卞佳纯｜我国环境民事公益诉讼的司法现状检视和完善维度

改革开放以来，工业化、城市化的过快发展，使得生态环境不断被破坏，我国生态环保事业目前面临着巨大的挑战和困境。民事诉讼法、环境保护法以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都对环境民事公益诉讼作出了立法规范与实践指引。其在环保法治化的进程中有着不可取代的作用，是保护生态环境的重要举措之一。通过以裁判文书为样本，统计环境公益诉讼案件的案件数量、类型、主体以及其他审判细节，分析环境公益诉讼在司法实践中的应用现状，了解发展趋势，并探索其在司法实践中未来可能的适用情况。在肯定其司法适用价值的同时，分析环境公益诉讼存在的问题，例如环境公益诉讼的主体资格问题、赔偿金额的使用和去向问题、不同类型诉讼实践失衡等多方面、多维度地探究相应的解决路径，以期利于环境公益诉讼的蓬勃发展。

“环境保护”作为我国的基本国策，早在1983年就已经被纳入我国发展整体规划，民法典更是将“绿色原则”首次在法律条款中予以明确规定，生态的法治化保护迫在眉睫。环境公益诉讼作为保护国家生态环境的重要法治手段之一，其属性和普通的民事诉讼在起诉对象、起诉目的、起诉主体上都有着较大的差异。我们需要对环境公益诉讼的司法现状进行研究，为我国的生态环保事业奠定有力的法律基础。

一、现状检视：环境民事公益诉讼案件数据解构

笔者以中国裁判文书网为平台，以公益诉讼为关键字检索，搜索2020年1月1日至2022年12月31日期间的判决书，共检索到3074条检索结果，其中涉及民事案件213件，刑事附带民事公益诉讼案件2861件，行政案件14件。以上述裁判文书为样本，通过统计分析，以期了解目前环境公益诉讼司法适用的现状、问题，并对环境公益诉讼可以进行完善的维度进行分析。

（一）近三年环境公益诉讼案件数量持续减少

从时间分布上看，2020年共计1979份判决书，2021年共计870份判决书，2022年共计225份判决书，在这三年期间环境公益诉讼的案件数量呈持续性、断崖式减少。

从地域分布上看，全国共有30个省、自治区、直辖市的人民法院涉及环境公益诉讼判决书。其中，湖南省共有419篇判决书，占比13.6%，居于首位；贵州省共有322篇判决书，占比10.4%，位居第二；四川省共有268篇判决书，占比8.7%。由此可见，近30%的环境公益诉讼集中在上述三个省份，这可能与上述省份对环境治理现状的迫切需求有关。

（二）环境公益诉讼原告诉讼主体、案件类型分布都较为集中

在3074条检索结果中，刑事附带民事案件2861份裁判文书，占比93.1%，其中妨碍社会管理秩序罪2654篇（破坏环境资源保护罪2641篇）、危害公共安全罪132篇、侵犯财产罪23篇、破坏社会主义经济秩序罪18篇、侵犯公民人身权利、民主权利罪7篇，其余27篇。民事判决书213篇，占比6.9%，其中侵权责任纠纷129篇、物权纠纷13篇，其他纠纷71篇。在213篇民事判决书中，检察机构作为公益诉讼主体的案件共计192篇，属于民诉法中规定的“有关组织”提起的环境公益诉讼为21篇。在213篇民事判决书，一审文书共计210篇，剩余3篇为二审文书。从上述数据分析可知，我国环境公益诉讼的主要诉讼类型为刑事附带民事环境公益诉讼，主要原告为检察机关。

