陈洁洁｜进城落户农民自愿有偿退出宅基地的现实阻碍与突破思路

进城落户农民是新型城镇化发展过程中出现的社会成员结构的边缘性群体，其在城市的融合程度影响着宅基地自愿有偿退出制度改革的成果。从实践层面看，进城落户农民对有偿退地政策的响应不强，主要顾虑在于宅基地退出的补偿内容欠缺、补偿标准较低、补偿方式略单一、补偿资金不足、城市社会保障待遇缺失、农民参与度受限等，农民大多选择带地进城而闲置了宅基地，集体经济组织缺乏盘活宅基地的现实动力。为此，可以考虑增加宅基地退出价值测算系统，通过增加退地的机会成本来提高补偿标准，建立退地入股的补偿方式、村组织多渠道盘活宅基地充实补偿资金、跟进进城后的社会保障体系完善等构思，以激发农民退地积极性并减少其市民化过程中的阵痛。

一、问题的提出

伴随城镇化的快速推进，进城务工并落户的农民数量在年年增加，据调查数据显示，截至2022年末，我国乡村常住人口减少731万人，常住人口城镇化率已超65%。早在2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》就指明了农民土地权益与城镇户籍的脱钩改革思路。2021年通过并实施的《土地管理法实施条例》与乡村振兴促进法也强调了“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件”。从农村人口市民化初期“换地进城”的逻辑到如今“带地进城”政策导向的转变，是国家对进城落户农民这一弱势群体的倾斜保护，处于身份转变过渡期的进城落户农民由于城市住房生活成本较高、社会保障对接难、人文理念的强烈差异等因素，对新环境的融合度会较弱，其既难以被城市及其市民群体完全接纳，又不能完全相容于原农民集体，成了适应跌宕期的边缘性群体。保留宅基地退出与否的选择权是基于实质公平和保护弱者理念的考量，进城落户农民在平稳适应市民身份之前，留存宅基地既降低了这类群体经济与心理的震荡程度，也为日后因难以适应城市生活而要回迁返乡的农民提供了土地条件保证。

但是为促进农民市民化能真正取得可持续性的成效，避免进城务工落户的农民迫于客观条件的阻碍而大规模回迁，也为了防止大量农村宅基地处于无人管理的闲置状态，促进集体土地的高效利用以充实集体经济组织的资金能力，在尊重农民退地自愿性的基础上，应考虑将带地进城农民的负担豁免转化为增强其城市融合度的直接推动力——宅基地自愿有偿退出的补偿机制。土地管理法规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”带地进城无疑会造成农村的空心化和资源闲置的浪费，落户农民一面不愿退出宅基地一面又无暇顾及土地的利用，造成“两头占地”现象普遍存在，大量土地低效利用，抑制了土地要素功能的充分发挥。宅基地自愿有偿退出作为新型城镇化进程中的重要一环，国家鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地、鼓励农村盘活闲置宅基地。面对进城落户农民有宅基地退出意愿但仍存顾虑或缺乏实现渠道，以及持观望态度的农民，政府与农村集体经济组织应如何打消其顾虑，在不作强制要求农户退地的前提下如何提升其退地意愿？这是新型城镇化改革的突破点。

二、宅基地自愿有偿退出的现实阻碍

农民进城务工并落户后，宅基地的社会保障功能会弱化，而其经济价值逐渐凸显。国家政策及法律在宅基地退出问题上都作出了原则性的规定，具体的退出程序及补偿方案一般由当地区域政府作出实施办法或指导意见。进城落户农民退出意愿较低的主要顾虑在于退地的补偿方案不合理、社会保险制度不能同步跟进以及自身在方案实施过程中缺少话语权，导致多数农民认为退地是一种得不偿失的选择，宁愿零成本占有宅基地，也不愿为了不对等的补偿利益而早早退出。

