政务信息的公司是否合规操作，并采取必要措施保障数据安全，督促企业形成“保障数据安全”的良好风气。

其次，各责任主体也要积极落实网络安全等级保护制度。早在2014年，教育部就颁布《教育行业信息系统安全等级保护定级工作指南》，明确指出根据“谁主管谁负责、谁运维谁负责、谁使用谁负责”的原则，明确信息系统的主管单位为定级工作的责任主体。自2017年6月1日网络安全法实施，网络安全等级保护制度正式成为网络安全的基本制度。网络安全法第21条规定，国家实行网络安全等级保护制度，网络运营者应当按照网络安全等级保护制度的要求，履行安全保护义务，保障网络免受干扰、破坏或者未经授权的访问，防止网络数据泄露或者被窃取、篡改。

简单来说，由于面向的对象不同、承载的业务不同、受到破坏后造成的侵害程度不同，需要采取不同的定级思路。网络安全等级保护是对网络进行分等级保护。以中科大为例，其根据《GB/T22240-2020信息安全技术网络安全等级保护定级指南》，由网络信息中心负责开展信息系统的网络安全等级保护工作，严格落实"自主定级、专家评审、主管部门审批和公安机关监督"的流程，通过校内重要信息系统自查梳理——定级意向填报——初步定级合理性分析——明确七个系统申报等级保护为二级——组织网络安全等级保护定级专家评审，最终一致评审七个信息系统为登记保护二级。

总之，落实好网络安全等级保护制度，一要加强教育系统党组织对信息安全工作的领导，明确网络安全工作的第一负责人，做到网络安全和教育数字化统筹推进。二要完善对数字化和信息安全的考核机制，将网络安全工作和教育数字化纳入对领导干部的升迁考核中。三是不能停留在纸面，而是要开展常态化安全监测，保障数据和信息安全。

因此，为建立健全教育数字化法治体系，首先要完善教育新基建标准体系，提升各方数字素养，构建数字生态，实现数据互联互通。其次，要引入第三方法律人才，协助学校和教育部门做好数据合规工作，强化隐私保护。同时，强化网络安全，积极落实网络安全等级保护制度。以学校作为最小单元落实网络安全主体责任，对网络系统进行分类、定级，建立常态化网络安全攻防体系。真正建立开放、共享、安全的教育数字化转型良性机制，切实维护好师生利益。

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