于启航︱全过程人民民主立法机制研究

全过程人民民主立法机制是由“立法程序机制”“立法价值引导机制”“立法监督保障机制”等一系列治理机制耦合形成的整体系统。在立法程序的六阶段中，立项阶段将民之所需所盼及时纳入立法规划和立法计划；起草阶段通过法案公开征求意见、咨询论证、立法调研、“三会”等形式广泛听取人民群众的意见建议；提案阶段通过完善提案主体和提案权实现了最广泛的民主范围；审议阶段的各项制度安排在反复审查讨论中校准民主的最大公约数；表决阶段从程序和实体两个方面保证法案表决符合民主要求；公布阶段明确了法律公布的主体、程序、方式，保障了知情权在内的广泛民主权利。

一、问题提出

“全过程人民民主”重大理论是中国特色社会主义民主发展的最新成果，是中国式现代化在民主政治领域的具体体现，坚持和发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。这一重大理论创新中的不少命题已由各学科研究者从多个视角进行了观察和解读，产生了相当规模的研究成果。具体到立法学领域，学者们有的着眼于立法过程，结合立法民主化和人权法治保障进行了阐释；有的在立法维度上从理论渊源、兴起发展、制度保障、实践形式方面论述了全过程人民民主；有的从党领导立法、科学立法、民主立法、依法立法方面分析了全过程人民民主的整全性立法意涵；有的侧重从本质属性、根本立场、过程要求、效果导向上强调全过程人民民主对于立法工作的新要求。但总体来看，立法学领域的相关研究呈现出成果数量较少、主题相对重合等特征，特别是对立法机制的结合分析和系统展开都不够集中和深入，需要进一步研究、深化和论证。

“机制”一词，最早应用在机械、生物等领域，指系统结构内部各组成部分之间的联结及作用关系，近年来常伴随“改革”“完善”“优化”等作为政治话语出现。适用领域的泛化导致机制的语义产生了一定模糊性，在法规范学范畴内的使用，需要进一步明确其内涵。在社会科学领域，“机制”则侧重指微观的、分别的结构系统要素，具体是在体制框架内诸多子系统独立功能发挥，及其相互之间联结作用的过程方式和运行状态，最终目的是服务整体目标的实现。“立法机制则是特定立法体制下具体立法制度的内在结构与运作机理，是立法体制得以确立的现实保障，只有科学、合理地进行立法机制设计，才能使得特定立法体制得以贯彻、巩固”。

全过程人民民主立法机制是由“立法程序机制”“立法价值引导机制”“立法监督保障机制”等一系列治理机制耦合形成的整体系统，如价值引导机制构成整个系统的价值遵循，监督保障机制构成立法工作的事前、事中、事后的民主“控制阀”，而其中立法程序机制处于整个系统最为核心和重要的位置，最具典型代表性。囿于文章篇幅，本文拟在诸多机制中选取立法程序机制展开论述，除了其重要性外，还有以下三个主要原因。一是立法程序机制具有对其他机制的容纳性，可将基层立法联系点、人大代表密切联系群众等制度机制融入民主立法的不同环节步骤，这一特征在之后论述中也会在多处体现。二是相比于我们追求的导向结果公平正义的民主实质，立法程序依其步骤更具有可拆解、可观测的特点，因而能够更为直观地反映“是否民主”“如何实现民主”等问题。三是在摆正程序与实体、程序的内在价值与外在价值之间的关系时，迫切需要弘扬程序的内在价值和树立立法程序自身之权威。对于立法程序中遵循的具体步骤和方法，学界存在“四阶段说”“五阶段说”“六阶段说”，其中六阶段包括立项、起草、提案、审议、表决、公布，相对更为完整。鉴于立法法有关立法程序的规定中“人大常委会立法”具有更为完整的程序规范，故本文在六阶段说的基础上，主要结合全国人大常委会的立法程序，论证全过程人民民主在立法不同阶段的“民主重心”，以及是如何在立项、起草、提案、审议、表决、公布的立法全过程中贯彻体现的。

二、全过程人民民主立法机制中的立项阶段

全过程人民民主立法机制在立项阶段的主要表现形式在于将民之所需所盼及时纳入立法规划和立法计划。立项是系统性立法工作的启动环节，可以从过程和结果两个维度理解，此处所指更侧重于立项的过程，是编制立法规划和立法计划，确定将哪些立法项目纳入立法规划和立法计划的活动，即立法主体在自己的职权范围内，为科学地调整社会关系，从实际出发，发挥主观能动性，对一个时期内立法任务所作的提前安排和整体部署。立项阶段的民主重心在于将民意纳入预立法的考量，有条件地将其落实到立法日程中，反映到立法内容上，使立法及时反映人民意志、回应人民期待。

