马凯旋｜环境公益诉讼的法治化路径：正当性证成及适用限制

环境公益诉讼是维护环境利益的尝试，但环境公益诉讼突破了既有的侵权法框架，提出了诸多法治难题。传统侵权理论以人与自然的主客二分为基础，由此产生了环境侵权范围难以界定和个体激励不足的弊端。环境公益诉讼的正当性支撑应从人与自然二分转向整体环境观。环境侵权的实质是“短时间维度上的收益分配”与“长时间维度上的损害承担”之间的失衡，环境公益诉讼的制度目标是在长时间维度上实现群体层面的公平。生态环境损害可以在时间维度上划分为三个层次，不同层次的损害适用不同的诉讼策略。环境公益诉讼的正当性建立在适当性的基础上，对环境公益诉讼的适用限制可以从诉讼主体、保护对象、惩罚手段三个方面展开。

一、环境公益诉讼提出的法治问题

公平正义是现代法治的核心价值追求，而司法公正则是维护社会公平的最后一道防线。通常而言，我们都将司法公正的侧重点放在具体当事人之具体争端的解决上。司法公正在形式上的同案同判要求和实质上的正义要求需要从多个维度展开。在此，将视角从一般民事侵权转向环境侵害案件，以期探讨如何在长时间维度上实现群体层面的公平正义。

在“全国首例污染环境惩罚性赔偿案修复执行案”中，浮梁县检察院作为公益诉讼起诉人提起诉讼，法院判决被告赔偿生态环境修复相关费用，并适用惩罚性赔偿；同时判令被告向社会公众赔礼道歉。该案件提出了诸多法治问题。其一，被告的环境污染行为直接威胁到了“当地居民的用水安全”这一具体权益，针对这一部分损失进行损害赔偿符合侵权法的基本原理；然而，法院判决被告赔偿生态环境修复费用的依据为何？换言之，生态环境的破坏损害了哪一群体的利益？其二，在判赔生态环境修复费用后，为什么要适用惩罚性赔偿。其三，人民检察院作为环境公益诉讼的原告是否适格，是否会破坏原被告地位平等的司法理性？

针对上述问题，将从两方面展开论述：一是从正面论述环境公益诉讼的正当性，也即对“公益”的损害最终也会导致“私益”的损害，且这种损害造成了分配不公；二是从反面对环境公益诉讼提出一些限制，避免环境公益诉讼畸形发展，导致借公益之名损害私益的结果。

二、环境公益诉讼的背景：整体环境观

关于环境公益诉讼正当性讨论的焦点之一是公益与私益之间的关系。私益是指特定人或群体的利益，其特征是利益所属主体明确且边界清晰；所谓公益是不特定多数人的利益，其特征是范围大且边界不清晰。传统侵权的成立必须有对特定主体之人身或财产的损害这一构成要件，因此对环境侵权的追责无法获得传统侵权理论的法理支撑。公益诉讼即是为了解决不特定多数人利益遭受损害或者存在遭受损害的现实危险但找不到直接利害关系人充当适格主体的技术难题。基于上述难题，环境法学者倾向于将环境利益作为一种与人格利益和财产利益并列的新范畴；更有甚者将环境法领域的公益抽象为与“人”这一主体没有直接关系的“环境”本身，为环境诉讼创制单独的法理。

（一）人与自然的主客二分

环境法领域公益与私益的机械式二分根源于对“人与自然”之关系的认识。关于人与自然之关系存在着一个转变过程。在古希腊时代，囿于落后的生产力，人类社会极度依赖自然力量，自然构建了一个为人类自己定位并赋予自身意义的关系网，在这个关系网之外就意味着死亡。这一阶段的人与自然是一体的，只不过是以“人嵌入自然”的方式。启蒙时代以及工业革命以后，人类不满足于对自然的依附地位。自然环境逐渐被客观化了，而人从自然中获取物质资料。这种主客二分观念的一个直接影响就是，以私益诉讼（主观诉讼）为适用对象的传统诉讼制度无法为环境损害提供必要的司法救济。

（二）主客二分环境观的局限性

主客二分的实质是将人与客观世界划分为两个不同的领域，这加速了韦伯所谓的“理性化”进程，也在一定时期内促进了人对物质世界的改造。长期看来，主客二分的思路并不具有可持续性，基于主客二分的环境观也存在诸多弊端。

1.环境保护范围的任意性

将环境作为受保护的客体，这就意味着环境保护的标准不依赖于人的整体利益，而是受制于少数决策者或执行者对“环境”这一客观对象的判断。如此一来，环境保护的范围既有可能过度扩张，例如不加区分地关停污染企业；也有可能因为财政经费不足等原因而过度收窄。