（一）宅基地退出补偿方案缺乏合理性

1.补偿内容欠缺

现有的农村宅基地自愿有偿退出试点地区对鼓励进城落户农民自愿退地的“有偿”做法是进行补偿，然而普遍的补偿价格难以充分对标宅基地的真正价值，几乎所有改革地区对宅基地退出的补偿内容仅为地上附着物及构筑物存有的价值，对宅基地功能及价值认知较片面。宅基地使用权主体定于农村集体经济组织成员，取得的无偿性与存续的持续性使其成为农民宝贵的财富，而宅基地也不仅有居住与安全保障功能，在如今工业化与城镇化快速发展的背景下，其财产与资产增值功能以及生产功能也日益凸显，例如利用闲置农村住宅在内部出租的收益、所在区域未来被征收的预期收益、闲置住宅被复垦为耕地或转换为集体经营性建设用地而享有的发展利益。因此，一旦进城落户农民全部退出宅基地，其放弃的不仅是宅基地的住房保障价值，还包括依托宅基地养殖畜禽产生的经济收益价值、传统农村生活的低开支成本以及日后宅基地转化成城镇建设用地的发展权价值，另外，也有学者提出了宅基地的代际价值，在宅基地数量有限且实行“一户一宅”政策的背景下，农民退出宅基地后导致下代子女相应的土地权益被提前剥夺，再次申请获得宅基地的资格会大大受限，因此在这一层面也应作补偿考量。简言之，以目前的补偿方案来看，农民需要自己承受退出宅基地所丧失的机会成本，即放弃该地块作为宅基地所拥有的其他用途的最大价值和收益。补偿内容的缺失埋没了农民土地权益的真实价值，补偿方案所给予的单一补偿与继续享有宅基地所收获的居住、安全保障、情感依赖、未来增值价值相比较，存在明显的价值不对等，这便导致农民退地意愿不强，认为这是一笔“不划算的交易”。

2.补偿标准过低

由于补偿方案未综合考虑将宅基地上的其他经济价值纳入补偿范围，导致现行普遍补偿标准仅以宅基地或房屋面积为依据来估算补偿价值，然而每单位面积所给予的补偿金额也极低。例如，安徽省六安市金寨县对退还宅基地的补偿标准按70元/平方米给予补偿，超出规定面积标准的，按35元/平方米给予补偿，补偿面积不得超过160平方米；宁夏平罗县以270平方米为标准面积，为宅基地自愿有偿退出设定了8000元、9000元和10000元这三个等级的收储价格，平均给予的补偿标准约为30至37元/平方米。经济发展水平的参差导致全国不同试点地区的补偿标准不一，但以一次性货币支付作为补偿方式的地区，其整体补偿标准偏低，以至于补偿金额对进城落户农民在购买城市住房、缓解生活开支方面的作用杯水车薪，宅基地退出作为进城落户农民资产变现的手段之一，原本预期宅基地退出补偿可以为其在城市定居稳固脚跟提供有效的支持，然而过低的标准只会让农民对宅基地退出政策漠然置之。

随着城镇化进程的不断推进，城镇居民数量不断爬高，居民的购房需求也随之增大，进城落户农民作为新型市民无疑也在这一行列中，然而城市房屋价格较高。当意图靠宅基地退出变现但又顾忌补偿标准过低的进城落户农民与低收入、意图购买城镇边界的农村小产权房的群体之间存在需求互补时，不被法律认可的非法产权房交易便会大量涌现。我国的城乡二元结构要求宅基地使用权的主体仅能为农村集体经济组织成员，不允许组织外的人员通过买卖交易获得，宅基地无法进行自由转让。进城落户农民由于长时间定居在城市，无暇管理村内宅基地致其闲置浪费，对内流转宅基地或响应有偿退出政策带来的收益均偏低，而向组织外的需求群体出售宅基地与前二者相比能获得更高额的对价，同时也不会逾越小产权房购买者的支付能力，于交易双方而言是利益互补的最优选择。尽管国家政策与法律都禁止小产权的建造与闲置宅基地的非法买卖和转让，由于国土房管局没有对这类房屋进行产权证的颁发与备案，小产权房交易合同的效力问题、后续房屋所有权转移问题以及未来拆迁的补偿问题等都存在不确定的风险。但恰是因为交易价格能让双方实现互利，再加之监管缺位以及刚性住房的现实需求，使得双方在权衡多项弊端后仍然愿意冒险达成转让合意。进城落户农民需要大量资金购置城市住房，宅基地退出补偿标准过低容易导致部分人员为另寻他法推动资产变现而隐秘地对外出售农村住宅，促成小产权房交易。

