宋显爱｜乡村振兴视角下农村集体财产处分规则法治化研究——基于对产权理论的分析
引言
真正要实现乡村振兴，离不开集体经济发展的现代化和法治化。产业兴旺的前提是产权的清晰界定，制度的安排对经济发展的影响至关重要。在经济发展的过程中，完善的制度可以有效推动经济增长，在此过程中，应当以法治思维引导集体经济发展，使其发挥乡村振兴奠基石作用。因此，从推动集体经济发展出发，讨论集体产权制度无疑具有重大现实意义。产权制度改革被认为与农村集体经济的发展密切相关，其主要理论基础来源于新制度经济中的产权理论，新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为的所提供的激励。我国农村改革实践中，农村集体财产仍存在性质不明、主体不清、权责不清晰等问题，这就导致在市场资源配置中，农村集体财产的处分过程中出现越权代表等效力存疑的现象，既损害了合同相对人的利益，也阻碍了集体经济的健康有序发展。
一、问题的提出
民法典第261条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。但是，围绕集体所有的性质、集体财产的归属主体、集体财产的处分等问题，理论界的讨论与争议从未中断。司法实践中，最为常见和最为普遍的问题是，村委会或农村集体经济组织在对外进行市场交易时，其对集体财产的处分是否能够认定有效？笔者试举一现实案例加以说明：
a村委会向b公司借款100万元，后无力偿还，a村委会承诺将集体财产，即一块土地拆迁所得补偿款用来偿还借款，b公司表示同意。b公司起诉至法院后，法院认为双方约定违反村民委员会组织法第24条之规定，应属无效。b公司不服一审判决上诉，二审法院维持原判。
不同于自然人，农民集体是一个抽象的集合，集体所有权也不同于也不同于私人所有权，则不能用私人所有权的处分规则进行类推。那么，如何确定集体财产的处分规则就成了一个难题。
自中央提出乡村振兴重大战略以来，围绕“三农”工作，全国各地进行了多种多样、独具特色的改革举措，但农村土地集体所有制、耕地、粮食生产能力、农民利益等改革必须坚守底线。因此，本文认为，在农村集体财产归属及其处分的问题上，必须在以下框架内进行讨论：第一，必须坚持集体所有制。“集体所有制”规定于宪法之中，是社会主义公有制的重要组成部分，也是中国特色社会主义经济制度的基础，关于政治及意识形态的底线，必须毫不动摇地加以坚持。第二，不能损害农民集体利益。农村集体财产归属农民集体，对农村集体财产权利的改革不能损害农民集体的利益，这是尊重农民权利的基本要求。
二、理论谱系：围绕农村集体财产处分的主要争论辨析
物之归属决定物之处分规则。基于私有制的现代法所有权理论，以对全部支配物质的权能为特色。虽然民法典将集体所有权与私人所有权并列，纳入所有权编中，但是，现代法意义上的所有权理论并不能消解集体所有权与私人所有权两者在所有制层面的内在张力。关于农村集体财产的主要理论分歧集中于集体所有的权利性质、集体财产的归属主体、集体财产的处分效力三个方面。
（一）权利性质：关于集体所有性质的法教义学争论
关于农民集体所有之权利性质，学界尚未达成共识。虽观点不同，但研究方法一般都是基于物权法原理进行法教义学阐释和争论。主要理论学说包括：
该说认为，集体土地所有权是农民共同共有的所有权，农民集体中每个成员的权利是平等的，集体成员的权利是集体所有权的组成部分。但是该说亦认为，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。这表明，该说已经认识到集体所有性质不同于共有，但是未指明两者之间区别。
笔者以为，共有说不能成立。集体所有与共有确实存在相似之处，一是财产归属于复数主体，二是集体成员与共有人均不得单独支配全部财产。但两者有着本质区别：第一，共有人对共有财产享有份额所有权，集体成员对集体财产的任何份额均不享有所有权。第二，共有关系一般应适用一致决，集体所有一般应适用多数决。
该说认为，从历史变迁来看，我国农村之“集体所有”类似于古代日耳曼村社的土地关系。总有，是在以日耳曼的村落共同体的土地为中心的所有形态中，可以找到的典型形态，被日本我妻荣教授称为最具团体性色彩的最强的共同所有形态。这种团体结合关系具有如下特点：第一，管理权能与收益权能完全分离，管理权能完全归属于村落本身，收益权能分属于个村落居民。第二，取得村落居民资格，即取得收益权能；丧失该资格，即丧失收益权能。第三，各团体成员的收益权，不具有近代法中所有权的内容，也非脱离居民资格的独立财产权，故不具有共有中的持份权。
总有说确实与我国农村集体所有制度存在十分相似之处，但仍然遭受批评和质疑。林广会从制度的历史变迁角度认为，总有作为一定历史阶段的产物，已然通过法人化等形式在历史长河中消亡，并认为不应为寻求解释而固化对集体所有制的认识。李锡鹤从实质归属角度认为，农村之“集体土地”因土地处分权、土地用途变动权仍归国家，故我国农村土地之“总有”关系其实仍存在于形式上。
笔者认为，林说之批评有隔靴搔痒之嫌，总有并非古代独创。实际上，近代以来，我国农村的族产（祠堂、族田）、日本的入会制度均属总有关系。李说则一针见血地指出我国集体所有制度的症结所在，即集体土地名义上归集体，但集体并没有完全的所有权。无论如何，对总有理论的比较分析有利于在理论上更深层面理解农村集体所有之本质。有观点认为，所谓总有，即未分割物归属于团体，但每个成员对未分割物的任何份额均不享有所有权，并认为总有关系的根本属性即总有人在总有物中无份额。笔者持赞成意见，集体所有的本质即在于集体成员对集体财产无所有权，集体财产归属于集体。
