付宇航｜乡村振兴背景下粮食安全及其法治保障——基于农地保护的视角

进入21世纪以来，自然灾害频发以及人口的不断增长对粮食安全造成了一定威胁。粮食安全关系到民生问题。党的二十大提出全面推进乡村振兴、坚持农业农村优先发展、加快建设农业强国等重要任务，对粮食安全提出了新的要求。粮食安全是国之大计、强国之基，但在当前，我国在粮食保障方面仍存在高标准农田建设不足、耕地利用率低、粮食安全监管措施尚有漏洞等问题，显示出我国粮食安全保障总体形势不容乐观，结构性矛盾依旧突出。面向未来，我国应当通过加快建设高标准农田、提高耕地利用效率、加强粮食监管等方式，保障粮食安全，助力乡村振兴。

一、研究缘起

“粮食安全是国之大计、强国之基。”进入21世纪以来，自然灾害的频发以及人口的不断增长对粮食安全造成了一定威胁。“存粮如存金，有粮不担心”，粮食安全关系到民生问题，2023年《政府工作报告》明确提出粮食产量保持在1.3万亿斤以上的预期目标，并把稳定粮食生产和推进乡村振兴作为政府的八项重点工作之一。耕地作为粮食生产的命根子，保障耕地安全才能保障粮食安全，实现全面建成农业强国的目标。长期以来，我国实行最严格的耕地保护制度，第三次全国国土资源调查结果显示，目前我国耕地面积19.14亿亩，高于18亿亩耕地红线，但受自然灾害等原因影响，粮食产量不稳定。以今年为例，全国播种面积增加，但夏粮单产下降。国家统计局数据显示，2023年全国夏粮播种面积26609千公顷（39913万亩），比上年增加78.5千公顷（117.8万亩），增长0.3%，连续三年实现增长；小麦播种面积23059千公顷（34589万亩），比上年增加97.0千公顷（145.6万亩），增长0.4%。其中，新疆通过调整种植结构，优化水资源配置，新增耕种面积，夏粮播种面积1211千公顷（1816万亩），比上年增加52.8千公顷（79.3万亩），增长4.6%。然而，受河南等地严重“烂场雨”天气影响，夏粮单产下降。5月下旬北方麦区出现大范围降雨，持续时间长、过程雨量大、影响范围广，导致灌浆期小麦光照不足，千粒重下降。特别是河南持续降雨时间与小麦成熟收获期叠加重合，严重“烂场雨”天气造成部分地区小麦萌动发芽，夏粮单产下降明显。此外，西南地区冬春连旱，云南、贵州等地夏粮单产有所下降。根据国家统计局数据显示，2023年全国夏粮单产5491.8公斤／公顷（366.1公斤／亩），比上年减少64.3公斤／公顷（4.3公斤／亩），下降1.2%。其中，小麦单产5834.3公斤／公顷（389.0公斤／亩），比上年减少78.0公斤／公顷（5.2公斤／亩），下降1.3%。

当前我国正处于城镇化快速发展的时期，工业用地、建设用地、城市用地等需求十分旺盛，根据《国家人口发展规划（2016-2030年）》，到2030年，全国总人口预计达到14.5亿人，农村人口转移城镇人口比例提高，届时城镇化率进一步提升，保持耕地面积面临着极大压力，牢牢守住18亿亩耕地保护红线更加重要。粮食安全关系民生，乡村振兴和耕地保护向来都是相向而行，土地要素是乡村振兴的重要支柱，只有管理好、利用好土地，确保粮食安全，才能为建设美丽乡村提供源源不断的力量。耕地安全是粮食安全的基础，实现粮食安全的长远治理与长久安全离不开对耕地的保护，运用法治手段保障耕地安全具有稳定性的优势，也是保障粮食安全最佳的策略选择。当前，我国对于耕地保护立法还比较分散，大多散见于土地管理法以及《土地管理法实施条例》《城镇土地使用税暂行条例》《闲置土地处置办法》《耕地占用税契税减免管理办法》《耕地占用税暂行条例》《土地复垦规定》《关于加强农村宅基地管理的意见》等规范性文件中。全国人大常委会于2022年发布了《耕地保护法（草案）》，旨在健全最严格的耕地保护制度。不过，在中国耕地安全法律保障制度的建构中，还存在耕地保护法与既有立法如何协调、农业经营主体单一、农村执法监督工作不力等诸多问题，亟待系统性地予以解决。

