李旭颖 李超｜区域一体化建设中立法协调的三重维度、现实症结与保障机制

当前区域一体化的立法协调仍存在合宪性与合法性困境、协调主体复杂与多样、市场在协调中作用羸弱以及整体发展与利益平衡等问题，从比较视野、实践维度和理论维度三个方面进行调查，建议通过设置专门区域立法协调机构，构建区域立法协调信息共享平台，确立区域立法协调工作机制，完善立法协调备案制度来推动立法协调的制度化、规范化。

区域一体化建设是整合区域市场要素、消除区域壁垒、协调区域发展的重大命题、系统概念。积极推进区域一体化建设，必须始终以习近平法治思想为指引，坚定不移地走法治道路，善于用法治思维和法治方式完善制度设计，进而成为冲破层层藩篱的有力突破点，推动区域一体化纵深发展。通过对标区域一体化建设先进示范区，可以发现很重要的一点是依靠立法协调来强化法治供给，达到“良法善治”的目的。然而，如何从比较视野、实践维度和理论维度等方面对立法协调进行全方位考察，厘清立法协调中的现实问题，并构建可供实践检验的保障机制是仍需进一步深耕的课题。

一、区域一体化建设中立法协调的三重维度

首先从比较立法维度、实践维度和理论维度三个维度对区域一体化建设立法协调进行考察。

（一）比较之维：区域一体化建设中立法协调的域外考察

1.美国：“州际协定”模式

所谓州际协定模式是指各个州为解决某些共同的问题，协调行动而签订协议。在美国，“州际协定”的各项配套制度较为完善，各州之间既有正式的合作方式（如书面的州际协定），也有非正式的合作方式（如示范法）。从协定的签订要件来看，与签订民事合同相似，由要约与承诺构成，意思表示是核心要素。其涉及的范围也较为广泛，从传统州与州之间的边界纠纷到水域资源管制，从环境保护到资源开发，州际协定都能够涵盖，可以说，在美国州际协定已成为实现州与州之间合作及争端解决最为关键的区域法治协调机制。从历史演进与发展来看，美国州际协定本身就是作为一种州际法律冲突协调的产物而出现的。20世纪30年代以来，州际协定在美国迅速发展，直到20世纪60年代，州际协定已成为区域法治协调的关键举措，各州使用州际协定也较为频繁。随着20世纪80年代环境污染的加重，州际协定的重点集聚在环境保护与资源开发等领域。美国州际协定的产生与发展，使得美国单一的以州为区域的立法格局被打破，在州与州之间的立法协调上起到了强有力的助推作用。

2.日本：注重法法协调，“根本法”+“专门法”双重保障

日本区域一体化建设过程中，立法的身影随处可见。1950年5月26日，日本立法机关颁布区域发展层面的根本法国土综合开发法，该法从国土综合开发规划的制定机关、内容、实施等多方面对地区开发作出了规定，通过综合利用、开发国土资源，促进区域产业合理化布局，实现区域经济一体化发展。紧接着，日本又陆续进行专门立法，如针对落后地区的孤岛振兴法，针对产业空间布局的新产业城市建设促进法、工业再配置促进法，针对区域的整治立法东北开发促进法等。同时，为发挥地区开发金融的作用，1950年出台了北海道开发法，设立北海道开发厅，日本的地区开发金融由此进入新的阶段。总的来说，日本区域开发的立法衔接上，以根本法为统领，辅之以大量、针对性的专门立法，完备的法律体系为区域一体化开发提供源源不断的制度供给。

