朱泽洲｜超大城市农村垃圾综合治理模式探究：现状检视、机制困境和法治因应

农村垃圾治理是提升农村人居环境和建设美丽农村的重要内容。超大城市整体发展迅速，其农业农村基本面貌涉及城市全面现代化的进程和城市生态环境总体水平，在超大城市垃圾分类逐步强制化的背景下，超大城市的农村垃圾治理情况及其是否能跟上城市垃圾治理整体工作是关涉乡村振兴和超大城市城乡协调发展的重要问题。本文通过走访村民、问卷调查等方式，以上海市崇明区竖新镇这一处于超大城市的农村为样本，通过进一步分析调研数据归纳出当前超大城市农村垃圾分类的现状和问题，进而从制度修正和规范补齐层面提出完善制度、修正法规、明确责任分配、丰富信息共享等建议，为解决超大城市农村垃圾综合治理难题献计献策。

一、背景阐释：推动超大城市农村垃圾综合治理的重意义

农业兴则国家兴，乡村振兴是实现我国实现高质量发展的重要内容之一。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，必须“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，并从产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大维度提出了建设农业强国的要求。这说明，乡村振兴不仅是一项农业农村系统性改革工程，还对国家的现代化建设具有重大意义。其中，生态宜居是乡村振兴的关键，良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富，也是整个国家实现绿色高质量发展的基石。党中央、国务院高度重视我国农村人居环境工作，2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案，其中提到“改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务……事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐”。同年，中央农办等18家部委联合印发了《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》，聚焦解决“农民群众最关心、最现实、最急需解决的村庄环境卫生难题”。

图1  竖新镇垃圾分类处置流程图

在超大城市中，由于所处城市的整体发展体量较大，对其城市农村地区的生活环境应当提出更高的、同现代化城市建设接轨的要求。但由于超大城市的城市部分发展速度较快，其农村地区往往面临着“高标准的政策监管要求”和“处于行政末端面对薄弱政策执行”的矛盾。以垃圾综合治理这一问题为中心，国内大部分超大城市近年都开始了垃圾分类试点以管理市容市貌，2017年国家发展改革委、住房城乡建设部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》要求各直辖市在2020年以前实现垃圾强制分类。以上海为例，其在2014年发布《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，2019年正式发布了《上海市生活垃圾管理条例》，以地方立法的形式推行了生活垃圾分类。而《上海市生活垃圾管理条例》第25条第2款中只将农村与城市的“生活垃圾分类投放管理责任人”分开，在农村与城市区域的垃圾管理体制或工作内容上并未提及有其他不同。但农村与城市区域的垃圾种类和管理体制确实有诸多区别，要想实现城乡一体的垃圾管理并不容易。甚至在固体废物层面，城市与农村的“垃圾种类”也有诸多不同，比如固体废物污染环境防治法中用专门规定了“农业固体废物”管理，就是意识到农业生产活动中产生的固体废物管理体制的特殊性。

实际中，上海市近年来作为垃圾分类的先行试点城市，市区各项工作确实稳步推进，垃圾分类的生态环境效益初见成果。但相比之下，上海市农村地区因处于政策执行末梢，垃圾分类工作具有明显的零散性和差异化的特征。本文通过2023年2月至6月，对上海市崇明区竖新镇的23个典型行政村开展实地调研，通过采用走访村民、问卷调查等方式，对当地农村产生的主要垃圾种类、垃圾综合处置流程、村民对农村生活垃圾分类的态度以及乡镇政府在农村垃圾治理探索过程程存在的问题等进行调研分析，归纳出当前超大城市村居垃圾分类的共性问题和典型经验，进而对超大城市农村地区垃圾分类提出可行性建议。在调查样本上，由于崇明区村集体土地面积为上海之最，截止2021年底共计拥有271各行政村，而竖新镇位于崇明岛中部，就镇域内村居特点而言，除传统意义的自然村外，还有部分以“景区旅游接待”为支柱产业的非传统村居（如前卫村），所以就典型性而言，崇明区农村垃圾分类处置的“竖新样本”具有较强代表性。