二、国外粮食安全法律保障措施及启示

粮食安全一直被视为人类生存和发展的基础，也被世界各国视为国家经济、政治和社会安全的重要组成部分。全世界共有15亿公顷耕地，一半用于粮食生产，随着气候改变以及自然灾害频发，一些国家出现粮食危机。耕地作为粮食安全保护的基础，全球各国在耕地保护和利用方面出台了一系列政策和法律保障措施，这些经验和措施对我国在推进乡村振兴中保障粮食安全和实现粮食的可持续增产具有一定的借鉴意义。

（一）美国粮食安全保障措施

1.耕地保护计划

美国的耕地保护计划是一项综合性政策，包括鼓励农民休耕土地、实施土壤保护储备计划和增加耕地保护资金投入。自1961年起，政府规定农民必须停耕至少20%的土地，并提供相应补贴。20世纪70年代起，各州都根据自己的现实情况制定了不同的规划。此外，针对水土流失严重地区，政府与农民签订合同，给予补偿费用以保证土地生产能力。近年来，美国政府对耕地保护投入的资金大幅增加，彰显出对此问题的日益重视。农业区划是美国常见的环境保护措施。它将农业用地与工业用地和其他用地严格分开，并对其用途加以限制。在农业区，只允许农业生产或与农业相关的活动，严禁建造住房和其他城市基础设施。此外，农业区还通过在农业用地周围建立缓冲区来进一步保护农业用地，缓冲区包括湿地、排水区、河岸和森林。这些措施共同确保了农业用地的专用性和保护性，有利于维护农业生产的稳定与可持续发展。这些措施旨在解决农产品过剩、减少土壤流失等问题，确保耕地资源的可持续利用。

2.农地保护立法

为保障农业生产，美国制定了一系列农地保护法律，如1935年通过土壤保护法，1936年制定土壤保护和国内配额法。这两部法律将土壤保护作为一项国家政策，并作为农业政策的重要组成部分。美国持续不断地细化农地保护法律制度，在1981年颁布农地保护政策法，2000年颁布农业风险保护法。一些州也采取行动，制定了保护本州农地的相关法律，如，新泽西州的农地评价法、密歇根州的农地和开敞空间保护法。这些法律共同构成了美国保护耕地的第一道防线。

（二）日本粮食安全保障措施

1.土地利用规划

在现代化进程中，日本在农地保护方面做得非常出色，通过出台一系列制度有效利用耕地。日本政府一直重视用法律手段开展土地利用规划，用法律手段保障土地利用规划实施。日本在土地规范方面制定了一系列法律，包括国土综合开发法、国土利用计划法、都市计划法、农业振兴地域整备法、森林法、自然公园法和自然环境保护法等。其目的是根据国土的自然条件，结合日本经济、社会、文化等多方面因素，综合制定国土综合开发规划、土地利用规划、基本土地利用规划、城市规划和农业用地规划。在日本，土地利用规划体系有多个类别，其中包括国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划以及部门土地利用规划。

2.粮食保护立法

为了提高粮食自给率，日本设定了一个强有力的法律框架，旨在保护耕地这一赖以生存的关键资源。该法律框架下具体包括自耕农创设特别措施法、农地调整法改正法律案、农地法、土地改良法、农业基本法、农业委员会法、农业振兴法、城市计划法、国土利用计划法、生产绿地法、农业改良资金援助法、增进农用地利用法、村落地域建设法、市民农园建设法、农业经营基础强化促进法、地方分权法、孤岛振兴法、特定农村山区法、过疏地域振兴特别措施法、农村地区工业引进促进法、促进建设优质田园住宅法和食品·农业·农村基本法等一系列法律法规，共涉及约130项土地和农业法律，显示出日本对农田保护的重视。在这些法律的基础上，日本已经建立了一套相当完善的耕地保护法律体系，这些制度相互支撑、相互衔接，对耕地保护的各个方面作了细致的规定，并具有高度可操作性，真正做到了对于耕地保护事事有法可依。

（三）启示

保护耕地是我国长期以来一以贯之的基本国策。随着城镇化的发展，土地需求量不可避免地大幅增加，因此保护耕地并完善土地方面的相关法律成为解决问题的关键。尽管我国已经意识到这一问题，并制定了一系列规章制度来遏制其迅猛发展趋势，但由于各种因素的阻碍，缺乏强有力的手段和决策，导致难以得到贯彻实施，很多时候无法取得预期效果。因此，有必要借鉴国外的有效经验，对现有的耕地保护制度和保护方式进行改革，以确保城市化进程与耕地保护协调发展，并对乡村振兴战略背景下粮食安全保障提供指引。