中国特色社会主义法律体系的形成和完善，一条重要的经验就是坚持有目标、按计划、分阶段推进，做到“长远有目标、五年有规划、年度有计划”。我国自七届全国人大常委会开始，逐渐形成了立法规划计划的常态化机制，立法项目也经历了定向征集到社会公开征集的转变。根据立法法要求，立项必须贯彻“以人民利益为中心”，对于人民群众需求迫切、立法条件比较成熟的事项经论证后及时纳入立法规划和立法计划。全国人大常委会在认真研究代表议案、建议，广泛征求意见的基础上确定立法项目，以立法规划、年度立法计划、专项立法计划等形式统筹安排立法工作。全国人大常委会的立法规划计划中不少是在人大代表的议案以及各机关单位的建议的基础上，经过科学的评估论证和筛选最终纳入规划计划的，体现了立法对民之所需、民之所盼的回应。

各地方也积极对民主立项进行细化和创新，如江苏省《立法项目征集和论证办法》为公民意愿融入立法规划提供了明确指引，其中第4条规定：“立法项目的征集和论证工作作为编制年度立法工作计划的前置程序，应当遵循科学、民主、公开、高效的原则，依法保障公众有序参与。”并在第5条规定了“常态化征集立法项目建议”和“集中组织征集立法项目建议”。《陕西省地方立法评估工作规定》第7条规定：“立法评估采用实地调研、座谈会、论证会、统计调查、实证分析、文献研究等多种方法进行，重视社会舆论，充分反映社会公众的评价意见。”上海市人大常委会关于向社会公开征集2023年度立法计划建议项目的公告也明确了“为了更好践行全过程人民民主，科学编制《上海市人大常委会2023年度立法计划》，努力提高立法决策和改革决策衔接的速度、准度和精度，为更好地助力本市经济社会发展和改革攻坚任务推进，担负起中央赋予的新使命新任务，努力提供强有力的法治保障，现向社会公开征集2023年度立法计划建议项目”。并规定了公民可以通过电子邮件、微信填写等便民方式表达建议。保障了从立项这一立法工作的源头发扬民主，回应人民群众的立法需求和意愿。

三、全过程人民民主立法机制中的起草阶段

全过程人民民主立法机制在起草阶段的主要表现形式在于通过各种途径和形式广泛听取人民群众的意见建议。起草是人民意志转化成法规范的过程，在实践中是一项专业且繁杂的工作，是指法案起草者遵照立法意图，以书面形式按照一定的立法原理、技术要求、一定的组织结构初步拟定法案内容的过程。起草阶段的民主重心在于在广泛的民主参与中整合多元主体间不同的利益诉求，使法案最大程度、最真实地反映民意。

“法案公开征求意见”是公众参与最广泛、最便捷的渠道之一。2008年全国人大常委会委员长会议决定，凡列入全国人大常委会审议的法律草案原则上都要向社会公开征求意见，标志着法案公开征求意见的制度化、常态化。“截至2022年9月，十三届全国人大常委会期间，共有137部次法律草案在网上公开征求意见，参与人次近108万，共提出330多万条意见建议”。“一些事关人民群众切身利益的重要法律草案，如刑法修正案（十一）、个人所得税法、未成年人保护法、退役军人保障法、著作权法、妇女权益保障法等草案，引起社会广泛关注，收到数以万计的意见建议”。在坚持开门立法，积极向社会广泛征求意见的同时，我国也建立了相应的反馈机制，及时通报征求意见和吸收采纳情况。2019年7月，全国人大常委会法工委建立发言人机制，其职能之一就是将法律草案公开征求意见情况对社会进行公开，并于2022年12月首次以“具名”方式对吸收采纳意见情况作了反馈。通过向社会公布法案草案广泛征求社会主体意见，既能够帮助立法者获取多而全的信息，促进立法的民主化与科学化，又能在广泛的意见表达与商谈中协调不同的社会利益，使法案获得普遍的遵从。