二、现状检视：源头识别、流程定性与治理手段

在对“竖新样本”进行研究前，需要明确其垃圾分类处置类别、流程与所采用的治理手段。

（一）源头界定门类化

从实践来看，竖新镇村居日常生活中产生的垃圾种类主要有生活垃圾、大件垃圾和农业（生产）垃圾。其中，生活垃圾包括可回收垃圾、干垃圾、湿垃圾和有害垃圾；农废垃圾以化学肥料和草木粪土为主；大件垃圾以建筑垃圾和园林垃圾为主。

（二）处置措施流程化

经过调研走访和信息总结，竖新镇整体垃圾分类处置的流程可以归纳为下所示图1。首先，从垃圾产生的源头来看，生产垃圾和生活垃圾共计8类，可归纳为“4+3+N”。其次，从处置流程来看，生活垃圾主要处置流程为“个人投放—点位分分类运输—终端处置”；园林、建筑等生产类垃圾处置流程为“定点堆放—部门清运—终端处置”；总结起来，就是“分类收集”和“运输处置”两大环节。最后，从环境治理结构来看，大数据赋能下的政府监管、奖惩制度激励下的村民自治、党建引领下的治理动能是推进村居垃圾分类处置工作的主要动力。

（三）治理手段多元化

竖新镇采用了多种手段对生活垃圾进行治理、培养生活垃圾分类习惯。在生活垃圾分类管理工作推行的过程中，自上而下的监督考核作为重要的辅助手段，保障着此项工作顺利进行。并且农村生活垃圾分类管理工作中还树立了明确的奖励和惩罚措施，对于分类准确且按规定投放的村民，部分村居试点实行积分兑换礼品的措施进行物质奖励。除了物质方面的奖励，在积极动员村民参与生活垃圾分类管理工作的同时，对表现较好的村民给予精神上的奖励，作为评选“文明家庭”的重要参考依据。

三、调研访谈、调查问卷情况

本研究重点调查的主要内容包括：当地生活垃圾治理的现状、参与主体、环保意识、设施配备、经费渠道及群众满意度等主要信息，具体调查内容见表1。

表1  调查问卷内容和主要问题

表2为村民对垃圾处理情况的分析，在生活垃圾的处理频率问题上，每日倾倒一次或多次垃圾的占比接近六成，说明当地农村大多数家庭的垃圾可以得到及时倾倒，整体卫生和环保意识较好。在家庭生活垃圾是否分类问题上，69%的调查对象表示会简单分类，7%的调查对象表示基本不分类，经过访谈调查，简单分类只是将纸箱、酒瓶、塑料、废铁等可以销售的废品挑出来，仅仅挑出能够卖钱的生活垃圾，未深入对生活垃圾进行分类。不但增加垃圾处理量，浪费加剧了资源浪费，同时也对环境产生污染，村民的受教育程度、政府宣传力度以及收集处理设施配套不全是影响农村垃圾治理的重要原因。

表2  垃圾处理情况分析

对村内生活垃圾治理满意度调查中，对村内生活垃圾治理非常满意和满意的分别占16.20%和37.68%，超过一半的调查对象对村内生活垃圾治理状况满意，只有少部分不满意，说明当地生活垃圾治理群众满意度较高。

垃圾治理满意度是当地群众对该地农村生活垃圾治理现状和村庄环境整治好坏评价的重要标准，表3对调查问卷的统计和分析表明当地生活垃圾治理模式比较成熟，得到了大多数群众的认可。而在村内生活垃圾治理变化状况调查中，认为村内生活垃圾治理状况变得很好和变得较好分别占91.50%和8.50%，说明大多数群众认为村内生活垃圾治理状况是不断变好的，同时也反映了当地生活垃圾治理的效果越来越好。

从实地走访和问卷调查中也可以发现，农村的村内宣传栏和村内公共地区等显眼位置，已经布置了相应的宣传氛围，让村民在周边的居住环境能够看到相关的宣传知识，并了解分类的重要性。因此，在竖新镇农村生活垃圾分类管理工作种，通过宣传的手段，村民们已经基本接受了生活垃圾分类的要求，并且在日常生活中，将生活垃圾进行分类投放，说明村民已习惯垃圾分类的生活方式。