3.补偿方式单一

实践中，宅基地自愿有偿退出的补偿方式略显单一，进城落户农民对补偿方式的选择缺乏多元化，大致以货币补偿和房屋置换模式为主。根据学者对农民退地意愿的调查结果显示，愿意直接以货币作为补偿的占比远低于置换城镇住房等其他选项。

例如安徽省六安市金寨县、宿州市泗县与宁夏回族自治区平罗县的退地补偿方式均为一次性的货币给付，后者结合生态移民工作，将生态移民搬迁安置的经费用以宅基地退出的补偿，以“分散插花安置”的模式接纳生态移民进入收储的闲置宅基地，在很大程度内节省了新建住房、配套的基本公共设施以及开发院落耕地等成本，但于退地农民而言，收储基金与节约的成本并没有使补偿金额增加，其宅基地保障价值、经济收益价值、发展权价值等仍会受到损害。尽管平罗县又针对农村老年群体退地设置了养老服务置换的补偿方式，但是实践结果反映老年人的参与积极性不高，投资改造的养老院可能面临土地二次闲置的风险。持续无偿享有宅基地以安享晚年，同时还能保留代际价值，这与永久退出宅基地去置换养老服务相比，后者显然缺乏吸引力，加之农村老年劳动者长年从事自给自足的农耕作业，对他人提供有偿服务的需求并不强烈也不习惯，那么无论是已进城落户的年轻群体还是留守农村的老年群体，如此补偿方式都难以激发农民的退地意愿。

房屋置换的补偿方式以浙江省湖州市南浔区的宅基地自愿有偿退出方案为例，退地农民可选择以下任一安置方式：（1）占地45平方米联排与90平方米商品住房对应的房票；（2）90平方米公寓房与110平方米商品住房对应的房票；（3）130平方米商品住房对应的房票。在城镇区域置换住房或享受房票补贴带来的购房优惠可以替代农民宅基地的住房安全保障价值，与货币补偿相比，因补偿价值较高从而更为退地农民所接受。但对于跨市甚至跨省进城落户的农民，其已经脱离农村集体经济组织所在的片区定居，置换原片区城镇中心住房与其现实需求并不匹配，无法成为灵活的流动资产，因此也会缺乏吸引力。

总体而言，目前的宅基地自愿有偿退出机制的补偿方式略显单一，缺少长期补充受益且需求适配的灵活补充模式，致使补充方案的这一部分无法契合有退地意愿农民的实际需要。

4.补偿所需资金短缺

当进城落户农民愿意退出宅基地，集体经济组织内部成员愿意购买盘活闲置宅基地的，村集体可以牵头实现“进城落户农民退地拿钱，购地者拿钱买权”的快速内部流转交易，这样退地农民的补偿直接来自内部成员的购地资金，这既避免了闲置宅基地的积压荒废，也豁免了村组织对补偿费用的负担。但是在没有购地者愿意接手盘活时，村组织只能以集体名义对退地者进行补偿，补偿资金主要来源于集体自有资金、政府补贴拨款与社会捐赠，由于各地区的经济水平不一，部分欠发达区域的村组织的经济实力难以承载整体高额的宅基地退出补偿费用，宅基地改革工作也难以顺利开展，尽管有类似宁夏平罗县的地区，可以结合生态移民迁移政策获得当地政府安置资金的拨款，但伴随生态移民工作结束，村组织仍需依靠集体自有资金对退地农民进行补偿，这种依赖政府拨款的资金来源缺乏持续的可操作性。而以房屋置换作为补偿方式的，前期更需要筹集大量资金去投入建造房屋，而许多地区的退地补偿机制正面临资金匮乏与来源渠道单一且不稳定的问题，而这也是补偿内容缺乏与补偿标准偏低的源头性阻碍。