除了法案公开征求意见外，立法机关还可以通过专家和第三方咨询论证、立法调研、座谈会、听证会、论证会等形式获取各方意见。专家和第三方咨询论证可以依托不同领域社会主体的专业知识对法律草案中涉及的相关内容进行可行性、科学性论证。调研是起草阶段的不可或缺的环节，民意是调研环节的重要内容，调研中对包括民意在内的信息的搜集与掌握程度会对法案起草产生重要影响。以座谈会、听证会、论证会为代表的“三会”同样是汇集民意、凝聚共识的重要平台。座谈会以其组织便捷性和形式灵活性能够就草案中一些突出、敏感问题深入了解各方面意见与建议，并将其中合理部分丰富到草案当中，减少草案争议。听证会以其法定化的程序和形式对法案特定问题展开说明，聚合了不同利益诉求的群体代表，能够多方位、立体式地了解群众需求，最大程度上凝聚共识。论证会主要论证的是草案的合法性、合理性问题，因此一般通过第三方依托其中立性、专业性保障草案的民主性与科学性。此外，各地也开展了法案起草阶段民主参与的新尝试，以上海市为例，《上海市人民建议征集若干规定》成为全国首部由省级人大常委会制定的，专门促进和规范人民建议征集工作的地方性法规，系统规定了法案起草过程中人民建议的平台、征集、反馈要求，生动诠释了立法起草阶段的全过程人民民主。

四、全过程人民民主立法机制中的提案阶段

全过程人民民主立法机制在提案阶段的主要表现形式在于通过规定广泛的立法提案主体实现最广泛的民主范围。提案是民意充分酝酿的结果（此处提案特指提出有关立法方面的议案），是享有提案权的主体提出有关立法方面的议案并交由审议机关审议的过程。有关立法方面的议案是启动人大立法程序的基本要件，在立法第一阶段——立项的基础上，通过赋予广泛主体提案权拓宽了法案进入立法程序的渠道，使得各领域的立法意愿都能完整充分地反映至立法机关。提案民主的重心在于保障公民意愿在经过整合后能够在立法机关处得到真实、完整、准确地体现。

我国立法法规定了广泛的立法提案主体，在立项这一环节没有被列入立法规划和立法计划的项目，有提案权的机关、组织、团体也可以提出法律案。但提案的效力有着强弱之别，即在是否被纳入会议议程上存在区别。在全国人民代表大会立法程序中，立法法第17条和第18条规定，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会可以行使“提案权”，其效果是提出的法律案一般都会被列入会议议程进行审议。同时，一个代表团或者三十名以上的代表联名也可以行使“弱提案权”，即这部分主体行使提案权的效果并不明确，其议案是否被列入会议议程要由主席团决定。在全国人民代表大会常务委员会立法程序中，立法法第29条和第30条规定，委员长会议、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以行使“强提案权”；常务委员会组成人员十人以上联名可行使“弱提案权”。对以上有提案权的主体及其行使提案权的效果进行整理后可以发现，我国立法法规定的提案权主体具有广泛的覆盖性，但仍存在以下可完善之处。

一方面，提案权主体范围不包括“普通公民和其他公民组织”。基于功能主义视角看，这可能是立法者基于对民主与效率权衡后的考量，但就实际效果来看，这一规定可能与全过程人民民主中“提案民主”的要求相抵牾，可以考虑在时机成熟时参考域外立法，赋予普通公民和公民组织一定程度上的立法提案权，即“立法动议权”。所谓“立法动议权”是指一定规模的公民群体、相应的社会组织等在内的社会主体提出法律议案，在符合一定条件的情况下请求立法机关将其纳入正式的立法程序的权利。这种做法既有利于完善我国自上而下和自下而上的双向立法逻辑，也是对全过程人民民主立法下提案阶段民主的必要补充和完善。

另一方面，以人大代表为单元的提案权只具有“弱效力”。以十三届全国人大历次会议为例，30名以上的人大代表联名提出的议案数远超过了代表团提出的议案数，五次会议中其比例在共收到代表提出的议案数中的比例分别为96.30%、97.14%、96.64%、96.61%、96.92%（见表1）。十四届全国人大一次会议期间，大会秘书处共收到代表提出的议案271件。其中，代表团提出的19件，30名以上代表联名提出的252件。在这些议案中，有关立法方面的268件，代表通过专题调研、视察、座谈、走访等方式形成的议案170件，占议案总数的62.7%；形成的建议约4800件，占建议总数的近60%。这些数据一方面反映出我国人大代表提出议案的积极性很高，议案形成也多通过丰富地联系群众的方式。但另一方面，议案的质量和实质性进入审议程序的情况可能不尽如人意，一个例证是迄今为止鲜有人大代表议案正式进入大会审议程序，更乏获得通过者。对此，可以通过“人大代表议案权——人大常委会”衔接、提高议案处理意见表决层级、设置会议议程补充程序等方式，对目前的“机构主导、代表参与”模式进行完善和补充，提高人大代表行使提案权的实效。