表3  环境满意度调查

就访谈而言，本次调研访谈主要是针对村居干部（环卫条线）和政府部门工作人员（城运中心），就生活垃圾分类处置、园林建筑类废弃物收集处置等方面的实践做法，开展访谈咨询。

首先，在同村居干部访谈过程中，发现以下问题：（1）由于缺乏相应的物质激励，村民的积极性不高；（2）传统村居属于熟人社会，碍于此种影响，一般性的规训和告诫无法对于本地村民（特别是年长村民）起到行为引导作用，导致生活垃圾分类工作受阻。其次，在同城运中心工作人员的访谈中，发现以下问题：（1）各村居对于大件垃圾处置的方式缺乏统一的规定做法，部分村居直接让无资质第三方清运，该情形存在一定程度法律风险；（2）镇级部门对于垃圾收集数据缺乏“底数”，无法对源头端治理提供有效改进办法；（3）技术治理在村居垃圾分类场景中普遍“缺席”，技术治理端供给不足。

四、机制困境：信息不对称、责任不均衡与监管不到位

目前，竖新镇农村在生活垃圾分类管理工作全面推广的过程中，虽然已经取得了一些实质性的进展，但纵观全局，还存在着一些亟须改进的问题。这也可以为其他超大城市农村垃圾治理提供参考。从管理的对象、管理的主体和管理的方式三个角度而言，目前遇到的困境主要体现在：生活垃圾分类形式化、生活垃圾分类推广留“死角”和相关监督制度不完善等。

（一）信息不对称：生活垃圾分类宣传和环境数据获取方面困境

宣传工作是一项政策实施落地的必要保障。以农村生活垃圾分类管理工作为例，村民作为分类投放的第一责任人，首先要知道如何投放，并且积极地参与此项工作，才能有效地推进工作的开展。通过走访和问卷调查了解到，生活垃圾分类管理工作中，目前的宣传推广仍留存有“死角”，调查中有21.47%的村民表示，有些垃圾能够准确分类投放，分类投放的知识尚未完全掌握，未能实现全民全覆盖的了解生活垃圾分类工作，部分村民在日常生活中没有接收到或者模糊地接收到生活垃圾分类宣传，宣传推广的工作还留有“死角”。而对村民的问卷调查结果也发现，对垃圾的分类标准进行调查时，至少有22.49%的被调查者对分类标准不清楚，这些直接反映出宣传还未真正到位。在农村，宣传的方式往往倾向于静态的宣传方式，党群中心和村居道口的横幅、海报、壁画等方式为目前竖新镇农村主流的宣传方式，这种宣传方式较易推广铺开。但是，针对农村居住人群的特点，这一类动态的宣传方式往往较固定，并且覆盖面相对狭窄，在宣传标语附近的村民可能比较容易看到，居住较远的村民可能接受到的宣传较少，同时，针对农村部分大龄文化程度较低的居民，这种宣传方式往往效果不明显。此外，农林废弃物私下焚烧的现象屡禁不止，也反映出部分村居对于农林废弃物处置的管理和普及工作存在不到位的情形。

（二）监管不到位：大件垃圾、农废垃圾在运输处置环节污染问题突出non

1.清运资质成疑：园林、建筑垃圾清运存在环境侵权风险

从城运中心的工作人员处了解到，园林垃圾和建筑垃圾的处置目前采用的是“集中堆放-统一转运-终端处理”模式。但是该模式在实际运行过程中存在如下问题：按照规定，大件垃圾需由镇城运中心联系第三方公司统一清运，但是由于大件垃圾的清运难度大，转运成本较高，处于节省开支的考虑，部分村居选择将大件垃圾交予没有转运资质的“第三方”清运。现实中，缺乏专门处置能力的第三方会往往会不负责任得将大件垃圾运往他处随意倾倒。例如，我们在与相关人员访谈过程中得知：“因为成本把控的原因，大部分村居会选择让无资质第三方清运，事前谈好每车次运输费用，但对垃圾去处不管不问。”就本质而言，这种治标不治本的清运方式将产生较大生态环境损害及相关的法律风险。