（三）环境民事公益诉讼中的责任形式以赔偿损失为主

通过对上述判决书的分析统计，司法实践中环境公益诉讼中的责任承担方式包括赔偿费用和损失、赔礼道歉、参与公益劳动。经数据统计，在3074条检索结果中，绝大多数判决主文涉及赔偿生态环境损害赔偿金。此外，2189篇判决主文涉及赔礼道歉，70篇判决主文涉及参与公益劳动，28篇判决书涉及停止侵害、消除危险。可见在3074条检索结果中，多数案件以生态环境损害赔偿金的形式进行环境破坏救济，以排除妨碍、消除风险为诉讼请求的案件占比不足1%。

经检索，在判决支付损害赔偿金的案件中，大多数的生态环境损害赔偿金法院均判决向国库直接支付，但是也存在支付至人民检察院公益诉讼基金的案件。

此外，参与公益劳动作为一种新型的生态环境损害赔偿责任承担形式，以劳务代偿方式承担，在保护环境的同时，帮助环境受害者从环境的破坏者变成守护者，既让环境污染者通过劳动方式来弥补对环境的损害，也可以为环境受害者提供一种积极的、有意义的参与方式，最大限度实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

二、环境民事公益诉讼司法现状及原因分析

根据上文的案例数据分析可见，我国环境公益诉讼的现状不容乐观，其中由环保组织提起的诉讼寥寥无几。此外，目前环境公益诉讼提出的主体主要为检察机关，范围主要集中在破坏环境资源保护罪刑事附带民事公益诉讼，民事案件主要集中在侵权责任纠纷。虽然各地方机构、组织在不断地探索环境公益诉讼在司法中的实际适用，试图扩大其受案数量、范围，但是受制于现行的法律规定、资金短缺、地方干预等各种原因，我国环境公益诉讼依法面临着巨大的困境。在下文中，笔者将对上述数据进行原因分析，以期找到适当的路径走出当前环境公益诉讼的困境。

（一）环境公益诉讼主体较为单一、案件数量较少

通过上述的样本分析，可以发现我国现阶段提出公益诉讼的主体较为单一。2015年至2019年，全国法院共审理环保组织提起的环境民事公益诉讼案件330件，该数字与同期法院审理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件4681件相比稍显单薄。而根据本文的统计，在2020年至2022年期间，非检察机关提起的公益诉讼可能仅有21篇，也正如有学者预判那样，由环保组织提起的公益诉讼将逐年减少，公益诉讼国家化的趋势愈演愈烈。

民事诉讼法第58条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”我国现行法律明确规定了检察机关为环境公益诉讼提起的补充主体，在有关机关和组织不提起诉讼的情况下，可以提起诉讼，而实践中提出诉讼的主体大多为检察机关，究其原因笔者认为有以下两方面。

1.满足现行法律规定的环保组织数量较少

民事诉讼法在2012年第一次正式引入环境公益诉讼制度，规定“有关组织”可以提起环境公益诉讼，并且法律也对能够提起环境公益诉讼的环保组织作出了细致性的规定，要求该组织应该满足设区的市级以上的民政部门批准设立、组织设立的目的是“专门从事环境保护公益活动”“成立的时间满五年且五年内无违法记录”。上述规定虽具有一定指导性作用，但是本文认为该条款的规定可能存在过于苛刻的情形，是导致环保组织作为环境公益诉讼原告主体的案件数量较少的原因之一。据民政部门统计，全国符合上述条件的环保组织仅仅为700余家。

2.环境公益诉讼诉的讼成本较高

环境公益诉讼的诉讼成本明显高于其他普通案件。在诉讼过程中，环保组织需要按照民事诉讼法的规定预缴案件受理费、鉴定费，而生态环境的赔偿标的一般都数额较大，导致许多环保组织在诉讼初始就受到了现实阻碍。此外，因公益诉讼具有一定的专业性，证据采集、参与庭审，都需要专业律师参与，高昂的律师费也导致环境公益诉讼成本增加。另一方面，如果案件败诉，环保组织还需要承担随之产生的各项诉讼费、鉴定费等。以上种种原因都导致环保组织因诉讼成本过高不愿意提起环境公益诉讼。