表1 第十三届全国人大历次会议收到议案情况统计

五、全过程人民民主立法机制中的审议阶段

全过程人民民主立法机制在审议阶段的主要表现形式在于通过反复审查讨论校准民主的最大公约数。审议是共同意志的形成过程，是指审议者就法案进行充分阅读、广泛讨论、深入研究后作出肯定、否定或提出修改意见的过程。审议阶段的民主重心在于通过不断校正整合共同意志，巩固民主价值。

立法法在第2章第3节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”中，以大量条文对法案审议作出了规定，如常委会立法的“全体会议审议制度”“三审制度”“负责人说明情况制度”“重要问题意见分歧报告制度”等。以下试选两个角度展开说明。

一方面，就人大代表发挥的作用来看。在每年的全国人民代表大会上，人大代表直接通过代表团审议的方式，辅之以“询问权”和“要求介绍权”的行使，保证了充分而真实的民主审议，在重大问题和重大的专门性问题还可再行讨论，保证了审慎而科学的民主。在全国人民代表大会闭会期间，先行向全国人大常委会提出法律案的，全国人大常委会根据立法法第19条第2款的规定，“应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加”。立法法第20条在“常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表”的基础上新增“并可以适时组织代表研读讨论，征求代表的意见”。这一规定有助于审议过程中深入了解、全面把握人民的利益、愿望和要求，是践行全过程人民民主、充分发挥代表在立法中的作用的重要实践，有利于保障充分、真实的民主审议。立法法第31条第2款规定：“常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。”对此，十三届全国人大常委会曾邀请全国人大代表150余人次列席常委会会议，及时办理代表的意见建议并将办理情况逐一通报。

另一方面，就全国人大常委会审议中的民主补足方式来看。在全国人民代表大会常务委员会会议中，因为人大常委会组成人员更注重常务性、专业性，为补强其民主性和广泛性，立法法第29条和第40条还规定了“列入常务委员会会议议程的法律案，宪法和法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见”。以及“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报”的更高要求，为常委会审议工作中完整、准确、科学地反映和贯彻民意提供了规范性保障，将常委会的审议工作建立在坚实的民主基础之上。

六、全过程人民民主立法机制中的表决阶段

全过程人民民主立法机制在表决阶段的主要表现形式在于发挥民主集中制“服从多数、尊重少数”的原则精神。表决是法案能否获得通过的关键，是指“立法机关的组成人员对讨论审议完毕的法案按照一定的原则，通过一定的形式和程序，表示赞成、反对或弃权的意见”。表决是民主集中制作用的明确场域，民主集中制在民主基础上的集中和集中指导下的民主的融通中，实现了各抒己见与统一思想的协调。表决阶段的民主重心在于从程序和实体两个方面保证法案表决符合民主要求。

表决阶段表征立法机构对相关法案具有决定性意义的终局性表态，是法案蜕变，取得法律正式身份的关键。如果一项法案未获得立法表决主体中多数人的赞成，则法案的民主正当性就不可避免地面临“反多数”的诘问。一国之立法表决规则能够最直观地体现立法程序的民主性，在程序上，表决阶段是由与表决密切关联的步骤、方法组成的体系化程序机制，立法表决的民主性在于对立法表决程序的严格遵循，是对民主价值的又一次重申与宣示。在实体上，立法表决的民主性在于重新巩固作为委托者的人民与作为被委托者的人大代表间的意志委托关系，使法案经表决后的处理结果符合“全体人民的共同意志”，寄托着人民对民主、公正价值理念的追求。

在程序上，通过法案表决启动与通过的人数规则、表决结果当场公布规则、无记名表决规则、整体表决与单独表决相结合规则等保障了表决过程的民主性。以“通过法案表决启动与通过的人数规则”为例，“人数”是民主最直观的体现，表决阶段人数上的民主性，一方面体现在“参加表决的法定人数”，即立法机关组成人员表决法案时所应具有的法定范围和比例；另一方面体现在“表决通过法案的法定人数”，即表决通过法案时赞成法案的法定范围和比例。在“参加表决的法定人数”方面，《全国人民代表大会议事规则》第4条规定：“全国人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。”《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第7条规定：“常务委员会会议有常务委员会全体组成人员的过半数出席，始得举行。遇有特殊情况，经委员长会议决定，常务委员会组成人员可以通过网络视频方式出席会议。”在“表决通过法案的法定人数”方面，根据立法法第27条与第44条、《全国人民代表大会议事规则》第59条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第45条的规定，由全国人民代表大会表决法案时，法案经由全体代表的过半数通过。由全国人民代表大会常务委员会表决法案时，法案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。以“参加表决的法定人数”和“表决通过法案的法定人数”之“双重多数”，实现了民主的“多数决”。