3.欧盟：一体化进程中的私法立法协同

20世纪80年代以来，欧盟各国逐步加强在私法立法上的协同。在此之前，由于各成员国在合同法、财产法等领域的私法立法不同，加之各国间的商事行为习惯存有差异，导致立法上的不协调，给欧盟一体化发展造成阻碍，各成员国也意识到解决立法上的协调问题迫在眉睫。而要解决在私法立法上的协同问题，物权法、人法等由于其本身的刚性，协调的难度要大得多，为此，债法的立法协同成为突破点。各国先是针对合同成立、合同内容、侵权责任、电子商务事项出台30多个条例和草案，构成欧盟共同债法的基本框架，在这些私法文件中，条例具有强制性示范价值，对各成员国各自立法有着举足轻重的导向作用。以德国债法修改为例，2001年欧盟出台制定欧盟债法及财产法的计划，随后，德国将欧洲议会有关电子商务、规范商业交易、买卖担保等规定的精神融入本国债法，进一步加强私法领域的立法协同，为推动一体化贡献私法力量。

（二）实践之维：区域一体化建设中立法协调的实践样本

1.东部长三角区域立法协调

2010年5月，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，2011年通过的第十二个五年规划中也明确提出要推进长三角地区区域经济一体化发展，长三角已成为我国经济的重要增长极。在区域立法协调的模式上，主要可以分为紧密型和松散型，紧密型对地方立法的协同性和共通性有更高要求，松散型则更为适宜复杂区域一体化中的立法协调，由于长三角地区各省市经济发展条件不尽相同，立法主体不相隶属，因此松散型立法协调更具有可行性。当前长三角地区立法协调呈现出以下特点：一是立法协调的主体较多，结构复杂。在江苏省和浙江省行政区划内，还存在诸多社区的市的人大及其常委会和地方人民政府，这些立法机关与省级人大及其常委会、省政府机关共同构成区域立法的主体，立法位阶、立法层次不尽相同，立法协调的难度也较大。二是立法协调的方式上注重硬法与软法共同发力。实践中既注重刚性的硬法来保证实施，又注重使用软法来规范协调，通过宣示性、号召性、协商性的软法来提升立法效益。三是立法协调中注重搭建框架协议。由上海牵头，江苏省和浙江省积极参与，通过框架协议吸纳人大法工委、市法学会等机构，共同为立法协调工作贡献智慧。

2.中部崛起地区的立法协调

中部地区省份主要包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西6个省份，促进中部崛起，发挥中部地区内在潜力，是提升我国竞争力的战略举措。从中部崛起地区的立法协调来看，主要有以下特征：一是在立法协调的探索上较为保守。由于区域一体化发展尚处初期，主要的立法协调方式集中在政府间的协商层面，签订的区域框架协议也多为方向性、宣言性。二是区域立法协调机制尚不健全。当前的区域立法协调还面临着沟通壁垒、流程不规范等问题，在立法协调的制度化上还有待提升。三是区域内重点地区的立法协调特色较为明显。中部地区的重点地区，如太原城市群、皖江城市带、武汉城市圈等区域中，立法协调上更具有鲜明的指向性与针对性，对这些地区的立法有鲜明的推动和促进作用。

3.西部大开发地区的立法协调

2012年2月，国务院通过了《西部大开发“十二五”规划》，对西部开发作出部署，并明确了西部大开发的重点工作。因此，西部大开发地区立法协调的重要特征之一就是围绕规划要求，借助地方立法模式，保障规划落实。此外，还具有以下特征：一是更注重战略性、关键性问题。西部大开发是有重点的开发，例如在基础设施上，通过兴修水利和发展交通，解决水资源缺乏和交通不便问题。二是注重完善政府引导、市场要素流动的机制。西部地区各类生产要素欠缺，通过立法协调，引导调动各类生产要素有序有力向西部地区流动，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是注重平衡民族区域自治和国家法治统一。西部大开发地区，存在较多的民族自治地区，我国宪法、立法法、民族区域自治法规定地方可以在适当根据本民族实际情况，对立法作出适当的变通规定。因此，区域立法协调中，应该注重行使变通权，将地方立法与本区域特色结合起来，实现立法上的变通与效益最大化。