1.合理利用土地

为合理利用土地资源，美国、日本等国家通过法律手段建立了一系列土地利用规划，将土地利用规划与城市建设结合起来，合理统筹土地资源，减少对土地资源不必要的浪费。在这些国家和地区，保护农地尤其是耕地是土地利用规划的重要目标，为确立土地利用规划的权威地位，建立了完整的法律体系，配套实施了一系列与土地利用规划相关的制度。美国和日本根据本国经济发展规律实施土地利用规划，实现了对土地资源合理开发、利用和保护。特别是在控制城市发展方面，取得了显著成效，从而有效保护了耕地资源，使耕地资源利用达到了土地利用规划的目标。

2.制定耕地保护法规

从耕地保护的法律制度来看，日本和美国不断完善政策法规、经济措施和政府强制措施，对耕地保护发挥了重要作用。耕地保护以耕地规划为首要前提，其中不仅涉及对耕地的直接保护，还包括保护耕地的其他方面，如对田间道路、引水灌溉系统等作出规定。尤其在地方的区域性土地规划中，必须做到规划细致入微，并借鉴国外的成功经验，因地制宜地寻找适合我国农用地发展的法律规定。在中国，农用地保护法律制度尚未配备相应的完善法律法规，导致在实践中出现了对农用地保护“打折扣”的现象。因此，有必要进一步完善耕地保护制度的配套法律法规，以确保耕地资源得到更加有效的保障和合理利用。

三、新时代粮食安全法治保障存在的问题

本文认为，新时代粮食安全法治保障主要存在以下三方面的问题。

（一）高标准农田建设存在不足

高标准农田建设是实施国家粮食安全战略的重要举措，既是技术层面的创新，也迎合了社会经济发展的趋势，建设高标准农田是守住粮食安全根基和提高粮食产量的根本，可以为乡村振兴提供源源不断的动力。高标准农田建设旨在提升耕地的土壤条件、基础设施和灌溉保障等关键要素，是进一步发挥耕地价值的有效途径。2021年9月20日，《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》公布，提出到2030年中国要建成12亿亩高标准农田，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。高标准农田建设是保障国家粮食安全、促进农业和农村地区现代化的一项重要举措。然而，当前仍存在一系列制约因素妨碍了其全面推进，阻碍乡村振兴。其中包括：

1.农田耕地质量偏差

耕地是粮食生产的命根子，耕地质量与粮食质量和安全息息相关。当前，开发高标准农田面临诸多挑战。首先，一些地方政府尚未从战略高度认识到确保国家粮食安全的必要性，因为高标准农田需要大量资金投入，建设周期长，投资回报慢。此外，人们对环保农业的认识程度和深度不高，一些地区仍在使用传统、粗放的生产方式。其次，农民仍然过度依赖化肥、农药等化学投入品，导致农田资源过度开发。虽然农田质量在灌溉和排水系统、农村道路和环境保护项目等地面工程系统方面有所改善，但土壤健康状况的改善并未得到充分认可。没有评估农田质量的科学标准，也没有实地监测系统，这意味着高标准农田的创造仅限于地表工程，而没有充分考虑到土地的潜在生产力。最后，在南方地区，水、土、光、热等农业生产条件较好，但由于既得利益的驱使大量耕地被占用，由于政府绿色发展和农民自发调整农业结构，农业生产和粮食供应呈明显下降趋势。在北方地区，持续的农业补贴政策导致耕地面积、粮食产量全面增加，造成了严重的环境问题，如土地盐碱化和地表水污染。

2.资金来源单一

高标准农田作为公共物品，其建设规模一般较大，建设周期较长，成本较高，一直以来都是以政府投资为主导。高标准农田建设财政转移支付难以开展建设工作，部分中西部地区建设工作复杂，所需资金量大，地方财政难以拨付。由于高标准农田建设资金来源单一，没有社会资本力量的参与，导致资金来源不稳定，在不同地区由于地方政府根据经济发展水平的不同对农田建设的重视程度有所差异，如有的地方政府多重视多一点，有的地方重视少一点，导致部分地方建设资金投入相对有限。虽然农业经济结构在积极创新，但高标准农田建设需要集中财力。然而，不同职能部门共同参与建设活动，导致资源使用不集中，缺乏适当的沟通机制，难以理清项目之间的联系，造成资源使用不够合理，一些资源被不必要地浪费。

