检察一体化是大陆法系国家建构检察体制的主要模式，我国检察机关在此基础上按照“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的要求完善了制度体系。在直辖市三级检察院之中，分院对辖区院的“领导”职能并不完整，没有完全承担起“上级院”的职责。直辖市检察机关一体化建设要强化党对检察工作的绝对领导，按照业务先行分步实施的步骤推进，明确市分院对下业务指导的分工，提升分院对下业务指导的规范化水平，探索分院对辖区院办案质效的评价方法，以充实完善直辖市分院的对下领导职能。
检察一体化作为大陆法系国家建构检察体制的主要模式，既是检察权运行的基本模式，也是检察机关法律监督的独特优势所在。自2021年一些案件中出现异地调用检察官出庭公诉的情况以来，异地调研检察官的正当性引发讨论，针对检察一体化这一重要位置的相关研究也逐渐增多。2023年大检察官研讨班提出，努力推动“四大检察”全面协调充分发展，在履行法定职责中坚持依法一体履职、综合履职。检察一体化是检察工作现代化的必然要求，深化检察一体化也是推进检察现代化的必由之路。直辖市检察机关在地方三级检察院中有一定特殊性，与设区的市级检察院相比，直辖市分院对辖区院的“领导”职能并不完整。但是，关于直辖市分院对辖区院的业务领导关系的研究相对较少，如何通过检察一体化强化直辖市分院在三级检察院中的作用，实现直辖市检察机关内部职权、资源配置、融合协作，联动提升检察监督办案质效，让直辖市分院真正承担起“上级院”的职能作用，是直辖市检察机关在新时代高质量发展中赋能强化亟须解决的问题。检察一体化是指检察机关在行使检察权过程中形成的整体统筹、上下一体、指挥灵敏、协作配合，统一行使检察权的运行机制。是德国、法国等大陆法系国家独有的检察组织原则。检察一体化在新中国经历了一系列新发展，具有中国特色社会主义检察制度的新形式。一般认为，检察一体化起源于法国近代检察制度。法国检察机构是一个独立整体。检察一体化是指检察官以检察院名义而非个人名义履行职责。并被德国借鉴，在1877年普鲁士刑事诉讼法和法院组织法制定后，检察机关的构成要素被描述为：“官僚机关，自部门领导至司法部长等级规则的指令制度一体化不可分割”。德国检察机关是国家甚至政府利益的代表。德国检察官并非像法官一样享有办理案件及人格的独立权即“检察机关的公务人员需依其上级长官之职务上的指示行事”。每一个个别的检察官也不得全权自行决定事项，只是检察机关首长的代理人。但是，进入现代以来，由于主要法治国家在司法实践中都出现了检察官受到政治压力行使公诉权的案件。于是，检察机关的独立性得到越来越多地重视。但是，在现代欧洲绝对专业化的独立检察机关并不存在。一般由司法部部长就刑事政策向议会负政治责任，政府有权向检察机关作出刑事政策的一般性指令。但是，在检察官处理的个案中，内部指令权受到起诉法定主义和便宜主义的限制，因此上级检察官对个案的指令不得违反承办检察官的内心确信，也不能超越起诉标准。实际上，上级检察官已经不能对承办检察官办理的案件作出具体指令。虽然现在指令权发挥作用的情形很少，检察官实际上已经具备地位类似于法官的独立性。但是还有观点指出，一般性指令权对于保障刑事追诉的统一性是必要的，或者政府主导实施公诉政策的权力仍然应当保留。此外内部指令权使检察机关内部以及上下级检察机关形成纵向的一体化结构，在打击犯罪、行使侦查职权时具有优势。日本、韩国在借鉴吸收德法检察制度时，注意到检察官即使作为行政官也有自身特殊性，检察官行使的职权具有明显的司法属性，在法律地位上应当更加接近于法官。因此，日本在建立自身的检察一体化原则时，强调检察官的独立地位，检察官属于“独任制官厅”，依法行使检察权，日本的检察机关并非法定的检察权主体。因而检察一体化不是检察机关作为整体的一体化，而是各个检察官组成的一体化。但是，日本检察官的“独任制官厅”并不等于法官独立，仍然要受到检察一体化原则的约束，接受检察首长的指挥和监督。有观点认为，检察官的“独立官署”地位是检察一体化的前提，并不符合日本和欧洲检察机关的实际情况。