（一）理论之维：区域一体化建设中立法协调的法治需求

1.区域合作成果需要及时协调上升为法律规范

在区域一体化发展中，高速的经济往来、文化交流，不可避免地会产生新矛盾、新问题，也必然会延伸出一系列的新规则、新方式，这些都是区域合作的成果，需要及时进行固定使其制度化，而制度化最好的举措便是进行立法。通过立法安排，区域合作成果能有效地通过法定程序上升为法律规范，取得权威性的法律地位和法律效力，形成稳定性的预期，从而更好地推动区域一体化建设。

2.立法协调能有效提升立法的科学性民主性

想要实现区域一体化发展，保证区域一体化发展的规范化、有序化，就必须营造良好的法治环境，而良好的法治环境不是一蹴而就的，需要立法、执法、司法、守法全方位的安排，其中，立法更是基础和前提。立法协调作为立法的前端性工作，通过在不同立法机关之间平衡，实现不同层级立法机关的意志表达，从而有效扫除立法中的沟通壁垒，瞄准立法的关键部位，为科学立法、民主立法提供保障。

3.立法协调能净化区域合作法治环境

当前，各地区立法机关在立法时，往往都是结合实践要求，根据本地区实际单独来进行法律规范的立、改、废，这种模式在以往单一式发展背景下具有积极作用，能够提升立法效率，使立法保持与时俱进。但是随着区域一体化建设的推进，既有法律规范并不能完全适应新形势下的经济社会发展，需要站在更宏观的视角下审视变革，这要求立法机关不能孤军奋战，而是要着眼整个区域来对不适宜的立法进行修改甚至是废止，来优化区域合作的法治环境。其中离不开立法协调，通过协调，不同立法机关统一制定相关规范，最大限度地提升规范的效益，包括规范制定的成本效益、法治效益和社会效益，从而达到区域合作法治环境的最优模式。

二、区域一体化建设中立法协调的现实症结

回顾目前我国区域一体化建设的立法协调现状，会发现目前仍面临多重困境与症结。

（一）立法协调面临合宪性、合法性困境

随着区域一体化建设的推进，地方在立法协调上开展了诸多有益的探索，但是仍存在依据不足的问题。以地方政府为例，我国宪法规定了地方政府的法律地位及其法定职权，地方各级政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，有权管辖本地区行政事务、发布决定和命令、领导本部门和下级政府工作。由宪法规定可知，各级地方政府在宪法上的地位是平等的，均能够依据宪法在本行政区域内行使职权。值得注意的是，宪法规定的职权行使范围仅限于“本行政区域内”，至于本行政区域外的政府间合作、权力配置、立法协调都没有明确规定。而地方组织法第27条、第28条通过列举的方式分别规定了县级以上政府和乡镇政府的职权，同样没有对立法协调作出规定，通过对其他职权进行解释也无法得出立法协调的法定依据。在法律缺位、无章可循的情况下，地方立法协调陷入棘手的窘境。

（二）立法协调主体的复杂与多样

1.立法协调主体的多样性带来立法成本效益负担

区域地方立法主要有人大立法和政府行政立法，相应的立法协调便有地方人大间的协调、地方政府间的协调，地方人大与地方政府间的协调。当政府与政府、人大与人大之间认为需要进行某方面的立法时，彼此便可以进行互相立法协调开展立法活动；当政府觉得某些事项超出本身行政立法职权范围需要人大立法时，便可以通过立法协调提请人大进行立法；当地方人大觉得此时立法时机不够成熟时，可授权地方政府通过行政立法的方式先行先试，待经验成熟之后再立法固定。在这些立法协调的过程中，涵盖了不同的诸如地方人大及其常委会、地方政府等主体，不同主体间又因为层级不同而分化成庞大的立法主体，这些主体间互相协调，衍生出的多样协调关系增加了立法的人力、物力和财力，无疑给立法的成本效益带来负担。