（二）耕地利用率低

1.农业经营主体单一

从农业生产主体来看，逐步有一些农业大户参与进来，为农业经济发展注入新的活力。然而，这些农业大户的数量较少，相对规模不大。在实际生产经营过程中，农户家庭仍占主导地位，小农思想仍然相对普遍，他们主要依靠自身劳动力进行生产，农业生产仍以自给自足为主，与大农业和现代农业相比，存在一定的差距。由于这种劳动环境，农业机械使用不足限制了农业现代化和农业经济效益的提高。

2.粮农种粮积极性低

在乡村振兴的过程中需要充分调动农民的生产积极性。乡村振兴战略实施的首要任务是保障粮食安全，而保障粮食安全的首要任务是保障农民的主体地位，发挥农民的首创精神，将充分调动农民的积极性作为保障粮食安全的重中之重。近年来粮食生产收益降低，难以提高农民的生活水平，许多农民弃农从工，我国虽然逐步加大对农业财政的投入，但总体投入比重还偏低，主要表现为农业基础设施建设较不完善。例如，很多地区在农作物生长阶段缺乏相应的水资源灌溉，一些耕地逐渐变成荒地。这一方面是由于土地质量的原因造成，还有一部分原因则是种粮成本过高，基础设施不完善，农民种粮积极性降低。虽然我国在农业中逐步加大对于农民种粮的补贴，但随着社会经济不断发展，对农民来说，种粮成本上升，种粮收入持续下降，难以有效调动农民的生产积极性。

（三）农地执法监督工作不力

关于粮食安全的法律法规，其中大多数条款并不具有强制性，缺乏实质性的约束作用，多以倡导性规范为主，不利于乡村振兴战略的实施。以农业法为例，虽然以专章的形式专门规定了关于粮食安全的基本制度，但关于粮食安全这一章节的条款多为指导性条款，并未规定违反后承担何种法律责任，导致违法成本较低，不利于市场稳定和经济发展。我国保护粮食安全的重点在于保护耕地，但在耕地保护监督执法领域还存在不足之处。首先，在耕地方面，随着经济社会的不断发展以及城市化的不断推进，我国耕地面积出现萎缩现象，有些政府为了片面追求当地经济的发展，在土地审批过程中出现滥用职权审批或履行职责不到位的情况，导致本应属于耕地的部分被转为其他用地。由于我国地理人文等其他因素，农村之间相对较为分散，也大大加大了执法的难度和负担，一些农村地区由于相对偏远等其他原因，为了获取自身利益违规改变耕地性质，威胁了粮食安全。其次，多部门联合执法相互推诿或缺乏统筹考虑以及执法人员的专业素质差异等，也会进一步影响执法效果。在执法队伍的专业素质领域，不同地区由于经济发展水平不同，导致执法人员的素质参差不齐，不同执法人员的专业素质会影响到最终的执法效果，从而出现不敢执法或不善于执法的情形，降低执法效率。

