课题组｜公益诉讼惩罚性赔偿的立法构建探析

民事责任领域惩罚性赔偿是一种相比补偿性赔偿更具惩罚意味的责任形式。当前司法实践中，惩罚性赔偿的适用扩张至公益诉讼领域已经具备充分的政策支持与司法实践，但仍缺乏基本法规范的支撑。公益诉讼惩罚性赔偿的请求权来源与私益诉讼有别，也并非私益惩罚性赔偿请求权的简单集合行使，在厘清其新设权利模式的基础上，公益惩罚性赔偿金的计算、归属与履行方式等均应与私益相区分，需针对性地进行立法构建，以充分实现“维护公共利益”诉讼目的在制度中的体现。

一、公益诉讼惩罚性赔偿的立法引入

不同于补充性赔偿，惩罚性赔偿是一种更具惩罚意味的责任形式。当前司法实践中，惩罚性赔偿的适用扩张至公益诉讼领域已经具备充分的制度支持与司法实践，但仍缺乏基本法规范的支撑。由此，首先需要明确公益诉讼立法引入惩罚性赔偿具有必要性和可行性。

（一）惩罚性赔偿的制度目的

惩罚性赔偿，是一种适用于特定领域的、由法院裁判的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，对应于补偿性赔偿制度存在。依据其字面含义，可以提炼出“惩罚”与“赔偿”两个关键词，其中“惩罚”通常属于公法领域，“赔偿”则属于私法范畴。在全球公法私法化与私法公法化的浪潮下，这种公法与私法互相借力的现象在各法系之间都有体现。对应惩罚性赔偿，“赔偿”为其本质，而前者为其特征。

就制度目的而言，惩罚性赔偿是为弥补补偿性赔偿责任的不足而诞生的制度。随着主体的发展、社会结构的变化以及主流价值观的变迁，当前社会正处在可能面对越来越多新的致害原因的时代。例如，公众暴露于环境污染、产品侵权、消费者权益受损、网络侵权等一些具有侵权范围广泛、主体不平等、受害者众多、后果严重或隐秘等特点的侵害行为之下，这些不法行为相比起传统的侵权行为，受害者获得救济的难度增大。

当受到不法损害时，受害人自然有权获得赔偿，对受害人损失的补偿也是民事侵权赔偿的主要目标。而“补偿”意味着要以实际损失的大小为依据，并不考虑加害人的主观过错程度、对损害后果的态度等，其价值体现在相对的当事人之间，对该类不法行为缺乏对社会的遏制、警告作用。与之相对应的，惩罚性赔偿将“惩罚”作为手段和部分目的，“赔偿”不仅是其本质，也是其前提。法律的正义价值要求不法行为能以此得到否定评价与矫正，惩罚性赔偿数额之大即会使侵权者丧失违法的经济动力。在诸如环保、消费、食品、药品等领域，这种价值指向显得尤为重要，也因此单纯的补充性赔偿无法满足需要，完全赔偿原则亟须辅助，惩罚性赔偿应运而生。

（二）公益诉讼立法引入惩罚性赔偿的必要性

在民事责任领域引入惩罚性赔偿制度，显然与传统民法概念里所调整的平等主体之间民事法律关系有所不同，充分展现了公权力对于特定领域重大违法行为的负面评价。无论是授权给个人进行私益诉讼、还是经由社会公益团体或人民检察院主张，最终的胜诉判决都包含国家对严重侵权行为的责罚意志，也体现出立法引入惩罚性赔偿的必要性。

一方面，基于理性人趋利避害的本能，若其不法行为所能取得的利益远多于需要因此承担的赔偿责任时，民事惩罚便难以对其形成有效威慑。在公益诉讼所适用的领域内,如生态环境、个人信息保护、食品药品安全等，此类情形并不鲜见。公共利益保护的目的不仅在于弥补过去的损害，阻止未来的侵害同样重要。另一方面，私益诉讼通常难以扭转不特定主体可能面临的诸多权利受损轰炸与长远影响的局面，在这样的现实背景下，针对背景复杂、影响深远的环境、食药、消费者权益保护等领域的恶性违法侵权行为，为补足行政规制、刑事规制之力有不逮，有在立法上引入惩罚性赔偿的必要性。

（三）公益诉讼立法引入惩罚性赔偿的可行性

在程序层面，适格主体能够提起公益诉讼通常被认为是基于职权关系的法定诉讼担当。通过此种程序赋权，公益诉讼主体因成为形式当事人而享有诉讼实施权。在实体层面，则通过实体赋权实现公益诉讼惩罚功能与私益诉讼补偿功能的区分。换言之，公益诉讼立法引入惩罚性赔偿在法理上具有可行性。