检察一体化的具体形式可以是日本的“检察官一体”，也可以是“检察机关一体”。新中国成立后，建立以特色领导体制、民主集中制和司法责任制为特征的中国式检察一体化。在1954年宪法和检察院组织法规定检察机关短暂实行过垂直领导体制。改革开放以后，中国法治建设步入正轨，检察制度中加入了特色领导制度和民主集中制。其中特色领导制度是指上级院领导下级检察院检察工作，检察院还受同级人民代表大会的监督。我国检察机关实行检察长负责制与检委会民主集中制相结合的领导体制，检察机关内部的党组织实行民主集中制。同时，各级人民检察院设立检察委员会，检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。进入新时代以来，党的十八届三中全会启动了司法责任制改革。改革后检察机关领导体制发生的重要变化就是引入检察官办案责任制，检察官得到依法相对独立行使办案职权的法律地位。2018年人民检察院组织法第29条规定，检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。而检察委员会被确定为最重要的办案组织。司法责任制改革不仅明确了检察官的办案权限，而且还明确了上下级检察院办案职权的划分。2018年人民检察院组织法第24条和第25条，首次明确了上级检察院对下级检察院行使的4项指令权，其中包括指令下级院纠正错误决定、指定下级院案件管辖、直接办理下级院案件，以及后来引起争议的“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”。国家监察体制改革之前，检察一体化的概念产生于职务犯罪侦查领域，目的是为检察机关职务犯罪侦查排除内外干扰，解决上下级院侦办案件不协调问题，增强自侦案件的办案合力。2006年湖北省人民检察院发布的《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》提出，“按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制”。检察一体化制度体系的作用不再局限于某一项检察职权的行使，而是涵盖全部检察工作，它的目的在于进一步加强上级院对下级院工作的领导，加强检察长对检察院工作的统一领导。2007年最高人民检察院发布《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》（以下简称《意见》）。根据该意见，上级检察院对下级检察院的领导关系体现在以下五个方面：认真贯彻执行上级院的决定、请示报告制度、报请备案和审批制度、对领导干部的管理和监督、考评机制和责任追究机制。而且还进一步明确提出“加强检察工作一体化机制建设”，要求在职务犯罪侦查、审查起诉、诉讼监督等工作中“坚持上级领导下级、下级服从上级，同级相互支持配合，形成整体合力，提高工作效能。”国家监察体制改革之后，检察一体化更多被运用于法律监督的新增领域，并作为提升传统监督职能质效的手段。2022年最高人民检察院发布深化执法司法权力运行机制改革典型案例，肯定了吉林、江西、广西等地检察机关在民事诉讼监督、公益诉讼、巡回检察等领域落实监督办案一体化要求，完善“一体化”履职机制，加强各级院各部门一体履行法律监督职责，持续提升监督合力的有效做法。现行宪法第137条第2款规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作，上级检察院领导下级检察院工作。根据最高人民检察院《意见》的内容，检察院组织法中上级检察院对下级检察院的“领导”全方位覆盖业务和队伍各方面，不仅体现在司法办案中的指令、请示报告、备案审批等方面，还体现在上级院对下级院领导班子、领导干部的管理和监督，以及业务工作的考评等。在地方检察体系中，省级院与设区的市级院之间、设区的市级院与基层院之间的关系都符合这种“领导”关系。但直辖市检察机关是市区两级，不同于其他省级检察机关省市县三级的特点。长期以来，上海市院对分院、基层院的领导和管理是“一竿子插到底”，与一般省辖市检察机关相比差异明显，具有鲜明的直辖市特点。