四、完善我国粮食安全法律保障的建议

针对上述存在的问题，本文认为，可从以下三个方面出发完善我国粮食安全的保障机制。

（一）完善耕地保护法律制度

1.提高农田质量

为推进高标准农田建设，政府必须提升站位意识，从保障国家粮食安全的战略高度出发，采取行之有效的方法保障粮食安全。党的二十大报告明确指出，要“完整、准确、全面贯彻新发展理念”，其中生态优先、绿色发展已经成为农业高质量发展的主旋律。高标准农田建设，尤其是局部生态系统的改善，必须被看作是一个长期的过程。必须大力提高农田质量，各级农业部门要加快营造旱涝保收、丰产稳产粮田，采取具体措施加大对农田的保护，在高标准农田规划与管理中，要积极推动高标准农田建设，确保土地资源的高效利用；其次，展开退化耕地的综合治理，恢复其生产力，实现可持续农业发展；同时，加强土壤肥力的保护与改良措施，提升土地的肥沃程度。要抓好水土流失治理、酸化和盐渍化土壤改良、土壤理化性状改良，努力保护耕地生态环境，防止生态环境恶化。政府应该着眼于中华民族的长远利益和战略高度，将高标准农田建设视为一项长期事业，持续推进高标准农田建设，秉承生态文明理念，在精准施肥方面，应当通过技术手段，根据土壤养分状况和作物需求进行精确施肥，避免过量使用化肥造成的环境污染和资源浪费；在优化种植结构方面，应根据当地气候和土壤播种适宜的粮食作物，提高产量稳定性；在施肥方面，应当不断探索创新的方法，例如定向滴灌、叶面喷施等，减少养分流失，以均衡养分管理和有机质提升为核心战略，通过一系列有力的措施，如秸秆还田、有机肥增施和精准施肥等，有针对性地增强土壤肥力，从而在粮食生产中迈出坚实步伐。这一方法不仅有助于实现农作物的高产稳产，还能在环境保护和可持续发展方面产生积极影响。秸秆还田作为一项关键举措，将植物废弃物重新引入耕地，不仅减少了资源浪费，还有助于土壤保水保肥，促进土壤微生物活动，从而增强土壤的肥力和结构。同时，有机肥的增施则进一步提升了土壤的有机质含量，改善了土壤的物理性质和水分保持能力，为作物的生长提供了更为理想的环境。精准施肥则在最大程度上减少了化肥的过量使用，通过科学测定土壤养分水平和作物需求，实现了肥料的精准投放。这不仅有助于降低化肥对环境的负面影响，还能够在保障产量的同时节约成本。这一综合性的策略，不仅为农田生态平衡的实现提供了方向，也为更广阔的农业可持续化道路指明了前进的方向。在建设同时，必须将法治保障纳入其中，建立健全高品质农田法律体系，明确各项规定和权益保障，为农业生产提供法律支持。建立完善土壤质量监测网络，开展土壤污染物调查，防止土壤盐碱化，对地下水定期进行抽样检测，这需要政府在决策和规划上更加注重生态优先、绿色发展的原则，将其贯穿于整个农田建设的过程中。高标准农田建设的成功不仅仅依赖于短期内的投入和临时的措施，更需要政府在持续推进中保持长远的眼光和坚定的决心，需要加强对耕地质量的管理，积极改善农田土壤属性，引进先进的农业技术，进一步提高农业产量。在专门性的法律制度方面，《耕地保护法（草案）》首次在法律文件中对“耕地质量”进行专章规定，体现了我国从法治层面保障耕地质量的决心。只有从多层次多方面重视耕地质量，才能实现农业的高质量发展，促进农田生态环境的持续改善，为国家粮食安全和可持续发展作出积极贡献。

2.创新投资方式

首先，各级政府应当根据规划情况，科学评估本地建设资金使用顺序，确保本地区建设资金使用后能够产生最大化收益。高标准农田规划与建设过程中，在所涉及的基础设施、技术支持及资源管理等维度，需要政府在提供公共服务方面扮演关键角色，政府在此过程中应提供财政支持、政策引导与监督，以确保农田建设的有序推进，促进农业的蓬勃发展。政府应该充当建设资金投入的引领者，财政投入则应当作为高品质农田建设的主要资金来源之一。地方政府有必要深入研究、精心编制预算、有效统筹财政资源，以最大程度地满足高标准农田建设的经费需求。地方政府应当积极发挥引导作用，将财政资金投向高标准农田建设，从而在实践中扮演资金投入的推动者角色。精心编制的预算将为高标准农田的规划与实施提供必要的财政保障，确保资源得到合理配置。通过统筹财政资金，地方政府能够确保高标准农田建设的资金使用效益最大化，保障建设各个环节的资金充足，确保农田建设顺利进行。同时，透明的资金管理也能够提高财政资金的使用效率，降低浪费，这不仅有助于实现农业现代化的目标，还为提高农田质量、促进农业可持续发展奠定了坚实基础。

其次，为了更好地推动高标准农田建设，地方政府应根据市场经济规律，积极探索市场化运作模式，实现从对建设资源的支配性转变为引导性。这可以通过构建竞争机制，激励各方主体积极参与，提高建设效率。此外，建设融资平台也是关键一环，地方政府应合理搭建高标准农田建设融资平台，整合社会资源，优化资金配置，增强资金使用效益。为了应对高标准农田建设的资金需求，单一的财政支付方式已无法满足。地方政府应制定相应的融资政策，拓宽资金融资渠道，如引入优惠融资利率、税收政策等，以吸引更多资金投入。除了财政支付，多元融资渠道的探索也至关重要，如发行农田建设债券、吸引私人投资等，有助于减轻财政压力，满足资金需求，建立完善的地方政府融资机制，结合资本市场运作，促进金融资本与社会资本合作，有效推进高标准农田建设，提高耕地利用效率，推进乡村振兴。