2.立法协调主体的复杂性影响立法功用的发挥

由于区域地方立法协调主体的多样性，加上当前宪法、地方组织法并没有对立法协调作出明确规定，使得立法协调的主体更加复杂。除政府间、人大间、政府与人大间协调之外，在层级上存在同级政府间、人大间、人大与政府间的协调，还有不同层级的政府间、人大间、人大与政府间的协调。此外，并非所有的人大及政府都拥有立法权，由此便还会产生有立法权的政府、人大与无立法权的政府、人大间的协调。在隶属关系上来看，既有隶属关系的政府间、人大间、人大与政府间的协调，也有非隶属关系的机关间的协调，比如广州市政府与广东省政府间的协调就属于有隶属关系的协调，广州市政府与香港、澳门地区的协调就属于非隶属关系协调。可见，立法协调主体并非简单整齐划一的，而是具有深度的复杂性，随着复杂性的深入，立法协调原则、方向、路径都不尽明晰，立法的功用存在大打折扣的可能。

（三）市场在区域一体化立法协调中作用羸弱

在区域一体化建设过程中，多数城市之间并不存在上下级隶属关系，而是一种横向的平行关系。因此，在衔接区域内的部门时往往需要借助政府发挥作用。受政府本位主义观念的影响，政府被视为“全能政府”，公众必须接受政府管制。这也导致了一种情况：构建市场为主导的基础不牢，市场的作用不能真正发挥出来，使得市场在区域之间立法资源配置中的作用处于羸弱的状态。以粤港澳大湾区为例，港澳企业来粤投资，主要是由于政府部门牵线搭桥，短期内这种做法确实能够增加在粤的港澳企业数量，但长远来看，这种行政权力的介入会耗费大量财政投入，增加企业的思想负担，反而会挫伤市场主体的积极性。区域经济的高质量发展经验表明，只有充分激发市场主体的内生动力和内在活力，各类要素才会充分涌流，社会资源配置的效益才会最大化。这也从侧面说明，即使政府是区域一体化建设中的推动者、建设者，但其不能替代市场功能，让市场回归市场才是区域一体化发展的趋势。行业协会作为市场中的一支重要力量，自改革开放以来成长迅速，对助推区域经济一体化发展和社会治理现代化起到重要作用。然而，在区域一体化建设加快的背景下，区域间行业协会的交流却因为地域阻隔等各方面原因受到限制，并且在地方政府主导的立法模式下，行业协会参与区域立法的渠道并不畅通，发挥的作用也总体较小。概言之，由于公权力在区域一体化建设过程中压缩了市场自由自主发展的空间，在区域内部没有形成有效的市场合作与发展机制，影响了区域内各类要素资源的迸发，给立法协调带来挑战。

（四）立法协调中错位发展与整体利益的衡平

区域内一体化发展的核心问题是利益问题，而对各种利益进行衡平以及取舍是一个法制问题。利益是立法的源动力，任何立法都绕不开利益衡量，故而可以从某种程度上说，立法是利益诉求的产物。同样，区域立法协调作为一种合作型立法，本身并没有跳脱出立法范畴，是一种新型、适应区域发展需要的立法，是协调主体间共同利益诉求的结果，这也构筑起区域立法协调的逻辑起点。区域内部的省级主体，是立法协调指向的直接利益相关者，不同省份在历史、经济、文化、社会、生态等方面的差异，不但共同构成区域一体化发展的实践基础，还影响着各自一体化发展定位的利益格局。然而，受制于不同区域的行政化管理和条块分割治理，区域一体化发展面临的是市场发展需求与地方保护主义、重复建设与政绩竞赛、产业间的恶性竞争等现实问题。区域间错位发展的共同利益诉求，没有在合作中进一步强化，反而被区域内部的无序竞争、利益抢夺所取代。因此，想要通过完善区域立法协调来推动区域一体化建设，必须在区域省际政府、市场和公众就区域一体化发展的共同利益诉求达成广泛共识，凝聚一体化发展合力。其中，区域一体化发展的战略规划、具体实施纲要等需要及时制定，为后续民意征集、寻求共识提供鲜明的政策导向。当然，区域一体化建设不能等待这种共同利益诉求的自然达成，需要在区域战略实施的关键背景下，借助中央支持，共同在区域立法协调上起好步，通过立法协调来确认、巩固省际错位发展的利益关系，保障一体化推进的整体利益格局。

