王学军 孙高洁｜检察听证制度的实践应用与完善思考

听证工作作为舶来品，经过二十余年的发展，在我国形成了检察听证制度，是检察机关更好地践行法律监督职责的重要探索，也成为新时代检察机关积极践行以人民为中心的发展思想化解社会矛盾的、增强检察公信力的有力抓手。虽然这项制度在行政处罚、立法、价格等领域已经较为成熟，但是在检察机关的运用仍处于探索完善阶段，听证案件、人员、程序等方面存在一些不容忽视的问题。立足法治发展趋势，可以通过检察听证的案件类型、运行程序和实质成效等方面的完善，真正发挥检察听证的制度优势。

一、检察听证制度的发展脉络

听证一词最初源于英国普通法的创造，与回避的要求一起被人们称为自然正义，后被各个国家借鉴，逐渐成为行政、立法、司法的共有制度。我国引入听证程序相对较晚，是先从行政领域开始试行，然后才向司法领域进行延伸。

（一）听证制度的起源

听证本意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度，最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证”。最早渊源于英国普通法“自然公正”和“程序正当”的观点，自然公正的内容包括“听取对方意见”和“不能做自己法官”，听取对方意见正是听证的基本内涵。美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨认为，自然公正的“最低限度”是听取对方意见。后来，随着司法听证的不断发展和广泛应用，逐渐适应于行政执法、立法和司法三大领域。

（二）中西方听证的差异化发展

西方有关听证的思想学说已有很长的历史。听证作为一个司法原则，是实现司法公正的基础性程序。后来经过长期演变，判例法系法官们不断解释和修正“司法行为应当听证”这一信条。在英美法系国家，英国普通法中的“自然公正”原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础，以后美国的“正当法律程序”原则又深化了这一法理基础。在大陆法系国家，为听证制度提供直接法理基础的则是法治理论。我国宪法的“人民民主”原则为听证制度提供了深厚的宪法依据和法理基础。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这里，“人民”是作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，“倾听人民的意见和建议”的观点比较充分地反映了我国国家管理的本质特点，它为听证制度的建立明确了方向。

（三）检察听证的本土化发展

1999年，我国检察听证制度实现了“从无到有”的突破，《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，其中“公开听取当事人陈述”的措辞，已经具备了听证的实质内涵。进入20世纪以后，实现了“从有到优”的升华，在实践中探索检察听证制度。2000年，福建省、泉州市两级检察机关对拟不起诉案件进行听证。2003年7月，最高人民检察院出台《人民检察院信访工作规定》将信访案件纳入听证的范畴。2009年以后，海南省、福建省、内蒙古自治区等地区均在刑事案件检察听证中进行探索，检察听证的案件范围更加丰富。2012年，刑事诉讼法修订以后，检察听证的适用更加普遍。2015年，《检察改革意见》和《全面推进检务公开意见》中突出了公开听证的范围，集中在拟不起诉、审查逮捕、刑事申诉等检察机关可以作出终局裁决的案件。2020年10月20日，最高人民检察院发布《人民检察院审查案件听证工作规定》，成为检察听证的法律依据，同时设置中国检察听证网，发布有关检察听证信息和视频，检察听证逐步实现“从有到优”的规范化发展。

二、检察听证制度的功能定位

把听证制度作为检察工作审查案件的基础性程序，让公众评价检察机关的审查结论是否正确、过程是否恰当，具有化解矛盾纠纷、提升检察公信力、完善检察权监督运行机制、提升国家治理体系和国家治理能力现代化的多重功能价值。

（一）司法民主的具体体现

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。马克思、恩格斯的诉讼观中，将民主司法的内涵赋予了陪审制，认为公民有权利平等地参与司法，“每个人都有由与自己同类的人来审讯的权利”，这一观点同样适用于检察听证程序。根据《听证工作规定》的规定，人民检察院可以邀请符合条件的社会人士作为听证员，组成听证合议庭，对听证事项发表意见，听证合议庭的组成与审判合议庭类似，由三至七人组成。同时，人民检察院可以邀请人民监督员参与听证会接受监督。检察听证制度由除办案机关之外的社会人士作为听证员，听取当事人的陈述，并对当事人申请听证的事项作出听证意见，作为检察机关办案的重要参考。听证程序通过吸收案外社会人士参与，并对案件处理产生实质性影响，以实现程序和实体的正义，体现了民主司法的内涵。