2.环境保护的个体主动性难以调动

基于主客二分的环境公益诉讼必须通过公益与私益的严格区分来获得正当性，这意味着环境公益诉讼的开展必须依赖于公共组织与公共预算，私主体的力量被忽视了。环境保护意识也就难以内化于生活生产中（成为一种内部成本），最终难免无以为继。只有将公权力与个体主动性结合起来，才能使环境治理成为一项科学的、可持续的事业。

（三）思维转变：整体环境观

传统的发展理念没有把环境代价考虑进去。人类若想更好地生存，就必须依赖于并且融入整体环境。生态系统是一个整体，且始终处于物质循环、能量流动、信息传递的运动过程中。这也就意味着被传统发展观念忽视的环境污染并没有凭空消失，而是通过生态系统的运动过程被扩散了。依照上述整体环境观，如果考虑发展的环境代价，所有权的实现本身就要扣除因为环境污染所产生的“税费”。如此一来，所谓公益与私益的划分其实根本不存在，或者说二者并非截然对立。公益是诸多私益的集合，只不过由于因果关系不明确而无法体现为侵权法意义上的利益。在很大程度上，公益与私益的划分是出于诉讼成本的考量：将私人诉讼成本低（私人获取信息的成本更低）的案件归为私益案件；当私人诉讼成本过高，如大部分刑事案件，就将该类案件归为“公益”案件。也就是说，公益与私益的划分是一般民事侵权制度构建的结果，而非民事侵权制度产生的原因。

在主客二分的环境保护理念下，公益与私益的划分或许有其合理性，但是在越来越强调人与环境作为一个整体的当下，固守公益与私益的划分而不改革既有的诉讼模式，最终无疑会损害与人民切身利益息息相关的环境利益。因此，我们需要在一般侵权责任的法理基础上建立一种整体性的环境损害评估方式。就一般民事侵权而言，侵权行为与损害结果上呈现出一一对应的特征，损害就大致等于个体实际遭受的具体损失或具体损失之和，例如，甲打了乙，这一行为过程产生的损害就是乙的人身损失。在环境损害的场景下，由环境损害转化为个人损失的过程中存在着时间和空间的阻隔；并且，阻隔不是永久的，而是随着时间的推移逐渐累积与扩散，最终反馈到人的私益之上。基于此我们可以提出一个估算环境整体损害的公式：

环境利益损害=个体实际受到的损害×时间系数×空间系数

从上述公式可以看出，较大的环境利益受损破坏往往对应着较小的个人损失，其中大部分损害由于时间和空间的阻隔而滞留在生态系统自身中了。只有当时间系数和空间系数为1时，此时的整体损害才等于个体损失；当时间和空间系数大于1时，就需要进一步评估个体损失以外的环境损害。在下一部分的分析中，我们进一步将时间系数展开，以此论证环境公益诉讼如何在长时间维度上获得正当性依据。

三、环境公益诉讼的目标：长时间维度上的公平

（一）生态环境损害的三个层次

不同于普通的民事侵权案件，生态环境案件中的受损群体往往没有明确的范围，并且损害大小的估量也具有不确定性。就此我们需要思考哪些群体的合法权益在何种程度上受到了损害，只有这样才能证成环境公益诉讼的正当性，实现破坏者与受损者之间的公平。为此，我们可以依据损害产生的时间顺序把因生态环境污染而受损的群体分三个层次讨论。

1.第一层次

在短时间维度上，生态环境污染直接损害了特定区域内居民的生活权益，例如“全国首例污染环境惩罚性赔偿案修复执行案”中被告排放废水的行为直接导致当地居民的用水安全受到了威胁。这一层次的生态环境污染导致的损害可以类比普通侵权：存在明确的侵权行为、因果关系、损害，其中损害的大小可以依据每一个体遭受的具体损失相加得出。在有关生态环境污染的诉讼中，这一层次的公平依据民事领域的填平规则即可实现，争议相对较少。

2.第二层次

在中等时间维度上，生态环境污染经过多年的“积累-释放”过程后其危害才显现出来。这一层次的生态环境污染可以大致分为两种类型。第一种是排放污染物本身不符合环保标准，但是由于排量少、空间疏离于主要人群聚居地等原因，很长时间以后其危害才被观察到（如某种疾病的发病率提升、人均寿命下降等）。第二种是单个污染者的排放物符合环保标准，但是由于多个排放者的聚集导致总体的排放超标，并且其危害也在多年以后显现出来。这一层次的生态环境污染导致的损害已经区别于一般的民事侵权行为，其侵权行为（主体）、损害结果以及侵权行为与损害结果的因果关系都是不确定的。