在实体上，通过民主集中制“服从多数、尊重少数”原则，保障了表决结果的民主性。我国民主集中制的制度设计克服了因忽视少数权利而形成多数暴政和因过分强调形式上的多数民主而导致“议而不决”。为使法案通过的“多数决”与法案“全体人民意志”的属性相统一，首先，将表决建立在充分沟通、协商的基础上；其次，以“多数决”原则兼顾民主与效率的双重价值；最后，可以通过在会议上“发言”的形式具体表明意见，允许表决中代表反对和“弃权”方式表明自己的意见。如2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议上对立法法修改的表决结果中，赞成票2761张，反对票81张，弃权票33张，赞成票约占总票数的96.03%，充分彰显了通过民主集中制求同存异，找出各方利益争执中的最大公约数的制度优势，保证筛选过滤后的共识能够以法律的形式获得通过并得到有效实施。

七、全过程人民民主立法机制中的公布阶段

全过程人民民主立法机制在公布阶段的主要表现形式在于充分保障公民知情权、参与权、表达权、监督权在内的民主权利。公布是法案取得合法身份的“关键一跃”，是指法案公布主体以特定形式将法案首次公之于众，使民众知悉法律文本及其制定过程的行为。公布阶段的民主重心在于使法律以方便全体公民充分获悉的方式公之于众，以保障民众知情权在内的民主权利。

从党的十七大首次系统提出“知情权、参与权、表达权、监督权”的“民主四权”开始，党的重大制度文件和领导人讲话无不强调“民主四权”在民主政治建设中的基础性重要作用。从四权的相互关系来看，知情权是行使其他三权的前提和基础。从全过程人民民主立法的视角来看，法律公布恰恰体现了保证了公民对立法的知情权，并能在此基础上把握主动权，综合运用四项权利融入民主立法“全过程”。

我国立法法对法律公布的主体、程序、方式等都作出了细致的规定。根据立法法第28条和第47条的规定，全国人民代表大会及其常委会通过的法律均由国家主席签署主席令予以公布，明确了我国法律公布的主体是国家主席，方式是签署主席令。立法法第62条规定：“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后，法律文本以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”这一规定明确了法律公布的多种载体和渠道，在原“文本公布”的基础上，要求法律公布时必须附随与之相关的必要信息，在法律文本之外，还包括“法律草案的说明”“审议结果报告”等内容，有利于公民全面了解一件法律从无到有的具体信息，有利于公民知情权保障和对立法活动的监督。同时，立法法第71条还新增一项条款：“全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切。”这些规定都体现了立法工作对“民主四权”的尊重和保障，也再度体现了“人民包括知情权、参与权、表达权、监督权在内的‘四权’充分实现构成了发展全过程人民民主的核心要义或最具实质性的方面，与全过程人民民主在理论上是同构的”。

结语

中国式法治现代化背景下，“全过程人民民主立法”是“全过程人民民主”与“民主立法”结合的重大理论成果。党的二十大报告强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”全过程人民民主立法与国家治理的逻辑联系体现在，立法工作是全面依法治国的基础和前提，民主立法是现代化国家治理的要求和保障，全过程人民民主立法是民主立法的最新样态，这种全新的理论范式构成了中国式法治现代化的重要组成部分，为国家治理体系和治理能力现代化注入了强大动力。我国全过程人民民主立法中的立法程序机制，在立项、起草、提案、审议、表决、公布的完整立法程序中充分实现了人民当家作主，符合习近平总书记提出的“八个能否”和“四个要看、四个更要看”的民主评价科学标准。全过程人民民主立法作为中国式现代化在民主立法领域的具体体现，作为新时代下党领导人民开创的“中国式民主立法”，本文仅就其在立法程序机制方面进行了粗浅的思考，未来还需要各领域的研究者从多个视角观察和解读，进一步研究、深化、论证其理论内涵与实践路径。

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