（二）预防性的环境公益诉讼案件数量较少

预防性环境公益诉讼可以分为两类：一类是预防性民事环境公益诉讼，即以排除妨碍、消除危险等预防手段作为诉请的环境民事公益诉讼案件。另一类属于预防性行政环境公益诉讼，具有一定的执法性质，指通过监督、协助应该履行环境职责的职能机构履行其法定职责，以维护生态法律秩序的公益诉讼。

在上文的数据分析中，多数案件以事后的修复补偿、赔礼道歉、参与公益劳动作为主要方式，鲜有预防性环境民事公益诉讼案件。显然，事后救济已经成为我国现行环境公益诉讼实践形式，诉讼多体现为补偿性质，但是该类的救济方式忽视了环境损害的特征，即环境损害已经发生就会产生不可逆的损害的特点。预防性环境公益诉讼实现的意义是对可能存在的环境相关风险进行预防，而不是对已经触发的环境风险进行补偿。因此，预防性环境公益诉讼可以很好地满足环境破坏的预防性功能。

但在我国现行的法律框架下，预防性环境公益行政诉讼尚不具备相应法律条件；其次，检察机关也因其不具备发现环境破坏、污染可能性的专业能力，无法提起预防性的环境公益诉讼；最后，提起公益诉讼的组织少之又少，环保组织自行提起预防性民事环境公益诉讼的可能性亦不高。基于以上原因，预防性环境公益诉讼被束之高阁，无法发挥其效益。

（三）生态环境损害赔偿金的去向现状

民法典第1235条规定，违反国家规定“造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。

上述规定虽然对环境损害赔偿金的具体范围进行明确的规定，但是对于赔偿金的去向并没有明确规定。在司法实践中，多数案件由侵权人直接向国库支付赔偿金，少数案件由赔款人支付至检察院公益诉讼基金账户。在现行的赔偿金处理模式下，虽然操作简单，上交国库后由该案的环境赔偿损害金作为环境生态修复的款项，由国家再行分配后进行统一的使用、规划。然而，环境修复的工作需要立刻开展，在这种模式下，由财政层层审批，就势必降低了环境修复的效率和可行性，不利于环境生态破坏后的快速、有效重新修复。

三、环境公益诉讼案件走出困境的路径探究

通过上述分析，可知当前环境公益诉讼面临诸多困境，包括满足环境公益诉讼主体要求的组织较少及诉讼成本过大等因素导致环境公益诉讼案件量偏少。此外，生态环境损害赔偿金的去向在实践中的处理也不相统一。由此，本文认为可以从以下方面解决当前困境。其一，适当地放宽环保组织条件，可以将公民纳入环境公益诉讼的原告主体范围；其二，构建有效的环境公益诉讼风险分担机制，合理分担诉讼成本，确保环保组织能够有效行使诉讼权利；其三，我国对于预防性行政公益诉讼的规定尚属空白，可以在上位法上予以补充规定。此外，还可以通过建立地域性的环境公益诉讼专项基金、加强对环保组织的政策激励等方式对当前环境公益诉讼案件的困境予以探究。

（一）扩大环境公益诉讼原告主体的范围

笔者认为，基于权利和义务相统一的原理，公民享有环境保护的义务，同样也拥有环境权，因此公民享有环境公益诉讼的主体资格。立法上，环境公益诉讼所维护的是国家利益且具有一定的专业性，所以民事诉讼法明确将公民排除在诉讼主体之外。但公民是社会最基本的组成单位，将其排除在原告主体之外将导致很多环境污染问题被忽视，得不到有效的重视。相反，鉴于环境公益诉讼的专业性，且诉讼成本较大，公民可以请求当地环保组织的支持，当地的环保组织可以对公民的诉请进行审查，给出专业性的建议，如果确实需要提起环境公益诉讼，可以给予该公民技术、资金上的支持。这样，可以显著提高民事环境公益诉讼的立案质效，为环境治理起到良好的积极作用。