3.第三层次

在长时间维度上的生态环境污染。该层次的生态环境污染有三个特征。一是时间跨度很长，其危害往往不能在一两代人的生命跨度内显现，例如全球气候变暖。二是地域范围广，污染物往往伴随着大气、洋流分散到全球各处。三是危害显现具有不确定性。全球生态环境是一个复杂系统，我们无法了解当下的人类活动如何作用于地球这个复杂系统，因此长时间维度上的生态环境反馈往往具有类似“蝴蝶效应”的特征。上述三个特征不一定全部满足，但其可以作为参照标准确定生态环境污染的类型。针对这一层次的生态环境损害，往往不能依靠事后的计算与补偿，而是在确定可持续发展目标的前提下为当下的主体设定行为规范。这种治理策略呈现出预防性特征。

需要注意的是，我们虽然将生态环境损害分为三个层次，但是这三个层次的损害是同步进行的，只不过第二、三层次的损害因其因果关系的复杂性需要在不同时间维度才能显现出来。

（二）长时间维度不公平产生的原因

1.人类生产活动评价指标的单一性

在当下，人类生产活动是以效率为导向的，社会进步以GDP作为主要的衡量指标。在效率导向下，地球的生态环境被视为有待开发的人类私人财富，地球资源通过人的劳动被转化成“财产”。但是，也要给后人留下“足够多且同样好”的资源。当下主流经济学中的“卡尔多-希克斯效率”乃至“帕累托最优”原则，都在某种程度上忽视了生产活动给环境带来的负外部性，人类对地球生态环境所造成的损害（负外部性）没有纳入生产活动的评价指标。

2.生态环境的整体性以及资源的有限性

生态环境具有整体性特征，当下生产活动对生态环境的损害总有一天反馈给人类自身。若是地球资源取之不竭，那么以效率为导向的生产观念倒也无可厚非，因为我们可以凭借源源不断的资源供给建立人与自然之间的屏障，从而将生态环境损害产生的负面影响排除在社会系统之外。然而，地球资源是有限的，并且根据熵增定律，任何GDP的增加都是以更大范围内的熵增为代价的，如果我们不树立可持续发展理念，熵增的“尾巴”终有一天会扫到我们自身。

3.生产收益分配与环境损害承担之间的不平衡

在短时间维度上，以效率为导向的生产活动会创造大量财富；在这一期间内的环境负外部性无法被观察到或者不被重视，因而环境成本不会纳入生产成本；如此一来，生产者可以较低的生产成本获得财富。然而在长时间维度上，环境成本会以“熵增”的形式显现出来，突出表现为生态环境的恶化。此时，生态环境的治理成本被环境共同体内的成员分担。总结而言，少部分人获取了生产的大部分财富，大多数人却分担了生产的环境成本。

四、环境公益诉讼的适用限制

尽管如此，我们不得不警惕这样一个问题：对环境公益的保护是否会成为侵害个人权利的掩饰？这也许是环境公益诉讼最大的成本之一。环境公益诉讼有其正当性，但其正当性建立在适当性的基础上，如果盲目扩张环境公益诉讼的范围，最终会导致环境公益诉讼目标不能达成。对环境公益诉讼的适用限制可以从诉讼主体、保护对象、惩罚手段三个方面展开。

（一）主体限制：检察院作为起诉主体的合理性分析

对于检察院是否有民事诉讼主体资格，有观点认为，检察院是公权力机关，这种特殊地位会破坏司法理性；也有观点从政治寻租和政治作秀的角度提出检察院作为起诉主体的不合理性。在此我们从另一个角度切入，即不同起诉主体的诉讼成本问题。传统民事诉讼的诉讼主体与环境公益诉讼的诉讼主体差别在于，前者是特定利益的受损者，因而是分散的；后者则不仅仅代表自己受到损害的具体利益，而是作为众多利益受损者的代表。在环境公益诉讼中，以检察院取代分散的利益受损者作为诉讼主体必须满足下述逻辑推理。首先，采用传统民事诉讼模式成本过高，以至于无法实现对环境利益的保护。其次，检察院作为诉讼主体能有效降低传统民事诉讼模式的诉讼成本。最后，扣除制度转换成本后，环境公益诉讼能带来正收益。

根据前文对生态环境损害三个层次的划分，第一层次的损害存在直接受到损害的群体，也最接近一般的民事侵权，针对此类损害提起诉讼的最大障碍是诉讼搭便车行为，只要适当引导，就不至于产生无人起诉的困境。第二层次的污染除了存在诉讼搭便车难题外，还存在因果关系证成的技术性难题，因而有必要由特定的社会组织代理提起诉讼。在第三层次的污染中，对生态环境的保护已经提升到“可持续发展”“地球共同体”等的关怀上，其涉及的司法诉求往往也与政治诉求结合在一起，因而需要有相应的国家权力机关进行资源调动与诉求协调，在这一层次，检察院担任这一角色是恰当的。如果说检察院的民事公益诉讼职能仅仅是因为检察院被剥夺了“职务犯罪侦查权”而进行的避免被边缘化的尝试，那么其合理性就大大降低。