（二）提高耕地利用率

1.发展新型农业经营主体

经营主体是产业的基础，没有经营主体的枝繁叶茂，就难有产业发展的花繁果硕。推动乡村产业振兴，最要紧、关键的还是要抓好经营主体的培育发展。新型农业经营主体以市场为导向，体现出不同于传统农业经营主体的特征。要做好农业经营主体的培育工作，引导社会各界力量积极参与农业生产活动，在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的前提下，逐步打造新型种粮专业大户、改造传统家庭为单位的小农产业，发展新的家庭农场，鼓励发展农业生产合作社和其他新的农业企业，并在新的农业企业之间建立强大的联盟。利用好各种主体之间的资源要素，在充分发挥市场作用的前提下促进资源要素整合，形成独特的市场优势，共同推动农业经济发展。

2.提升农民种粮积极性

对于我国目前种粮成本逐步提高而农业种粮收益较低背景下农民生产积极性不足的问题，外部激励是提升农民种粮积极性的重要手段，应当从多个方面提升农民种粮积极性。由于近年来农药、化肥等农业投入品价格大幅上涨，严重打击了农民的种粮积极性，政府必须积极加大农业补贴力度，包括良种补贴、机械化农机补贴、化肥补贴等农业补贴政策，提高补贴的准确性和针对性，对重点产粮区和重点粮经结构新增补贴资金，加强补贴资金监管，确保资金及时足额发放到受益人手中。引导和支持金融机构为粮食生产者提供信贷等金融服务，对主要粮食作物保险费实行财政补贴，政府应加强农产品产地定价管理，做好农产品产地价格监管；在建设基础设施方面，对于一些土壤资源较差、农业基础设施建设较为落后的地区，政府应当加大农业基础设施资金投入，加大粮食安全保障投入以充分调动农民生产积极性；科学技术是第一生产力，粮食增产增收离不开科技的加持，农业科技部门要大力推广科技、良种技术以及新的农业生产技术，鼓励农民运用先进新型机械技术，在粮食的生产过程中要积极引导广大农民科学种粮，提高科学种粮专业能力。

（三）完善粮食安全监管机制

由于我国保障粮食安全的法律法规尚不健全，对于法律责任仅规定了行政责任，并未规定相应民事责任和刑事责任，违法成本较低，极易出现“知法犯法”的行为。目前的法律体系中规定了市场参与者的责任，没有规定政府滥用权力的责任。在粮食安全保障法律中应当纳入民事责任和刑事责任，打破以往只追究行政责任的情形。对于政府滥用权力的行为应当进行违法追究，承担与其行为造成的后果相当的责任，责任追究应明确到直接责任人员。美国著名学者博登海默指出：“规定制裁的目的在于保证法律命令的遵守与执行，强迫行为符合业已确立的秩序，以实现和加强有序的、一致的和有效的执法。”为完善粮食安全相关行政执法工作、保障粮食安全，要通过立法明确各级行政管理机关的监督权，明确相关行政监督机关的行政执法权，做到权责统一、目标明确，健全粮食安全监督体系。

首先，在粮食安全行政执法人员主体资格方面，一些执法人员由于其专业素质以及相关法律知识的不足导致执法效果较差。加强对相关粮食安全执法人员专业素质训练有益于提升相关执法人员执法效果，保障行政执法人员在行政执法时具有专业素质。在行政执法人员进行执法时要确保执法人员手续合法、程序正当、执法必严，对执法人员执法不规范的行为做到违法必究，提高运用法治思维管理粮食的能力和水平，努力提高执法人员的行政执法水平。其次，粮食安全是一项系统性、复杂性的工程，粮食安全不单单是一个部门的责任，而是涉及多个部门的共同监管，因此在粮食安全监管的过程中需要加强各个执法部门的沟通交流，以最大限度地保障粮食安全。各部门不能滥用职权也不能放任而为，要落实执法任务、总结执法经验，在加强密切交流、充分协作的基础上保障粮食安全。最后，国家应拓宽监督方式，发挥群众的监督作用，设置监督投诉渠道，让更多人参与监督工作。

结论

粮食安全已经成为全球性问题，也是我国实现乡村振兴、国家安全，建设农业强国的关键。乡村振兴战略背景下，保障粮食安全需要加强对耕地的保护。耕地保护应当立足于我国国情，不仅需要运用法治保障，还需要政府的干预和管理，需要政府“有形之手”进行规制，把政府的干预和管理与法律保障相结合，达到保障国家粮食安全的目的。在新时代新征程上，要以立法为指引，加快构建粮食安全法治保障体系，坚持以习近平法治思想为指导，在粮食安全观的立法指导思想下尽快制定粮食安全保障法，尽快通过耕地保护法，实现粮食安全与乡村振兴互相促进，同频共振。

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