在实践中，惩罚性赔偿亦进行了富有成效的探索，为立法引入惩罚性赔偿提供了有力基础。以当前适用占据绝对多数的检察公益诉讼为例，其适用惩罚性赔偿围绕“公共利益”展开，即以公共利益的受损为前提与赔偿金请求背景。而检察机关作为国家机关，其向侵权人请求承担民事责任并没有以具备直接或间接的利害关系为前提，亦不会因胜诉而获利、因败诉而有损。这种形式上的惩罚性赔偿请求权经由高层部署逐步确立，虽则尚无规范层面的支撑，但无论是“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，还是最高检与各部委联合印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》等文件规定，抑或是中央全面深化改革委员会决定设立的最高人民检察院公益诉讼检察厅等架构搭建，都为检察院推动公益诉讼工作，乃至适用惩罚性赔偿制度做好了表态。

此外，实践中适用惩罚性赔偿的做法已有获得法院支持的情形。在河北省保定市人民检察院诉李某侵害消费者个人信息和权益民事公益诉讼案中，侵权人被判令承担三倍惩罚性赔偿金。作为最高检发布的典型案例，这一做法无疑具有一定的导向性，也为公益诉讼立法引入惩罚性赔偿提供了相当的支撑。

二、公益诉讼惩罚性赔偿的模式选择

我国现行法中规定的惩罚性赔偿都是私益惩罚性赔偿请求权，但公益诉讼惩罚性赔偿的请求权来源与私益诉讼有别，因此将其作为私人惩罚请求权的集合行使模式是站不住脚的，应采用新设权利模式。

（一）公益诉讼惩罚性赔偿适用的法理基础

依据民法典及其他单行法的规定，适用惩罚性赔偿均需符合一定的行为要件，如在产品责任领域表现为“生产、销售明知存在缺陷的产品，或没有采取有效补救措施”，在环境侵权领域表述为“违反法律规定故意污染环境、破坏生态”，在消费者权益保护领域则为“经营者提供商品或服务有欺诈行为”。可知，法条对于需要苛以惩罚性赔偿的侵权行为都做了相对明确的描述，即只有在特定领域内满足特定行为要件才有可能招致民事惩罚责任后果。

此外，由于惩罚性赔偿作为一般补偿性赔偿之外的经济制裁，其适用标准理当比常见侵权责任要高，只有在侵权人侵权行为背后的主观恶性较大时才可适用。民法典第1229条与第1232条对此展露出鲜明对比，环境侵权所适用的赔偿方式不同也就对应了不同的主观要件，在补偿性赔偿适用时，采无过错责任原则；在惩罚性赔偿适用时，则采过错责任原则，须具备主观上的“故意”。这也是为了避免过度适用经济制裁手段，为主观恶性较低的行为人提供合理的抗辩。

在各领域适用惩罚性赔偿时，均需满足行为招致了严重的违法结果，如知识产权侵权结果笼统表述为“情节严重”，产品责任明确为“造成他人死亡或健康严重损害”，环境侵权须“造成严重后果”等等。因规范领域的不同、具体案件的不同，针对侵权行为的严重后果，法条往往无更为详尽的规定，即使在司法解释中，对于环境侵权严重后果的解释主要包括造成他人死亡、健康严重损害、重大财产损失、生态环境严重损害或者重大不良社会影响，受制于不同案件的不同情况，对于侵权结果虽然未表述明确具体，却也为惩罚性赔偿的结果要件框定了相对具有筛选作用的适用标准。

（二）公益诉讼惩罚性赔偿的权利模式之争

我国现行法中规定的惩罚性赔偿都是私益惩罚性赔偿请求权，例如民法典第1232条赋予环境侵权的被侵权人以惩罚性赔偿请求权，第1235条对公益诉讼主体请求侵权人赔偿的损失费用却作封闭性规定，且并未列举惩罚性赔偿。然而，在人民法院、人民检察院整体对待公益诉讼惩罚性赔偿的态度而言，却是持续鼓励探索与扩张适用政策的。乃至在对民法典环境侵权责任部分的解读中，最高院秉持对于生态环境公共利益的救济态度，预告了“需要运用法律解释的方式予以具体的探索”。