（二）对象限制：自然生态环境与人文生态环境的区分

“公益诉讼起诉人江口县人民检察院诉被告陈某平生态破坏民事公益诉讼案”也是一起环境公益诉讼典型案件。本案被告陈某平不顾他人劝阻，在贵州梵净山景区的“梵净山金顶摩崖”石壁处刻留了“丽水陈国”字样。贵州省江口县人民检察院提起民事公益诉讼。法院依法判决陈某平承担生态环境修复责任，并根据主观恶意、行政处罚等情况酌定其承担相应惩罚性赔偿金；同时，判决陈某平向社会公众赔礼道歉。与前文的“全国首例污染环境惩罚性赔偿案修复执行案”不同，本案的保护对象是“文化生态环境”。

对破坏人文生态环境的行为进行处罚的正当性何在？可以试想一个问题，因为城市规划建设而毁掉的文物古迹与个人的“留名”行为哪个更严重呢？当然，提出这一问题并不意味着对“留名”行为的支持，而是说，对破坏文物古迹行为的处罚与对破坏生态环境行为的处罚所依据的原理不同，后者的正当性在于公平价值的实现，前者的正当性却不在于对环境的破坏本身，而是基于一种威慑与预防原理，即通过对个别破坏行为的惩罚实现一般预防的效果。因此，在环境公益诉讼中我们应该区分自然生态环境与人文生态环境，二者受保护的程度应该有所差异。

（三）手段限制：环境损害适用惩罚性赔偿的正当性

惩罚性赔偿原本是一种公法责任，近来逐渐扩展至知识产权侵权、环境侵权等领域。从法经济学角度来看，适用惩罚性赔偿的原因有三点。其一，对某一侵权行为的起诉成功率并不是百分之百，如果按照实际的损失进行赔偿，就会导致侵权人在概率上具有通过侵权盈利的可能性，因此需要提高赔偿额度以弥补起诉成功率的差额。其二，从事前预防与事后补救的效果来看，治理环境污染的最佳时间节点是预防阶段。环境侵权人处于预防环境损害发生的最佳位置，通过适用惩罚性赔偿可以激励环境侵权人采取预防手段。其三，环境污染之危害后果具有不确定性。我们能够观察到的环境损害并非全部，而尚未显现损害的可能随着时间推移显现出来。环境公益诉讼需要考虑到对后期显现的危害的治理，惩罚性赔偿制度是获取后期治理基金的有效途径。总结来说，惩罚性赔偿的适用必须满足上述条件之一，而不能由裁判者任意决断。

结语

鉴于生态系统的复杂性以及人与自然关系的复杂性，上述论证大多仍局限于理论的推演，具体的制度设计仍有待进一步展开。环境问题并非孤立，而是与政治、经济等一系列问题相关联。

（一）环境保护与经济发展之间的关系

环境污染行为在多数情形下是由合法的、能够增进社会利益且难以避免的企业经营行为造成的。这意味着经济发展本身就为环境污染行为提供了某种“正当性”。经济发展与可持续发展之间存在某种程度上的冲突，为此，我们需要将作为一种外部成本的“污染”纳入经济发展体系内部，使既有的经济模式兼顾可持续发展的要求。如果污染不可避免，也只能是为了实现某种可持续发展的长久目标，如为了实现技术革命而暂时制造污染，污染只能为了避免污染而被制造。

（二）环境保护与竞争之间的关系

竞争来源于区域发展不平衡导致的环境保护理念的差异与冲突，表现为各个地方政府之间的冲突以及不同国家之间的冲突。不同国家之间缺乏统一权力中心的协调，且全球生态系统具有整体性，由此导致不同国家之间就环境问题展开合作尤为困难，主要表现为污染产生层面的“公地悲剧”和污染治理层面的“搭便车”。

（三）生产收益分配与损害后果承担之间的关系

如前所述，既有的发展模式（1）从短期来看创造了大量财富，这些财富往往集中在少数人手中；（2）从长期来看，经济发展不可避免地伴随着环境污染和生态破坏，这些损害最终被环境共同体的大多数成员所承担，由此产生了不平等问题。这种不平等的产生过程也可以视为马克思主义异化理论的一个具体表现。

环境治理需要持续协调上述三对关系，环境治理的法治化也是将上述三对关系纳入法治化轨道的过程。只有依托环境治理的法治化，才能实现科学贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念

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