出于成本控制的动机，部分村居对于园林建筑类大件垃圾的运输处置可能存在不规范现象。我们在与相关部门工作人员的访谈中得知：针对建筑园林类垃圾，专门的转运公司由镇绿化市容所负责联系对接，但由于成本较高和转运时效低等问题，部分村居选择采用联系私人清运的措施。该种情况下，私人清运由于缺乏相应资质，对于大件垃圾的处置具有随意性，往往造成的后果就是“拉到其他乡镇或公益林随意倾倒”，参考往近的固体废弃物倾倒导致的环境污染侵权执法案例，该类型法律风险值得引起各村居工作人员的高度重视。

2.农废焚烧和固废堆放现象影响综合考评成绩

自2019年崇明区试行“街镇垃圾分类实效综合考评”以来，我镇在综合考评中排名表现始终处于“中下游位置”。从实效考核的指标来看，农业废弃物露天焚烧和固体垃圾堆放是考核赋分的重要内容。其中，农废露天焚烧（5分）和未及时清运固废堆放（15分）一经检查发现，将会分别扣除3分到5分。从相关工作人员访谈中得知，一方面由于村民们没有完全做到定时定点投放，另一方面由于村居没有及时联系清运，而农废焚烧则是农村地区环境治理的“老大难”事项。上述现象成了镇域内各村居环境治理效果相对欠佳的主要原因。

3.责任不均衡：市场化程度低是垃圾处置实效欠佳的症结所在

从表4可见，尽管各村居对于保洁人员、垃圾厢房和保洁车辆的配备都已到位，但是由于部分村居处于垦区（如前卫村），远离本镇中心区域，缺乏相关中间转运点的设置配比。从城运中心工作人员的反馈来看，偏远村居的垃圾转运较为耗费时间精力，主要体现在清运时效较低和后勤保障不足等方面。

表4  保洁人员和设备配置汇总表

在垃圾转运环节，该问题主要体现在转运流程中的点位布局设置不够合理，在与一线工作人员的访谈中了解到：竖新镇仅有城运中心的垃圾转运点，部分村居位置偏远但没有转运点设置，经常会出现清运不及时的现象；同时，该现象也加大了相关工作人员的工作负担，“待遇低、要求高”的现象导致驾驶员“用工荒”现象。

在终端处置环节，城运中心工作人员认为，对于生活垃圾特别是湿垃圾的处置，镇级“有机物循环中心”由于设备损耗、老化快，维修成本较高，镇级部门开支较大，希望相关资金支持能够跟进。

具言之，崇明区各乡镇在垃圾分类治理在市场化方面仍然存在规模化空间。如图2所示，从竖新镇现行垃圾回收处置的运行结构来看，仅有可回收垃圾的运输处置采取“市场化外包”形式，干湿垃圾的运输和处置则由城运部门全程负责，而建筑园林类垃圾的处置则普遍存在“私人清运”的现象。

图2  村居垃圾分类处置环节责任图

五、法治因应：超大城市村居垃圾综合治理的制度修正与规范补齐

上述提到的诸多问题不光需要通过合理的制度建设来解决，还需要在法规政策层面对相应的规范进行补齐。

（一）建立考核追踪机制：提升分类投放准确率

1.发挥村居党群阵地作用

要充分发挥党建引领业务工作的作用，需要各村居党组织及其支部党员共同参与，发挥治理效能。其中，党组织可通过形式多样、内容丰富的党组织活动，例如主题党日、组织生活会、党性教育等方式，辅之村居党员干部的“带头模范”效应，经由村居网格支部的联系层层延伸，促使农村的村民自发形成生活垃圾分类的主观意愿，达到生活垃圾自觉有序分类的良性循环。其中，上海闵行浦江镇东风村的“三级桶长制”样本经验值得在各村居推广借鉴。即村两委班子成员，每个网格区由一名村委条线干部担任一级桶长，具体负责该区域的垃圾分类工作，并对该区域的垃圾分类工作进行督查、指导、考评。其次，村居党员和志愿者担任二级桶长，按负责区域的划分，对村民进行垃圾分类进行培训及指导，并且每日对负责区域的村户进行抽样检查，并对三级桶长工作状况进行督查、指导、考评。最后，垃圾收运保洁人员、分拣员为三级桶长，在做到自己不混装混运、垃圾桶保洁到位的同时，做好自己收取区域内村民户日常垃圾分类的评估，便于村委实施相应的奖惩措施。