（二）司法正义的重要保障

程序正义被称为看得见的正义，检察听证给予相关职能部门和利害关系人陈述观点的权利，由与案件无关的检察体制外的人员客观中立地对听证事项进行表决，实质上是对私权利的救济和对公权力的制约：一是赋予并保障听证当事人司法救济的权利和表达意见的权利；二是吸纳案外人担任听证员并发表意见，符合司法中立原则；三是检察机关对听证合议庭的意见是否采纳，如不采纳需说明原因，通过程序对公权力进行制约；四是检察机关会通知证人、鉴定人、被害人等参与听证程序，形成了预审性质的听证结构。同时，检察听证为解决争议问题提供了平台，不管是刑事、民事、行政抗诉案件还是刑事申诉案件，检察听证都是为了监督和纠正实体错误，而刑事被害人救助案件检察听证则是为了实现刑事实体正义。

（三）检务公开的必然要求

2006年，《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》将检务公开的内容扩展，其中，“不起诉案件公开审查规则”和“人民检察院刑事申诉案件公开审查程序”都是检察听证的内容。2015年，《检察改革意见》进一步建立了主动或依申请公开审查的制度，《全面推进检务公开的意见》把公开审查列为完善、创新检务公开的首要方式，并将公开审查的案件进一步扩大为在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查、刑事和解等案件，提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件。2020年，《听证工作规定》规定了公开听证的范围，将检察工作置于阳光下，约束公权力，接受人民、媒体和社会的监督，有利于提高司法公信力。听证活动将检察机关的决策公开，回应社会关切，对听证事项进行论证、辩论、说明情况，适时地进行释法说理、消除疑虑、化解矛盾、修复关系，更有效地促进社会和谐。

（四）人权保障的有效途径

检察听证将刑事申诉案件、有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查的案件纳入检察听证的范围，体现了人权保障价值。刑事诉讼程序是最严厉的诉讼程序，是司法的最后一道屏障，涉及犯罪嫌疑人、被告人的生命和自由，其中，逮捕属于最严厉的羁押性强制措施，应严格遵循必要性原则，适用应当依法且慎重。审查逮捕听证和羁押必要性审查听证即通过限制逮捕程序来保障人权，避免由于程序的不可逆性带来无法弥补的损失。检察机关作为法律监督机关，承担着维护司法公正的职能，其接受和审查当事人及其监护人、近亲属的申诉，是实现法律监督权的重要途径。赋予刑事申诉案件公开听证的权利，使弱者的声音被更多的人听到，使无辜被追诉者的权利被更透明的程序所保障，是程序正义的体现，更是尊重和保障人权的有效途径。

三、检察听证制度的运行现状

检察听证制度是听证制度在检察机关案件审查过程中的深度应用，其实质是案件公开审查。当前，各地检察机关主动转变司法理念，不断探索将听证制度全面覆盖“四大检察”当中，但是在听证规定落实及听证工作具体开展过程中仍然存在不少问题。

（一）案件类型不明确

《听证工作规定》第5条规定“拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件的听证会一般公开举行。审查逮捕案件、羁押必要性审查案件以及当事人是未成年人案件的听证会一般不公开举行”。这一规定明确了公开听证和不公开听证的类型，但表述过于笼统，导致检察听证呈现了公开听证的案件类型模糊的现状。同时，对三类案件使用“听证会一般不公开举行”的表述，即此三类案件以不公开听证为原则，但特殊情况下也可以公开听证。因此在司法实践中，哪些案件类型需要听证，哪些案件类型需要公开听证，由于听证的案件归属于不同部门，检察人员在决定是否公开听证时裁量权过大。

（二）听证参与不规范

《听证工作规定》第7条规定了听证员的选取条件和数量，但是仅仅是规定了参加听证会的听证员一般为三至七人。由于这一规定过于笼统，导致参与检察听证过程中存在一系列不规范的现状，比如，听证员人数缺乏明确的标准，既没有规定参加听证的听证员人数是否为单数，也没有明确听证人员人数增加的具体案件要求；选用听证人员范围狭隘，听证员库筹建不到位、邀请人员范围较窄，不能充分体现司法中立性原则；听证员的职责不明晰，如何履职，是否具有法律依据，履职的结果有哪些都是实践中需要解决的问题。这些不规范，归根结底，一方面是司法实践超出了立法规定，另一方面是立法规定过于笼统不能解决实践问题。

（三）听证程序不完善

《听证工作规定》第11条规定，检察机关应当向听证员说明案件情况、听证问题和相关法律规定。实践中，往往在听证会举行开始后，听证员才开始从主办检察官简单介绍案情过程中了解案情，由于没有深入了解案情，听证员往往会忽视某些关键细节，这对公平公正发表听证意见十分不利。而且听证意见超出听证事项的效力不明，对于超出听证事项的听证意见，检察机关如何认定其效力，司法实践中并不明确。同时听证意见并不是最终生效的意见，最终决定听证事项处理的是检察机关，听证意见只是检察机关作出决定的参考。但检察机关应当参考听证事项范围内形成的听证意见，还是全面参考听证员作出的，包括不受听证事项限制的听证意见，实践中没有统一明确的指导。