实务中公益诉讼中对于惩罚性赔偿的扩张应用与理论呼声，对公益诉讼的立法探索并解答出公益惩罚性赔偿的权利模式范式提供了相当的参考，也提出了相当的难题。是否可以理解为，基于天然的诉讼能力优势，公益诉讼主体成了诉讼代表人，以集合行使私人惩罚请求权呢？可以说，在明确民事公益诉讼与集团诉讼之差异基础上，将公益诉讼视为众多当事人合法权益的简单加法显然是违背理论基础的，将公益诉讼惩罚性赔偿等同于私益诉讼惩罚性赔偿之集合也缺乏依据。

加之，惩罚性赔偿的设立目标，除了是在侵权人处产生效果以外，同样也为收缴资金供公共利益的修复提供经济支持，而并非单纯地为使私益诉讼原告获取超额赔偿。从制度目的出发，立法上并无为私益权利人创设实质的惩罚性赔偿请求权之必要，也因此，公益惩罚性赔偿作为私人惩罚请求权的集合行使模式是站不住脚的，应采用新设权利模式。

（三）采用新设权利模式的正当性

所谓新设权利模式，是指法律在消费者私人的赔偿请求权外，再为检察机关等适格主体创设另外的惩罚性赔偿请求权并赋予主体以对应的诉讼实施权。借此，既可以避免重复赔偿实现刑罚的可预期性，也符合公益诉讼惩罚性赔偿制度的理念，具有正当性。

在制度理念上，惩罚性赔偿的制度目的与公益诉讼维护公共利益、预防潜在风险的理念相契合。当前公益诉讼中涉及的侵权行为具有隐蔽性强、维权难度大等特点，被侵权人提起的私益诉讼成案数量少，胜诉率低。对此，仅以行政处罚或普通损害赔偿的方式追究责任难以达到降低违法收益、增加违法成本的目的，无法实现对于未来犯罪的震慑，也不利于社会公共利益的维护。另一方面，在构建路径上，引入惩罚性赔偿亦不存在理论上的障碍。基于立法上创设赔偿请求权的必要性，采用新设权利模式作为正当基础来构建惩罚性赔偿制度具有内在合理性。

三、公益诉讼惩罚性赔偿的规则完善

为恰当构建公益诉讼惩罚性赔偿制度，其赔偿金的归属、管理，与其他经济性处罚的关系，乃至惩罚性责任的履行方式，都需进行厘清和针对性地进行立法构建，以充分实现“维护公共利益”诉讼目的在制度中的体现。

（一）惩罚性赔偿的适用领域

惩罚性赔偿是私法中的一个外来因素，它基于传统的补偿性赔偿责任，增加了对世性，内容中填补进对社会公共利益的保护，它突破了传统公私法严格二分的界限，也弥补了补偿性赔偿的功能缺陷。有别于传统的私权救济机制，在制裁与遏制恶性不法行为的方面起到积极的作用，可以通过个案判决以更强的惩治力度实现对该案件类型、领域的秩序维护。惩罚性赔偿作为对民法领域填平原则的补充，在赔偿责任理论中具有对特定领域或情形的补充性的重要作用。

在公益诉讼的语境下，环境、消费品、食药等的侵权行为由于影响深、范围大，具有明显的公共属性，如环境污染或破坏后的修复极其复杂、消费品的召回、赔偿等，均需要长时间的人力、物力和金钱的投入；需要政府在后续进行一系列政策的制定、完善，提供诸如土地规划、制定行业标准、行政监管等方方面面的公共服务；甚至严重的环境破坏与食药安全危机受侵害者不特定、数量众多，长时间也无法恢复原状，会对人民人身安全、财产安全乃至更复杂的集体情感造成不可磨灭的深远影响。因此，部分领域公共属性较重决定了对其的保护力度应更大，基于这种需要，在补偿性赔偿的基础之上，为了对侵权人的主观恶意与恶劣行为作出与其相匹配程度的否定与责难乃至警示与遏制、对被侵权人难以衡量的重大损失以及社会公共利益的受损给予填补、对我国“以人民为中心”政治理念予以回应，各条文以授权性规则的形式，赋予特定领域严重违法侵权行为以额外惩罚性赔偿的可能。

（二）惩罚性赔偿的归属

惩罚性赔偿请求权归属于公益诉讼提出主体，却并不意味着其赔偿金所有权同样归属于其。对于惩罚性赔偿的归属，理论界与实务界主要存在三种观点：其一为应当将惩罚性赔偿上缴国库；其二为应在社会组织中设立基金并汇入专项账户；其三，成立专项民事公益诉讼基金会。