（二）宅基地退出后的社会保障措施缺失

进城落户农民宅基地自愿有偿退出的另一困境是后续的社会保障体系该如何落实与对接。从农村转移到城市生活后，脱离原本传统的低开支农村生活，他们不仅要面对购房贷款与城市日常生活开销的经济压力，还需要解决社会保险、就业、子女教育等多方问题。正是因为我国目前还未能实现农村与城镇公共服务均等化，进城落户农民的医疗、养老保险难以有效衔接，无法与城镇居民享有同等的保险待遇，在求职时也会因学历、知识技能欠缺而屡屡碰壁，子女入学门槛与获取教育资源的开支也会大幅上升。当农民在新环境的磨合过程中所受压力超过其承载能力时，就可能出现折返农村的逆城市化现象，宅基地于组织内成员而言具有重要的居住养老等保障功能，留存宅基地是他们市民化失败的后路。实践中，多数宅基地改革试点地区并未充分跟进进城落户农民的社会保障相关工作，没有进行及时有效的政策扶持、就业指导与城镇居民权益知识的普及，造成许多务工农民在客观生活水平与心理安全感上对城市社会产生隔阂，难以融合成为新市民，如此，农民便会打消退地的想法甚至提前为回迁农村做好心理准备，这势必会严重阻碍城镇化的发展进程。

（三）宅基地退出流程缺乏农民参与度

现行宅基地自愿有偿退出的程序首先由宅基地使用权人向村组织提出申请并提交相关材料，后由农村集体经济组织进行资料审核并出具能否退出的意见，再由乡镇人民政府审查并公示，最后由申请人与村组织签订退出协议并开展腾退等后续收尾工作。可见，宅基地退出的流程大体是由村组织与政府主导推进的，进城落户农民的自决力仅体现在是否开启退出流程，而对于权利的受让对象以及补偿价格的协商，申请者均没有话语权。一个区域内的补偿方案往往只有货币补偿或房屋置换，退地农民对方式的选择权已受限，鉴于不同宅基地上建筑物的新旧程度有别，以及院落内土地土壤质量存在优劣，因此针对不同宅基地其退出的价值理应在评估后给出对应不同的补偿金额。基于对宅基地常年居住的情感积淀，选择转移给组织内部关系较好的成员的请求也应考虑纳入退出程序的协商内容。但依目前全国各地的改革实施办法来看，退地农民的参与程度及话语权并不高，即使统一由村组织与县域政府进行调配能提升退地效率、稳定集体经济组织内的秩序，但是宅基地作为农民至关重要的财产，其主体地位与意思表达应被重视，若限制进城落户农民在退地补偿程序中各个阶段的参与，将有违宅基地退出制度改革中的“自愿”原则。

三、突破宅基地自愿有偿退出障碍的构想

国家鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地，若“有偿”的定价偏低，会极大打压农民退地的积极性，改革的进度也会被束缚。而依目前的政策，农村宅基地仅能在集体内部进行流转，无法突破集体组织边界对外去寻找更高市场报价的交易者，退地农民的土地权益会大为受损，易与村组织之间陷入价格难谈拢的僵局，导致宅基地被大量闲置与荒废，不利于农村资源要素的盘活。从长远角度来看，宅基地使用权的进一步放活能促进宅基地财产价值的有效利用，进而推动乡村振兴，而宅基地使用权放活的本质是对农民赋权增能，如果允许农民在流转宅基地时突破集体经济组织成员身份的限制，实现宅基地使用权与市场的接轨，简言之，农民可以参考市场交易价格对外有偿转让农村房屋，使宅基地使用权的产权结构趋于市场化。通过拓宽交易对象范围，在大市场环境下寻找更高的报价者，不仅退地农民可以获得更高的财产性收入以缓解城市生活的开销压力，宅基地能被更高效地盘活利用，同时也能消灭小产权房，逐步实现城乡一体的社会结构。

然而畅通宅基地的自由流转任重而道远，目前阶段的宅基地自愿有偿退出试验的道路依旧存在多重障碍需要突破，从短期视角来看，我国目前处于城乡二元结构向城乡融合发展的阶段，虽然未来有望实现城乡一体化，但是现阶段盲目放开土地自由流转必将震荡农村社会的稳定性，造成农村集体经济组织内部对土地的管理失控，因此需要循序渐进地实现宅基地的财产价值。目前改革需要攻克的难点问题就是如何多维度完善由村集体牵头的宅基地退出补偿机制，以及农民进城后的社会保障体系。