司法责任制改革后，三级院的人财物由市院统管，市院领导、考评、管理区院业务工作。而分院对区院的“领导”关系内容并不完整，不包括对区院领导班子、领导干部的管理和监督，对司法办案业务的指导多为个案指导，类案指导和业务工作考评也不包括在内。司法责任制改革后，京津沪渝四个直辖市中三级检察院之间的领导关系逐步趋同，均为市院直接统管分院、区院人财物，对分院、区院领导班子和领导干部进行监督、管理，分院对区院的“领导”关系局限为个案指导。但是，在业务考评关系上，四个直辖市之间差异较大：有的为逐级考评，即市院考评分院、分院考评区院。有的由市院统一对分院、区院进行考评。而上海市检察机关作为市院考评区院，不考评分院。在上下领导关系上，上海还有一个特殊安排，即本市三个分院党组书记、检察长同时为市院党组成员，并以市院党组成员身份确立对口联系的基层检察院，这种安排在四个直辖市当中绝无仅有，也是本市三级院加强一体化建设的独特优势。三、直辖市检察一体化面临的问题
从实践情况看，检察院组织法第24条规定的4项上级院对下级院的职权在分院司法办案工作中已经常态化。近年来，检察机关法律监督体系发生重大调整，检察机关侦防部门转隶、新增公益诉讼职能、内设机构改革以及“捕诉一体”改革全面推行，分院办案和监督职能也发生较大变化。新增的办案职权包括：违法所得没收程序案件、缺席审判案件、司法工作人员相关职务犯罪立案侦查、出席公益诉讼二审法庭等。直辖市检察分院的对下领导职能主要实现在司法办案的具体程序中，业务指导、管理和评价中的作用发挥不足。2006年中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》第五节明确规定，人民法院、人民检察院领导干部实行双重管理制度。据此，对检察院的领导干部则是由同级党委管理，上级院党组协管。最高人民检察院《意见》进一步要求，上级院党组要加强与地方党委的沟通协调，积极参加对下级人民检察院领导班子的考察，及时掌握下级院领导班子的情况，主动向党委提出领导班子配备和调整的建议。在直辖市检察机关中，上级院对区院领导班子和干部的协管职责主要由市院直接承担，分院对区院领导班子和干部队伍并无直接协管职责。但是，有的直辖市在探索分院党组对区院领导班子配置和调整有建议权的做法。在直辖市特殊的检察组织体系下，市院与分院都具有对基层院进行办案指导职能，分工界限并不明确，而且市院对下指导权威性更高，实践中以市院指导为主的惯性长期存在，比如基层院经常越过分院直接向市院请示案件，还有基层院先请示市院，然后带着市院业务部门意见“请示”分院的情况。市院直接对基层院指导也无需分院参与，分院不了解市院对基层院相关案件的指导意见，个别情况下造成对同一案件区院、分院和市院之间的意见不统一。这种情况都一定程度影响到分院办案指导职能的发挥。虽然请示和备案是目前常见的两种业务指导形式，但两者均存在程序规范比较抽象、可操作性不足的问题。如《人民检察院案件请示工作规定（试行）》对请示的程序要求过高，不仅要求以下级院名义书面形式提出，还要经过本院检委会审议讨论或者检察长决定。因而实践中规范意义上的逐级请示较少，这也导致了绝大多数请示和答复都是以口头形式作出，或者以部门名义书面请示和答复，以及区院直接向市院请示。又如根据《人民检察院检察建议工作规定》要求，区院制发检察建议应报分院备案，分院要对区院检察建议工作开展指导，但如何开展指导以及如何运用备案材料尚不明确，实际上处于“备而不用”的状态。《检察机关案件质量主要评价指标》已经成为直辖市三级检察机关案件质效的主要评价标准，并建立月度业务数据分析研判制度。一般由市院根据《检察机关案件质量主要评价指标》直接对区院业务进行考评，分院不参加对区院的业务考评。考核的“缺位”，也导致分院对下开展监督管理时缺少“话语权”。然而，直辖市区域不大，基层院数量有限，市院和分院分别对区院进行业务考评、月度评价分析，内容重复，明显增加分院、区院不必要的工作负担。有的直辖市检察机关探索对分院及其辖区基层院进行“捆绑式、一体化”的业绩考评，让考评结果一定程度反映分院对辖区院业务指导的效果，增加了分院业务指导对区院的影响力。