对于第一种观点，《规范消费类民事公益诉讼赔偿金管理使用》《关于〈生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)〉的通知》等文件均将其作为一种非税收入纳入国库。持这种观点的学者认为，检察机关或社会组织虽然是公益诉讼起诉人，但却并非直接当事人，因此必须将公益诉讼惩罚性赔偿金与私益诉讼相区分，为表现其为公共利益目的，理应将惩罚性赔偿金上缴国库。

持第二种观点的学者大多在探讨消费公益诉讼中的惩罚赔偿归属与管理模式，消费者协会作为日常处理消费者权益问题的专门组织，这种做法有利于发挥其组织优势，且有利于专款专用，可为消费者权益公益宣传、各类诉讼费用提供支撑。然而消协并非唯一适格的消费公益诉讼起诉主体，甚至有学者统计过，仅有不到一成的消费公益诉讼由各地消协提出，在这种现实背景下一股脑将相关惩罚性赔偿金转入该协会专门账户缺乏逻辑基础与合理性。加之，并非所有适用公益惩罚性赔偿的领域均有相对常见、常态化运转的社会组织，这种做法在具有优秀群众基础的社会组织的消费领域尚且难以推进，在其他领域施行的可行性可想而知了。

本文较赞同第三种观点，即建立专项公益诉讼基金，将侵权人支付的惩罚性赔偿独立账户管理，用于对被侵权人的损害赔偿、对公共利益受损现状的终止与恢复，乃至投入到对同类侵权行为发生的预防管理与宣传教育中。如果单纯采取上缴国库方案，其实质上与公法上的经济制裁手段无差别，使得“公共利益受损”与“充盈国库”不当联系起来。此外，将惩罚性赔偿金上缴国库，由权利人申请使用后经财政部门审核批准拨款的这一做法，无疑无端增加了资金运用的流程，有损公共利益修复的效率性要求。

（三）惩罚性赔偿的计算方法

在惩罚性赔偿金额确定的各国经验中，美国大多由陪审团在没有固定金额幅度参考的情况下作出，也因此会出现一些流传甚广的超高金额的惩罚赔偿案例出现。为避免这种过强的不可预测性，大陆法系国家在引入惩罚性赔偿制度时充分糅合了其法系特色与惩罚本意，改良了英美法系中适用惩罚性赔偿之金额不可量化的广遭诟病的问题，广泛使用“基数+倍数”的金额确定方式。

我国已有的立法模式也借鉴了这种经验成果，各领域惩罚性赔偿金通常采用“倍率式”的计算方法，即需要确定某“基数”，乘以一定的“倍数”计算，惩罚性赔偿的具体适用金额被限定在了相对明确的基准线之间。总结为以下三种计算方式：(1）固定倍率式。例如食品安全法第148条规定的“价款十倍”等规定。（2）倍率数距式。例如商标法63条以“一倍以上五倍以下”作为赔偿系数等规定。（3）倍率封顶式。例如消费者权益保护法中规定的“损失二倍以下”等规定。民法典并未明确惩罚性赔偿金的计算方法，只是规定“相应的”数额。有学者认为，立法者之所以未在法条中明确规定惩罚性赔偿金具体的计算方法，是因为惩罚性赔偿金的计算需要权衡各个方面的因素，这个复杂的过程难以利用统一、不变的某种公式来表述。

惩罚性赔偿金额的确定方式采取基数与倍数相结合原则已有定论，对于基数的确定往往采补偿性赔偿数额，且条文明晰，适用少有顾虑。而“倍数”的范围在我国现行法中散见于各单行法，互不相同。在倍数的确定过程之中，有两点需要考量，其一，在法定范围内，各影响因素如何对应倍数的大小；其二，在单行法交叉的领域内，如何确定法定倍数与裁量倍数的问题。

所谓倍数的存在价值应当在于表达法律的谴责之意，那么其确定的基础就应当是侵权行为的可谴责程度，需要实现对该行为主体的不法行为达到谴责的效果目的，即使得该侵权人与潜在的领域内的其他侵权人丧失为或继续为恶意违法之侵权行为的经济动力。这就需要考虑到惩罚性赔偿适用的主观与结果要件，也就是指侵权行为人的主观恶性程度、悔意表示、其行为后果的严重程度。除此以外，为了实现地域间的公平，并使得惩罚金额与惩罚行为人之目的相匹配，还需要结合侵权人本身的经济实力与所处之经济水平综合考量。