此外，笔者认为应该适当放宽环保组织的诉讼条件。鉴于现在全国仅仅有700家组织符合诉讼条件，在登记上，应当将现行规定的设区的市民政部门登记降低为县或者区民政部门登记，如此便可有效扩大环保组织公益诉讼的诉讼范围。

（二）形成有效的环境公益诉讼风险分担机制

环境公益诉讼案件相较于普通的民事诉讼而言，一般标的额较大、诉讼周期较长。高额的诉讼成本，让大多数环保组织望而却步，因此在环境公益诉讼方面必须重塑诉讼成本分担机制，将诉讼成本在社会、国家以及当事人之间合理分担，保障环保组织能够有效、积极地行使诉讼权利。

首先，对于环境公益案件诉讼费。最高人民法院在2015年1月出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，规定原告预缴案件受理费有困难的，可以申请缓交、免交，原告败诉之后申请减交、免交诉讼费的，法院可以根据原告的经济状况和案件审理情况决定。但是《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定，人民检察院提起公益诉讼案件，免交诉讼费用。在这里，笔者认为环保组织和检察机关提起公益诉讼不管是诉讼的目的还是社会效果都是一致的，在受理费的收取上也不应该差别对待。因此，环境公益诉讼费案件受理费应该一律免缴，若原告败诉则免收案件受理费，若被告败诉则由被告承担。

其次，对于案件审理过程中产生的鉴定费、律师费。鉴定费是为了确认生态环境赔偿金的必要支出，理论上应该由被告方承担。但是在司法实践中，环保组织需要预缴鉴定费才能启动鉴定程序，待胜诉后由法院判决由被告承担。同样的，根据司法部《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》，全国58家环境损害司法鉴定机构已经明确，由检察机构提起的环境公益诉讼不再提前收取鉴定费，司法实践中对检察机关提起的公益诉讼已经不预先收取司法鉴定费。对同样是维护环境公共利益的环保组织进行区别地对待，不利于环境公益诉讼的长期发展。

至于律师费，在目前的审判实践中，各地法院对合理的律师费判定标准不一，但各地都对当地的律师费收费标准作出指导性的规定。笔者认为只要律师费不超过当地指导的上限，都应该被认为是合理的律师费用。同时，律协应对支持环境公益诉讼的律师给予一定程度的经济上的补偿和支持，以减少环保组织的诉讼成本压力。

（三）建立预防性环境公益诉讼制度

预防性环境公益诉讼包含预防性环境民事公益诉讼和预防性环境行政公益诉讼，前者主要包括诉讼请求以排除妨碍、消除危险作为预防性手段的预防性公益诉讼；后者是指由检察机关提起，具有执法诉讼行政，对象为执法机关的公益诉讼。但是现阶段，我国预防性环境公益诉讼的制度尚处于缺失状态。在上述14个行政案件，由检察院提起的行政环境公益诉讼，不具有预防性性质。

行政诉讼法第25条规定，检察机关提起公益行政诉讼的，首先要满足“国家利益或者社会利益受到侵害”并且“行政机关不依法履行职能”，在审判实践中，这两个条件更是缺一不可。但是最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件中适用法律若干问题的解释》中规定的环境公益诉讼范围是“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为”，可见公益行政诉讼和公益民事诉讼两者中，公益行政诉讼的起诉条件更为严格，其要求利益受到实际损害，而环境民事公益诉讼仅仅要求有重大风险。但是环境民事公益诉讼的预防生态环境损害的功能因为不具备强制力，在发挥效益上有一定的局限性。

基于上述原因，需加快确立预防性环境行政公益诉讼制度。在受案范围方面，行政公益诉讼可以增加“具有损害社会公共利益重大风险”的情形。目前，笔者认为可以在环境保护法中选择一个领域，进行行政预防性公益诉讼的试点，来对该制度进行探索。另一面，因重大风险这一类案件线索、证据较难收集的情形，检察机构可以加强和地方环保组织的交流和合作，从这一方面更好地拓展案源，实现环境预防性保护的目的。