直辖市检察机关纵向一体化建设的关键在于探索适应直辖市区域特点的上级院对下级院领导关系。特别是直辖市分院作为上下一体化法律监督体系的关键枢纽要“强起来”，真正担负起上一级检察院的领导职能。直辖市检察一体化建设的根本目的是加强党对检察工作的领导，把党的领导贯彻到直辖市检察工作的各方面和全过程，让检察权能够更加有力地服务保障党和国家工作大局，使党的思想路线方针政策在检察工作中得到贯彻落实。直辖市三级检察院都要积极地参与到服务保障党和国家重大战略的任务中来，市院统筹全市检察机关服务大局的思路和重点，制定全局部署，明确三个分院的分工重点，分院要克服“单纯办案机关”的错误认识，紧扣职能和管辖地域特点，履行服务大局的任务分工，提高检察产品供给与地区高质量发展需求的适配性。直辖市三级院在一体化建设中要发挥党建引领作用，分院既要注重加强对辖区院业务上的指导，还要承担起党建、队建的监督指导责任，提升在党建、队建上的协同配合。直辖市检察一体化建设要遵循业务先行、分步实施的步骤。直辖市检察机关一体化建设涉及直辖市政法工作体制和干部管理体制等复杂问题，既要照顾各个区的特殊情况，同时还保证检法两家在干部管理上保持一致，因此法院、检察院队伍双重管理体制的框架不能变。既然党内政策法规，以及最高人民检察院《意见》都已经明确上级院对下级院领导班子和干部队伍的协管职责，而且在直辖市由市院直接对区院履行协管职责，就不必再增加分院作为“协管的协管”。检察一体化要在充分照顾直辖市具体情况的基础上审慎稳妥推进，首先要推进业务一体化，重点改变在业务一体化建设中分院作用发挥不足、对下指导偏弱的情况，强化分院的对下业务指导，发挥分院在案件质效评价中的带动作用，实现分院和辖区院办案质效的同频共振，在此基础上，逐步推进队伍、业务和信息化的一体化。分院要明确以个案指导为主，协助市院开展类案指导的工作定位。首先，分院的设立与直辖市设立中级人民法院相对应，目的在于满足诉讼办案的需要。随着司法改革深入推进，分院被法律赋予违法所得没收、缺席审判、司法工作人员相关职务犯罪侦查、反垄断公益诉讼等更多新的办案职能。因此，办案始终是分院的主责主业。同时，分院与辖区院在案件办理上具有承继性，比如分院办理刑事二审案件就是对一审案件的延续，指导区院准确办理一审案件实质上也在保障二审案件的质量；分院对下捕上诉的案件在区院审查批捕时进行指导，也是为后续的审查起诉打下基础。这种办案的内在关联性决定了分院办案与业务指导无法割裂，反之，也决定了分院业务指导脱离不了个案的办理。从这个意义上讲，分院业务指导应当也只能以个案指导为主。其次，由于分院不参与对基层院的考核及分院获取类案办案情况的渠道较少等原因，如分院开展类案指导会有权威性和精准性不够的问题，而由市院集中开展类案指导则不会有类似问题。一是直辖市的设置本身就是为了减少行政层级、减少管理成本，将对下类案指导、考核管理职能集中于市院，减少业务管理层级，也更加有利于发挥直辖市体制优势，减少不必要的协调和管理成本。二是不能将“逐级请示”解读为“逐级指导”，《人民检察院案件请示工作规定（试行）》规定逐级请示原则目的是落实各级院司法办案责任，减少矛盾问题上交。但是，不能认为上级检察院领导下级检察院工作也要“逐级领导”。检察院组织法第24条规定的业务领导权是赋予上级检察院，而不是上一级检察院。市院统一领导全市各分院、基层院检察工作，开展类案指导是检察一体化的应有之义。三是直辖市各分院辖区在部分常见案件中长期存在定罪量刑标准不统一的现象，强化分院对下类案指导无益于解决问题，反而会加深两个分院辖区的适用标准分歧问题。虽然分院不适宜开展对下类案指导，但应当为市院开展类案指导提供强有力的辅助。如前所述，分院作为辖区院的上一级检察院，集中行使不捕、不诉案件的复核，审查上诉案件、决定是否支持区院抗诉、决定是否对区院提请抗诉的民事、行政监督案件提出抗诉等职责，这对分院发现类案问题线索非常有利。