2.引进“小微技术”手段建立有效的奖惩追踪机制

农村对于生活垃圾分类管理而言，属于相对薄弱的环节，有较大提升空间，这一类执法不仅仅局限于对村民投放过程中未按规定实施行为的执法，还包含着对生活垃圾分类管理其他环节的执法监督。分类投放环节作为首要环节，对其中不规范行为的执法监督最有利于提升分类准确率，为后续的收运处理环节提供便利。执法的重点不能仅仅局限于分类投放的环节，还要关注对政府和企业承担的收运环节，以及末端处理环节等。

此外，还需要适当的技术手段能够有效地激励村民积极参与生活垃圾分类管理工作。此处，浙江省温州市淡溪镇梅溪村的样本可以作为参考。以梅溪村为例，采用“二维码赋签制度”，梅溪村实行垃圾有效分类的奖励机制，由村集中发放垃圾袋，并在每个垃圾袋上印有相应的二维码，每个二维码对应的是不同的农户。农户产生的生活垃圾经过自家的初步分类后，通过刷二维码投放到制定的垃圾分类收集亭中，投放成功后，根据垃圾的重量产生一定的积分，这一类积分可以兑换相应的小用品，如厨房用具和文具等等。而对于农户投放垃圾的准确率，在收运破袋环节，如果发现明显混合投放的垃圾袋，可以通过二维码定位到相应的农户，进行精准管理。针对此类投入成本适中且对于生活垃圾治理具有高频赋能价值的技术设备，可考虑适当引进并推广试点实验推广。

（二）理清责任分配机制：试点片区化运营、规范垃圾清运作业

在垃圾分类处置工作的优化方面，可以采取进一步的市场化推进策略，通过“划分片区、选好试点、择优推广”的形式。首先，可以考虑根据村居区位划分片区，尝试采用“片区式”的包干化管理，将片区内垃圾分包至指定相关责任单位，一来便于各类垃圾统一管理，二来可通过片区排名，释放企业竞争活力。例如，崇明区新海镇在垃圾分类工作中就采取“片区化包干”的管理模式，并在区级排名中取得领先成绩，新海镇垃圾分类处置包干图见图3。

图3  新海镇垃圾分类处置包干图

其次，在择优选择参与生活垃圾分类市场的企业和模式的基础上，选择群众基础比较好的村居，引进一批提供覆盖“生活垃圾+农林建筑垃圾”的外包企业进行整体化试点。

最后，试点过程中，我们可以利用媒体、志愿者等充分发挥引导职能，并对试点区域的分类成效实时跟踪，以确保分类模式的可持续化。

（三）完善信息共享机制：拓展数据治理渠道、增强环境合规意识

在数据平台权限和案例分享方面，镇一级部门可以通过相定期举办业务经验交流会的形式，并邀请上级职能部门参加此类活动，就数据统计和治理方案开展互通交流，通过各类图表形式，直观简洁地展示各区域内居民参与情况、分类情况、垃圾收集量、清运情况、处置收纳情况等主要业务监管的数据统计及分析结果，交流治理“底数”，获取数据“钥匙”以便于更好提供垃圾分类处置的“典型案例”。

此外，针对村居一线的大件垃圾清运存在流程资质不规范等现象，究其本质还是“专业清运的成本费用过高”，但同时也反映出村居干部的合规意识还尚为淡薄。对于此种情形，应加大村居保洁和垃圾处置的财政支持，对于具备清运资质的企业采取洽谈招标等方式降低服务报价门槛；针对环境合规意识的提升，可以采取观看警示片、集中开办环境合规讲座等形式，巩固村居干部的环境合规意识。

（四）完善相关政策法规：重视超大城市农村垃圾治理、增强城乡统筹治理

在政策法规层面，为了加强超大城市的城乡统筹发展，应当重视并完善村居的农村垃圾治理手段，除了开展专项考核工作以外，还应当在规范层面有所补齐。比如，在超大城市的规范层面，比如在《上海市生活垃圾管理条例》等法规文件中，应当在认识到“城乡统一管理”的基础上对“农村垃圾治理”有所侧重，推广典型案例，充分考虑到农村居民情况，完善农村垃圾治理制度，建立奖罚分明的激励机制。

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