现行的法律框架下，2014年最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》规定，检察机关可以向法院申请禁止令来实现预防性的目的，该项检察建议虽然不具有强制性，但是实践中，行政机关在收到该类检察建议之后，为排除相应的诉讼风险，会十分重视。这也是预防性环境公益诉讼缺失情形下的现实性替代性做法。

（四）建立地域性的环境公益诉讼专项基金

笔者认为相较于现行审判实践下，将环境损害赔偿金支付至国库而言，建立当地的环境公益诉讼专项基金将会对环保资金的使用具有更大的灵活性和针对性，最大程度保障生态环境损害赔偿金的有效、有序利用，这样可以确保这些资金第一时间被专门用于环境的恢复和保护，而不是需要通过国库层层审批。

在专项基金的监管上需要保障其能够合法、合理地使用，为了监控资金的使用，应由政府作为第三方进行监管，专项基金的建立和管理也需要一套完善的制度和法规作为支撑，保障资金的使用的公正性和透明性，以防止资金被挪用或者滥用。被告将生态损害赔偿金支付至政府管控下的账户，由环境公益诉讼专项基金会作为实际履行环境恢复义务的主体。

此外，生态修复的工作具有一定的专业性，是一项长期、专业的工作，不是一蹴而就的，对比将赔款交由政府部门使用，环保组织显然具有更强的专业性和专注性，更加适合负责生态修复工作。因此，将赔款交由环保组织使用，无疑是一个更好的选择。同时，剩余资金也可以作为公民进行公益诉讼的支持，进一步提升公众对环保工作的参与度和积极度。

（五）加强对环保组织的政策激励

我国属于政策向导型国家，一般需要通过相关政策的颁布和实施来适应社会的发展需要，政策向导在很大程度上会影响和塑造环保组织的行为。另一方面，由于环保组织可能具有一定的集体惰性，对其进行一定的政策性激励有一定的必要性。此外，从本质上来说，环境破坏本身对环保组织并没有本质上的直接联系，如果外部缺乏提起公益诉讼的激励性政策，则实际上环保组织提起公益诉讼的原动力将明显不足。

政府可以出台相关法律法规，来鼓励环保组织发挥更大的作用，加强对环保组织的资金、技术和人才支持，提高其能力和影响力。另一方面，也可以鼓励民众和媒体的参与和监督，提高环保组织作为环境公益诉讼主体的社会支持度和影响力。总之，政策的制定和实施对于环境公益诉讼的发展起着至关重要的作用，只有政府和社会各方面共同努力，才能推动环境公益诉讼的发展，为环境保护事业作出贡献。

结语

民法典虽然再次明确了环境公益诉讼的重要地位，使得依法环保进入了新的时代。但是环境公益诉讼在司法实践中面临着实际受案数量与人民群众对环保的迫切需求不完全匹配、规则不够细致等诸多问题，环境公益诉讼作为环境保护的重要法律保障之一依然任重道远，其所面临的困境原因可能不单单限于上文所述，还可能存在现实生活中各种利益的相互掣肘。但思想上的落后始终是最基本、最根本的原因。一方面，环保组织在实践的探索过程中没有意识到群众路线的重要性，另一方面人民群众对于环境诉讼意识不强，对于环境公益诉讼的相关知识了解不够。

笔者认为，需进一步提高环境公益诉讼社会认知度和支持度，加强对环境公益诉讼的宣传和普及。一旦环境公益诉讼在人民群众中有一定的支持和理解，产生了规模效应，自然而然地，在一个个环境公益诉讼成功的引导、激励下，环境公益诉讼也必然会产生质的飞跃。由此，环境公益诉讼才能在根本上走出困境。

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