四、检察听证制度的完善路径

当前，基层群众对于民主法治建设、司法公平正义的呼声越来越强烈，为了深化履行法律监督职责，加强和规范检察机关以听证方式审查案件，让每一名群众都能够在司法中感受到公平正义，应进一步完善检察听证制度。

（一）明确检察听证的案件类型

1.确保听证案件数量和范围的平衡

准确把握检察听证内涵，在扩大听证案件数量的同时稳妥拓展民事案件、行政案件、公益诉讼案件以及刑事检察中审查逮捕案件、羁押必要性审查案件、刑事申诉等案件的适用数量，不遗漏任何符合条件的案件，组织检察听证，实现各个业务条线全覆盖，确保“四大检察”听证工作协调发展。

2.确保听证案件必要性和充分性的平衡

虽然检察听证现阶段“如火如荼”地开展，但检察机关开展听证活动不能存有“凑数”思维，更要避免“为了听证而听证”，应当对每一起听证案件进行“必要性”和“充分性”审查。对于一些事实清楚没有争议且社会矛盾已经化解的案件如醉驾类案件，没有必要召开听证会，建议留出司法资源给有争议的案件，此为“必要性”审查；但对于一些争议性较大且易引发舆情的敏感案件要充分考虑风险性，只有在条件充分后才可以召开听证会，此为“充分性”审查。

3.确保听证案件公开与不公开的平衡

检察听证是程序正义的具体表现，其本质是敦促公权力给予当事人及其利害关系人陈述的机会，并无偏见地听取他们的陈述，因此，检察听证应当以看得见的方式展开，遵循公开性原则。从保障自然正义的角度出发，听证会应当尽可能公开举行，但某些案件涉及个人隐私、国家秘密等，不宜公开举行。

（二）规范听证人员的选任机制

1.建立听证员数据库，确保听证员选举的公平性

听证员选举的公正性至少满足以下两个要求：一是听证员应储备候选人数量，以应对回避事件或突发意外事件。建立听证员数据库以促使听证形成常态化，同时满足司法公正和司法效率。二是听证员选举应具备随机性和代表性。随机性可以克服熟人关系带来的天然不公正性，代表性则指听证员年龄、学历、性别、职业、经历等尽量多元化，避免单一性元素带来的偶发性偏见。

2.确定听证员的人数及标准，兼顾司法的公正与效率

听证员选举人数不当，既有可能影响司法公正，也有可能浪费司法资源，降低司法质效。综合认为，听证员数量为五人或七人的人数比较合理，更能使听证员的选举呈现多样性和代表性，一定程度上能提高听证的质量。另外，根据案件的性质不同，听证员的人数也应有所差别。在确定听证员人数和标准时，可以参考多元化审判组织的设置。

3.合理筛选听证人员，充分体现司法中立性原则

检察听证是为了检察机关在进行诉讼行为时能够兼听则明，有研究者提出在对申诉案件进行听证时，应构建听证诉讼化模式，构建控辩平等的诉讼格局。一方面，听证员在听证程序中保持中立，听证员与案件、与当事人，或与原审法官有利害关系的，遵循回避原则，同时，听证员在听证程序开始前不应与上述人员有接触。另一方面，承办听证案件的检察人员应当保持中立，检察人员与案件、与当事人，或与原审法官有利害关系的，也应在听证程序中遵循回避原则。

（三）完善检察听证的运行程序

1.完善听证申请的处理和反馈机制

听证的启动方式有两种：一是检察机关依职权自行决定举行的听证会，二是当事人及其辩护人、诉讼代理人申请，检察机关同意举行的听证会。但是对于申请举行听证会的处理和反馈，《听证工作规定》第9条规定得比较模糊，使用了及时作出决定并告知的表述。为了扩大听证的范围，并保障听证的质效，检察机关应在收到听证申请材料三日内作出书面的处理决定并告知申请人，对于申请不被采纳的当事人可以允许其复议一次，权利救济程序可以将矛盾纳入法律解决的途径，避免不正当的上访和私力救济，司法问题终究需要司法途径解决。对于当事人申请听证的案件，检察机关应将听证申请材料及处理决定归入卷宗。

2.明确听证事项及听证员职责

《听证工作规定》第15条第1款规定，承办案件的检察官说明案件的情况和本次听证的问题，因此，听证并不是漫无目的谴责或者站在道德的角度评判，听证员需要受听证事项的制约，听证活动也需要围绕听证问题进行。从听证员参与听证的法律关系看，听证员是受检察机关邀请和委托参加听证程序，其法律行为必然不能超出委托范围。因此，听证员必须在听证事项范围内发表听证意见，超出听证范围发表的听证意见不具有法律依据。在听证活动中，对超出听证事项的意见，应当及时提示。在形成听证结论时，对发表的超出事项的意见，应及时说明情况，避免由听证员主导听证结果。