分院应当充分利用这种先天优势，及时梳理一段时期内法律适用、办案机制等方面的类型化、普遍性问题，将问题的表现、原因、解决思路和方法以一定载体形式提供给市院，为市院统一全市执法尺度、建立完善办案机制和工作制度发挥分院的作用。一是规范个案请示答复程序。《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》主要规范以院名义的请示答复程序，实践中更为常见的上下级院部门之间的请示答复也需要得到认可和规范，由于绝大多数案件办理仅涉及分院和基层院两级，分院和基层院业务部门之间的请示答复应当得到更多重视。首先，部门之间的个案请示答复要严格遵循逐级请示原则。基层院日常案件办理需要请示的，应首先向分院请示，越级请示的，市院各业务部门应不予受理答复。基层院对案件作出决定时，应将是否采纳分院的指导意见等情况反馈分院，分院也要建立主动跟踪机制。其次，请示答复的形式也要遵循对等原则。基层院业务部门书面向分院请示的，应以书面形式答复，还应当明确口头请示答复不具有指导意义，在检察机关内部在讨论、审核、审批中对口头请示答复的内容不予考虑。二是健全分院对下业务指导常态化机制。在坚持分院分管检察长包院、检察官对口联络、分管检察长和部门负责人定期下访常态化、制度化基础上，还要探索分院督办案件机制，区院办理重大、敏感案件一般由分院督办，在案件受理、批准逮捕或者不批准、起诉或者不起诉、开庭、宣判等各个重要诉讼环节都要向分院作专报，并报送相关法律文书。市院督办的区院案件，也要按照逐级请示的原则，由分院提出拟处理意见向市院请示汇报。明确分院提前派员跟进指导案件范围，包括且不限于刑事下捕上诉案件、拟提请抗诉案件、疑难有争议的一审案件，需要分院接续监督的民事审判违法监督、执行监督和非诉执行监督案件，基层院立案调查但需要移送分院起诉的民事公益诉讼案件，基层院认为的其他应当报送分院由分院提前派员跟进指导的案件。探索分院派员旁听辖区院检委会会议、审查会议记录，重点关注提请抗诉、不起诉等案件的审查，以及业务数据研判、案件质量评查等议题，加强对辖区院检委会工作的指导和监督。三是加强分院对下业务指导的专门化机制。内设机构改革后，刑检业务分散在四个业务部门，相对于民事、行政和公益诉讼检察，刑事检察对下级业务指导的专门化需求尤为迫切。建议在分院负责普通刑事案件的检察部门设置工作专班专司二审检察工作。该专班除办理普通刑事案件的上诉、抗诉业务外，还负责其他三个刑检部门上诉、抗诉业务的业务统计分析和对下业务指导。市检察院牵头制定刑事案件督办指导工作指引、刑事抗诉工作办法、刑事案件抗前指导办法等业务规定，规范二审检察工作流程。分院不仅对常见罪名的抗诉标准，以及认罪认罚案件的抗诉标准在工作办法中予以明确规定。还归纳一审程序常见违法点，引导区院重点关注程序违法点，提高抗诉意见采纳率。同时也要编发二审检察典型案例，每年召开辖区业务片会，以探索分院类案指导的有效途径。一是明确市分院在案件质量评价体系中的分工。案件质量评价的基本价值追求是“高质效办好每一个案件”，考核指标和数据主要反映一个院某项具体业务的整体运行情况，并不能等于对每个案件的质量评价，要杜绝“唯指标论”“唯数据论”的机械评价方式，及时发现“反管理”问题，就必须重视对每一个案件的质量评价。分院的许多司法办案活动本身就具有对区院司法办案活动的监督制约作用，比如出席二审法庭、支持抗诉、办理复议复核、受理申诉等，最适宜承担起对区院具体案件的质效评价责任。因而，可以探索建立以数据指标为主，分院以个案质效评价为主的市院考评体系。
二是加强分院对区院类型案件质效的分析评查。促进分院及时全面掌握辖区基层院业务工作开展情况，对标《检察机关案件质量主要评价指标》，赋予分院相应的业务数据监管和分析权限，对辖区基层院不捕不诉案件、抗诉案件、上诉改判案件、刑事申诉案件以及司法人员职务犯罪侦查、巡回检察、公益诉讼等与分院业务关联性强的工作，定期组织开展分析研判。对不起诉申诉、不捕不诉的复核、撤回抗诉、不支持监督申请的复查等重点案件要逐案分析质量问题，经分院检委会讨论决定后向辖区院通报。每季度或者每半年召开一次市院、各分院联席会议，分析、总结业务质效情况，为市院开展决策分析提供参考。