三、区域一体化建设中立法协调的保障机制

立法模式的精准厘定为区域一体化中立法协调提供了丰富、全面的框架设计，但立法协调仍有赖于权威机构的适时建立和制度运行。从部分地方实践来看，区域内部的省级人大常委会之间和政府法制机构之间的常态化会商机制已经逐步确立，并在遵循既有框架下进一步深入实践。但若要构建更高质量的区域立法协调机制，仍需要通过一系列机制体制来充实保障。

（一）设置专门区域立法协调机构

为推动区域立法协调的平稳、有序，有必要在区域一体化背景下设置专门的区域立法协调机构，来集中处理立法协调事宜。此机构设置需要程序规范，并在立法上具有代表性与权威性。从其他国家和地区的区域立法实践来看，专门立法协调机构的设立，对于区域内部统筹立法集约化发展具有重要作用，尽管不同国家机构的性质、职能和人员配置不尽相同，但都承载了区域立法协调中的大部分功能。比如，欧盟的区域委员会，不仅为欧盟立法提供专门的立法意见咨询，而且还承担着收集公众立法民意的作用，作为立法渠道的中枢起着上传下达的作用。美国则是根据区域需要设立联合会作为地方政府间的协调机构，对区域立法规划等进行处置协调。

鉴于我国区域一体化发展的实际情况，有必要构建中国特色的区域立法协调机构，建议在区域一体化发展领导小组领导下成立由区域内各省的人员组成专门的立法协调机构，即区域一体化立法工作委员会，统筹安排区域立法协调工作。从立法工作委员会的构成来看，应包括各省选出的代表，其中应具有一定比例的省级权力机关和省政府法制机构工作人员，来为区域内人大、政府在具体立法中的分工提供基础保障。从立法委员会的建制上来看，可通过区域间省级人大会签协议的方式进行设立，机构的性质确定为区域立法协调的常设性机构。此外，协议还应对立法委员会的运行基本原则、人员范围、任职资格、协调职能、协调程序等进行细化规定，在制度上确保立法委员会工作遵循平等协商、服务区域整体的原则进行立法协调事项。从具体职能来看，区域立法委员会主要从事立法协调三方面工作：一是对区域内的一体化立法活动进行协调；二是承载区域内协调机制的运行；三是进行与区域立法有关的其他协调工作。当然，该立法委员会不具有决策权，即不能单独就区域内立法单独作出决定，而只能是发现区域内部不同省份之间立法冲突、及时上报立法协调进展、组织召开立法协调会、提出拟立法草案等，且协调事项本身应严格属于区域间人大和政府有权支配的事项。易言之，协调事项应为区域层面而非某个省内部层面的立法事项。

（二）构建区域立法协调信息共享平台

区域内立法协调工作的有效开展，离不开区域内特别是省级行政区之间立法信息的即时共享、讯息互通，这构成区域立法协调的基础和前提条件。针对实践中地方立法信息共享不畅、互设壁垒等问题，亟须通过构建区域立法协调信息共享平台，加速解决区域立法中的疑难复杂问题，进一步加强区域立法工作的协作交流，实现立法上互联互通，从而增强立法的可预测性、集中力量办好区域高质量发展立法层面的保障优势。