3.明确听证意见的发表及效力

《听证工作规定》第15条第5款规定，根据案件情况，在听证过程中由听证员或者听证员的代表提出意见。听证员人数为三人至七人，并没有规定必须是单数，这一点与审判组织不同。同时根据《听证工作规定》第16条的规定，听证员的意见是检察机关在处理案件过程中的重要参考，当承办检察官拟不采纳听证员多数意见的，会依规向检察长报告，在获取检察长同意后，可以不采纳多数听证员的意见。

（四）深化检察听证的实证成效

1.紧盯“听证前”启动，推进检察听证实质化运行

把检察听证作为“一把手”工程来推进，从制度机制入手，形成检察长率先垂范、业务部门积极参与的工作格局，确保听证工作常态化。一是恰当选取听证案件，严格按照《听证工作规定》，要求应听证的必须尽听证，充分发挥检察听证程序的实质功能。二是合理配置听证人员，针对检察听证人员来源范围窄、临时性强、人员少、参与听证活动时间难以保证的问题，组建听证员库，形成由人大代表、政协委员、人民监督员、乡村振兴联络员、听证员等各类人员组成的听证队伍。三是规范筹备听证会务，在听证准备上严格把关，明确对于拟进行案件听证的，业务部门提前五个工作日提出申请，制定听证工作方案，明确时间、地点、人员及流程，管理部门做好抽选人员、座席设置、会场设备以及安全防范措施等会议筹备工作。确定好听证人员后，于听证会召开三日前向听证人员介绍听证案由、时间和地点及需要听证的问题、涉及的相关法律规定，确保程序合法、过程顺利，为听证会的召开提供基础保障。

2.紧盯“听证中”过程，促进矛盾纠纷实质性化解

把检察听证作为检察官、听证员、当事人以及其他参加人多方参与的“大平台”，立足会诊案件、开出良方。一是释法结，让法更透，立足客观公正的角度，围绕案件证据、适用争议等问题进行听证，使当事人准确理解案件定性和涉及的法律关系，消除疑虑，解开法结，成为检察机关增强司法公信力、主动接受社会监督、积极听取各方意见的生动实践。二是解心结，让事更清，在解开当事人法结的同时，根据案件形成的起因和当事人的特点，充分发挥听证员会诊案件、释法说理的作用，注重解开当事人的心结，感受到更为直接、具体、生动的释法说理，矛盾纠纷得到实质性化解。三是疏情结，让理更明，听证会上，除了解决案件问题，还注意发现解决当事人的深层思想问题和实际生活困难，充分展示检察机关解决问题的立意和公正执法的标尺，针对发生在身边的典型案例组织召开检察听证，让参与听证的人员听有所思、听有所获，最大限度兼顾法、理、情，让当事人感受到司法温暖。

3.紧盯“听证后”效果，提升案件办理实质化成效

把检察听证作为检察机关为社会大局服务、对社会治理创新的切入口，在案结事了的同时，以人民群众可见、可听、可感的方式呈现公平正义，实现办理一案、治理一片的效果。一是坚持应听尽听，确保公正公信。检察听证工作稳步推进，坚持应听尽听原则，除了传统的拟决定不起诉案件、刑事申诉案件外，逐步拓展到刑事执行监督案件、民事行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等，推进听证工作实现“四大检察”全覆盖。二是融合多种方式，实现为民解忧。作为基层检察院，立足案件类型多样、直面群众的现状，融合多种方式开展检察听证。利用“简易＋常规”“线上＋线下”相结合，通过“上门听证”“田间地头听证”等方式，快速、高效回应群众诉求，促进信访矛盾及时、就地化解，让人民群众感受到检察温暖。同时，坚持以解决群众问题为导向，对于在听证过程中发现的司法救助线索，充分发挥司法救助“应救尽救”作用，切实为他们解决急难愁盼问题，做到为民着想、为民解忧，进一步提升检察听证质效。三是探索跟踪回访，做实案件成效。在案件办结的同时，注重做好跟踪回访，确保听证结果落实落地。同时，利用新闻期刊、政务网站、微信公众号等各类媒体平台，宣讲检察案例、讲好法治故事，更好地发挥检察听证制度的应有作用，促进高质效办好每一个案件，让人民群众切实感受到公平正义。

检察听证是实现司法公正和司法民主的重要内容，是实现公民权利救济和制约公共权力的有效途径，符合法治发展的规律和趋势。随着检察听证制度的发展和完善，检察机关应逐渐提高听证的比率，使检察听证真正发挥出促进司法公正、司法民主、司法和谐的制度优势。

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