（一）建立宅基地退出价值测算系统

补偿标准偏低是宅基地有偿退出方案中最直观也是最容易打消农民退地意愿的因素，而当中正是因为补偿内容缺少宅基地退出的机会成本，仅以地上建筑物及其他构筑物的价值作为补偿内容确认的依据无法真正反映农民享有的土地财产权益。因此应当建立科学的宅基地退出价值测算系统，其中地上房屋及院落的补偿价值可以由专业评估人员依据使用的折损程度作合理估算，而宅基地退出的机会成本由于缺乏价值可视性，是伴随农民进城退地后的一种潜在利益损失，可以依赖数据公式分别对宅基地的居住保障价值、房屋出租价值、地上畜禽养殖价值、传统农村生活方式保持价值以及宅基地发展增值价值进行测算。其中居住保障价值可以参考我国城镇居民最低住房补贴为数据要素，房屋出租价值可依据该片区内平均房屋租赁收益为数据参数，地上畜禽养殖价值参考片区内禽畜养殖收益年产值，农村生活方式维持价值可以比较农户退出宅基地前后的户均基本日常开销的成本变化得出，宅基地发展权价值可以运用假设增值的定价模型进行综合测算。宅基地退出的机会成本核算结果在一定年限内具有普适性，一般同一组织内农户宅基地的退出机会成本测算大致相等，因此所需收集的公式计算参数可以进行统一实地调研获取，调研数据在无特殊社会因素影响下也可以在近若干年内正常使用，避免因各户评估与频繁更新数据造成的效率低下。机会成本的可视化能提高退地的补偿标准，给予农民合理范围内更高的补偿收益，将有利于提升进城落户农民退地的主动性。

（二）增加退地入股补偿方式，多途径盘活闲置宅基地

充实宅基地退出的补偿内容，提高补偿标准能充分调动农民退地积极性，但是如果没有足够的资金储备，那么一切构想都是纸上谈兵，实践改革面临的最大瓶颈便是退出补偿资金筹措困难。按照目前的补偿流程，大体为农民退地后由集体经济组织及时进行一次性货币给付或房屋安置，这便要求村组织在前期必须已有足够的资金储备或要及时筹措到等额资金才能保证退地补偿的顺利开展，然而，这一方面加重了欠发达地区村组织的经济压力，另一方面，部分进城落户农民并不愿意接受一次性的补偿或安置，短期且低额的变现相较于长期给付的保障缺乏退地吸引力，前者既无法有力解决进城落户农民在城市开销的燃眉之急，还使其彻底脱离了对长年居住宅基地直接或间接地享有，存在供给错配问题。对此，可以考虑农民以入股等其他多元化方式退出宅基地，将宅基地的使用权退还农村集体经济组织以获取相应股权或份额，宅基地未来开发增值产生的收益则以分红的形式作为对退地农民的补偿。相较于通过政策性银行贷款来填补补偿资金，后续再靠土地开发取得的收益支付到期贷款的构思，股权补偿方案是退地补偿方式的新发展思路，退地农民更换身份变相享有了宅基地的财产性利益，通过集体统一经营获得长期有保障的利润分配，村组织也能依靠“先赋权、再发展、后分配”的补偿机制来减轻前期资金准备的负担，又能规模性地盘活开发闲置宅基地。

进城落户农民退地入股后，农村集体经济组织重新取得对宅基地的使用权，其可以重赋土地初始权能，即将闲置宅基地房屋统一拆除，集中复垦为耕地，发挥土地自然属性蕴含的生产功能。例如在改造的农业用地上种植绿色有机农作物，建立绿色有机农场，这样既能维持村集体内的农业生产性质，也能全面提升食品安全水平。种植户可以借助电商平台进行地区特色农产品的线上销售，推动商贸、供销、邮政、电商互联互通，加强从村到乡镇的物流体系建设，实施快递下乡工程，做好区域特色优势的农产品品牌，逐步实现农产品交易在互联网平台的普及。