在具体安排上，需要立法协调机构牵头建设区域内综合性立法信息数据库，打造区域内立法资源、立法信息的核心枢纽。从立法信息库的内容来看，需包括以下内容：区域内各省级行政区人大的五年立法规划和年度立法计划的部署和推进情况、政府年度立法计划和推进情况，与区域一体化发展主题相关的立法活动、相关行政法规和规章制定情况，以及区域间联合公开的立法合作事项，包括区域立法经验和成果交流等信息。在前述立法信息库基础上，立法协调机构应及时整理、归类和同步更新立法信息，定期向各区域立法主体通报立法信息，并借助区域一体化立法信息网络平台的设立，发布区域立法关键信息，既能便于立法机关查询，又能有效吸收公众参与，从而增加立法透明度。

（三）确立区域立法协调工作机制

区域立法协调的有序有效运转，离不开立法协调工作机制的具体运行。从立法法的相关规定来看，地方立法权是指地方人大及其常委会制定地方性法规的权力，而规章并不是一种全新的制定权，只是对法律、行政法规的细化规定。从效力上看，规章的位阶也明显低于法律和行政法规。在区域一体化发展过程中，经济、社会、文化等诸多事项需要人大和政府的立法协调予以保障，故区域立法协调的关键之处在于既要实现省级权力机关立法协调的有效开展，也要畅通人大与政府之间的立法渠道，形成人大和政府两个工作机制支撑平台。

具言之，立法协调工作机制包括以下重点内容：一是区域内重大立法通报制度，通过制度供给强化立法信息交流与共享。二是立法规划对接制度。区域内部在制定年度或长期立法规划时，要将彼此关联度高且需合力推进的立法项目，通过立法协调来减少实施阻力。三是重大立法联合攻关制度。对于影响面广、涉及利益多的立法事项，要建立立法联合攻关制度，统筹优化区域内整体资源，激发区域立法协调的内在活力。四是区域立法协调工作例会制度。对需要进行立法协调的事项，定期组织多方座谈、交流对话，学习彼此先进的立法技术和立法经验，破解区域一体化发展中的立法难题。同时，除了立法协调工作例会，还需要有完备的临时协调方案，以便完善整个立法协调工作布局。五是要着力构建区域立法内容协调机制。采取共同起草、委托起草等起草机制，适用立法论证、说理论证等论证手段，并通过立法成果共享机制、立法解释机制来提高立法本身的科学性，增强区域立法的公正性。六是区域立法公众参与机制。因为区域立法涉及的范围较大，涉众主体较多，扩大公众参与立法机制，是全面贯彻落实全过程人民民主重大理念的要求，能够充分体现和保障立法的民主性和透明性。对立法主体之外的人民群众来说，民主立法应保障他们“知情和参与的民主权利”。七是冲突规范的清理机制。对于不同区域间立法规定冲突的情况，立法协调必须作出回应。在立法法规定的冲突规范处理基础上，区域立法协调机构应结合区域实际，确定法规、规章等文件冲突的具体标准，并制定具体的清理机制，以保持区域立法的动态更新。

（四）完善区域立法协调备案制度

备案审查是提升立法质量、完善立法体系的重要抓手，通过备案审查，对立法情况全面掌握，有利于更好维护立法的内在统一性。根据立法法第98条规定，上至行政法规，下至规章，均应当在公布后30日内按照法定程序向有关主体备案。可以说，备案有着明确的法律依据，也是检校法律规范是否冲突的重要方式。

在推动区域一体化发展过程中，可通过两个方面完善立法协调备案制度。一方面，立法协调的成果要遵循立法法规定报上级机关备案，全国人大常委会和国务院也便于进行事后监督确保立法协调实效，避免在整体法律体系和国家立法规划中存在规范冲突情形，从而使立法协调的效力得以延续。另一方面，建立区域立法协调交叉备案制度。所谓交叉备案，是指区域内的权力机关在完成立法后，及时将立法文本向其他区域立法机关备案。在收到备案文本后，接收文件的立法机关若发现立法文本可能损害本区域利益或者不利于区域整体发展宗旨时，可以委托立法协调机构介入处理。概言之，交叉备案能在保证立法统一性的前提下，又能克制地方立法保护主义，从而更好护航区域一体化高质量发展。

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