在私益诉讼的生效判决中，人民法院在“倍数”问题上充分发挥了自身裁量权，对倍数数额的酌情调整较为常见，甚至有司法机关突破基数金额，而将倍数调减至0.5倍。这充分展现了惩罚性赔偿金额确定所采取的弹性模式。在惩罚性赔偿遵循比例原则予以调整的考虑因素中，行政处罚与刑事责任的存在与否给金额的调减或增加提出了难题。有裁判将其他财产性责任的承担作为减轻惩罚性赔偿压力的原因，亦有法院认为刑事罚金的存在可以证明行为人的主观恶性，应作为惩罚性赔偿适用与金额确定的加重情节考量。有学者认为，此因素并不与最终的惩罚性赔偿金额呈单一相关，应当比对二者金额进行通盘考虑，在罚金或罚款较低时，适当提高惩罚性赔偿金额；反之亦然。

可见，不应将行政与刑事责任的存在与否作为比例调减或增加依据，而应当将侵权人的行为乃至社会影响所导致的多重法律责任作整体性考量，以实现实质的公正。

此外，交叉领域内倍数确定方式的问题亦争议颇多。通过对比各单行法中对于惩罚性赔偿金额确定倍数的规定，不难发现部分领域具有现实可交叉性，而倍数规范却并不相同，为交叉领域内倍数的确定设置了难题。例如，在产品责任与消费者权益保护二者相竞合的情况发生时，究竟如何处理多个倍数限值成了必须面对的问题。面对法条硬性冲突，发挥比例原则作用势在必行，对侵权人之经济状况、侵权行为之影响、侵权人之主观恶意与悔过等的综合考量，有利于灵活确定倍数数额，最终实现惩罚性赔偿的补偿、惩罚与遏制功能。

（四）惩罚性赔偿的履行

惩罚性赔偿是一种具有极其浓厚公法责任表征的法律责任，它所意味的强烈谴责、震慑等价值倾向。值得注意的是，在公益诉讼开展过程中，基于惩罚性赔偿的“公法”色彩，部分严重违法的侵权行为需要严厉的惩罚与遏制，那么其侵权行为的严重性也就导致了侵权人极有可能同时触犯刑法，兼之在主管部门的日常监管中，或在《民诉法解释》第286条所规定的公益诉讼前置程序中，受到行政机关的处罚，也即发生民事责任与行政责任、刑事责任的竞合是公益惩罚性赔偿适用领域的常有情况。

针对这种责任竞合，有学者认为，惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金具有类似性质，具有准刑罚性，同时适用则会导致对一事不再罚原则的违反。加之，依据行政处罚法第28条第2款之规定，行政罚款可以折抵刑事罚金，那么惩罚性赔偿金作为与之性质如此接近的经济性惩罚，也应当可以折抵。部分人民法院亦持观点认为三者本质相近，对于已经处以行政罚款或被判以刑事罚金的，应当将该金额在惩罚性赔偿金中予以折抵。

也有一种观点认为，惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金之间不能相互折抵，三种责任并行不悖。甚至实务中有法院认为刑事罚金的存在可以证明行为人的主观恶性，应作为惩罚性赔偿适用与金额确定的加重情节考量。至于多责任的叠加是否会使被告（被告人）难以承担，有学者认为可以通过执行顺序予以解决。

惩罚性赔偿作为一项民事责任，与刑事责任、刑事责任属于三个不同的责任范畴，侵权人的一行为同时触犯了三个部门法，且三个部门法的不同处罚措施具有不同的价值，理应发生责任的竞合。且刑事罚金与行政罚款具有鲜明的公法性质，其所收取的金钱并不能实现对不特定权利人的补偿与对公共利益受损现状的直接补救，若将三者相互折抵无疑是弱化了惩罚性赔偿的民事责任性质，进而造成侵权人对自身违法行为的错误理解，而难以发挥惩罚性赔偿制度遏制恶性侵权、教育引导行为人维护公共利益的目的。此外，惩罚性赔偿金额的确定应当遵循比例原则，如已存在其他经济性制裁，当即就提出了在金额的确定环节用整体的眼光看待全局的要求，而不应当有过高数值以致需要采取抵扣方式减轻侵权人负担。

结语

公益诉讼在立法上确立惩罚性赔偿制度对于维护公共利益具有重要意义，是维持市场秩序实用主义表达的又一探索。然而检察机关请求公益惩罚性赔偿仍缺乏基本法层面的依据，近年来的实践经验与理论争议为此立法模式提供了相当的参考。为恰当构建公益诉讼惩罚性赔偿制度，需针对制度性质加以厘清，并注意与集合性私权区分。在明确公益惩罚性赔偿之不特定主体的公共利益维护目的后，其赔偿金的归属、管理，与其他经济性处罚的关系，乃至惩罚性责任的履行方式，均属于立法应当关注的要点。

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