土地的流转功能通过出租、入股等方式加以体现。针对生态环境较好或富集非物质文化遗产、少数民族特色风貌的农村地区，可以保留原有的传统村落住房，由村集体统一管理或与市场主体合作开展规模化经营，充分发挥当地环境与文化优势，发展农村特色民宿出租以及主题系列的乡村旅游产业，促进宅基地资源高效利用。另外在符合规划与用途管制的前提下，农村集体经济组织可以申请将闲置宅基地转换为集体经营性建设用地入市，通过转变土地用途来吸引国有资本、民营资本等社会主体对农村的投资，推动农村土地资源的多元化利用，壮大集体经济实力，确保退出农民能从集体收益中逐年获取稳定分红，同时还能为集体内成员提供大量就业机会，多方面释放集体经济组织内在活力。

（三）完善进城落户农民的社会保障制度

为了让进城落户农民能够更好地融入城市社会，防止大量进城务工农民因未受到平等的社会公共服务待遇而被迫回迁，宅基地有偿退出的补偿方案应该考虑增加社会保障层面的帮扶，以消除农民进城后的不安情绪。例如提供城镇房屋的购房补贴或优惠，与银行合作为进城落户农民的房屋贷款给予政策性利率优惠；加速实现乡村养老、医疗保险与城镇职工养老、医疗保险的统筹对接；保证进城务工农民的子女能享受平等的入学机会与教育资源；鉴于大多进城务工人员文化程度较低，在城市寻找到对口岗位较为困难，政府部门应开展职业技能培训课程、引导务工农民依托平台获得专业技术含量较低的例如货物运输、家政服务、交通运输和环保卫生等就业机会，对自主创业的农民应给予资金补助。保证进城落户农民的社会福利保障在多方面与城镇居民趋于平等，减少其融合期间的阵痛，使农民退地后也能有足够的安全感，这对于农民退地意愿的增强有着积极作用。

（四）增加农民在补偿流程中的参与度

为充分领悟并贯彻宅基地“自愿有偿”退出原则，首先，当地政府部门在制定本地区宅基地退出实施计划时，应向社会公开规划草案，尤其要对补偿内容、补偿标准、补偿方式等与农民有重要利害关系的事项着重显明，保证公开公正透明，并通过座谈会、公听会、集体讲座等形式征求集体经济组织内成员的意见，以确保办法实施过程中的科学性与民主性。当存在有农民意图退地，内部成员愿意受让的情形时，应尊重退地农民的意思自治，允许其与受让者自由协商流转价格；而由农村集体经济组织统一受让退出宅基地的，应增强农民在补偿流程中的参与度，提升其自主议价能力，例如在宅基地建筑物保存状态较好的情况下，允许补偿金额在议价范围内合理提高。最后在农民签订退出协议后，应建立补偿资金发放进度的查询通道，维护好农民的实时知情权，确保补偿资金能及时足额地转移至退地农民手中，即使进城落户农民已定居于城镇，也可以保证他们能全程参与到补偿方案的实施。

结语

进城落户农民自愿有偿退出宅基地的改革道路是一个伴随城镇化推进的循序渐进的过程，国家不能利用行政外力刻意加速其进程，必须尊重农民自身的意愿选择是否将其土地财产变现，允许农民带地进城既关系社会的和谐稳定，也关系以人为核心的新型城镇化发展水平。但是让农民在城乡之间进退有据与宅基地自愿有偿退出的改革探求并不是非此即彼的关系，为促进高质量城镇化发展，对于确实有退地意愿的进城落户农民或仍持观望态度的进城务工农民，当地政府及农村集体经济组织应努力弄清抑制农民退地积极性的原因，并通过不断完善退地补偿方案、社会保障以迎合农民多元化的需求，切实将农民生存已久的土地充分有效地转化为推动其融入城市社会的驱动力，增强其市民化过程中的安全感。同时整合、盘活农村资源，增强农村集体经济组织的经济实力，为农民退地补偿资金提供有力支撑。

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