该说认为，所有权有绝对所有权和相对所有权之分，集体土地所有权即属于后者，是与以归属为中心的所有权相对的，以利用为中心的所有权形态。相对所有权说基于所有权观念所有与现实支配的分离，作为支配意义上的所有权，土地承包经营权以权能为中心但受归属所有权限制。相对所有权说强调以利用为中心，认为对物的利用才能实现所有权的意义。
笔者认为，此说难以成立。原因在于，现代法中的所有权是完全物权，其本质是权利人全面支配所有物之意志的实现自由。所谓受限制所有权即不能称之为现代法意义上的所有权，而且该说所称现实支配实际上并不是通常理解的支配，而是使用，支配不能等同于使用，支配一词表明可以在所有物实现意志，显然集体土地所有权并不具备这一属性。
综上所述，尽管学界普遍认为，无论是所有权理论还是共有理论，都不能加以涵盖和解释集体所有权之性质，但是仍然热衷于对物权概念进行教义学阐释从而得出结论，难免出现牵强附会的现象。
（二）归属主体：关于集体财产归属主体的争论
依法律规定，农村集体财产归属于农民集体所有。但关于“农民集体”是否能够成为法律意义上的集体财产归属主体，学术界存在不同看法，主要有以下几种理论：
该说认为，农民集体和农村集体经济组织是两个不同的独立主体，前者为集体土地唯一的所有权主体；后者仅为代表行使主体，而非集体土地所有权的归属主体。主要理由有二：第一，2007年物权法第59条、60条及民法典第261条、262条明确规定，集体财产为农民集体所有。第二，避免集体土地所有权成为法人财产，从而预防集体土地被转让或被用于偿债的风险。
该说认为，农村集体经济组织是集体土地所有权的归属主体。主要理由有三：第一，对2007年物权法第60条进行法律解释，认为该条本身就规定了农村集体经济组织对集体财产的所有人地位；第二，从历史变迁来看，集体经济组织是集体土地即其他财产的所有权主体；第三，从应然角度出发，认为制度设计的目的即是确认农村集体经济组织为集体资产的所有权主体。
该说认为，农民集体所有与农村集体经济组织是同一事物的不同面相，体现了集体所有在不同制度层面（所有制-所有权）和不同历史时期的不同表现。该说强调的是，作为土地所有权承载主体的农村集体经济组织，应与农民集体具有唯一对应性、成员和财产范围同一性、利益一致性，其责任财产应具有特殊性——排除土地等资源性资产所有权，其表决机制和收益分配应基于公有制逻辑体现封闭性和均等性。
笔者认为，上述三种学说的争论焦点在于农民集体与农村集体经济组织是否为两个独立的具有拟制人格的法律主体。如果农民集体是具有独立拟制人格的法律主体，那么，依法律规定，集体财产归属于农民集体自不待言。但很显然的是，法律并未给予农民集体以独立拟制人格，所以农民集体在法律层面难以作为一个主体进入市场经济的自由交易中。因此，法律规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”是指的农民集体享有实质的集体所有的不动产和动产物上之权利。
从词义来看，农民集体不仅仅是集体成员自然人的集合，还有政治、社会、经济属性，是一个抽象的概念。因此，集体财产的名义所有权人应当是抽象“集体”的具象——农村集体经济组织，民法典亦赋予农村集体经济组织特别法人之地位，即农村集体经济组织具备法律主体资格。因此，农村集体经济组织是农民集体在法律上的拟制人格，所谓“违反一物一权”之担忧自然就消解了。
农村集体经济组织作为特别法人，其制度基础自然是以其全部财产独立承担民事责任。因此，有学者认为，如果集体土地所有权归属于农村集体经济组织法人，则集体土地成为法人财产，有被转让和用于偿债的风险。这种担心从逻辑上不无道理，但是忽略了至关重要的一点，不能从物权所有权意义上去理解集体土地所有权，所有与集体所有并非数量上的区别，而有着实质上的不同：农民集体实质上只是拥有集体土地的使用权等用益物权，而个人所有则拥有绝对的排他效力。所以，从本质上来讲，农民集体对集体土地只是拥有名义上的所有权，集体土地所有系公有制制度重要组成部分，是不能作为资产进行交易和转让的，但对集体土地上的用益物权是可以在相关制度上进行探索的。
（三）处分效力：关于村民委员会组织法第24条的争论
村民委员会组织法第24条第一款规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。对于该条规定之性质，长期以来存在不同理解，主要分为效力性强制性规定说和管理性强制性规定说。这两种说法的主要依据前合同法第52条第（五）项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。据此，对村民委员会组织法第24条性质认定的不同会产生不同的结论。
该观点认为，村民委员会组织法第24条为效力性强制性规定，合同违反此规定即无效。但一概认定合同无效，既不利于善意相对人的保护，也不利于村集体经济组织正常参与经济活动。
该观点认为，村民委员会组织法第24条是管理性强制性规定，农民集体决议主要在农民集体内部产生法律约束力，即使违反该规定，也不影响与合同相对人之合同效力。其结果一方面，架空了村民委员会组织法第24条的规定，使该条成为具文。另一方面，不利于保护集体财产，有损村集体成员的合法权益。
笔者认为，首先需特别说明的是，强制性规定、任意性规定是学者提出的对法律条文的分类学说，在法律层面并未明确规定，这种分析方法可以选择引用。其次，强制性规定、任意性规定属于行为规范的范畴，而村民委员会组织法第24条属于组织规范的范畴，不能简单将其归入关联性规定或效力性规定。因此，村委会组织法第24条应采用代表权限制规范说，即该条属于组织规范的范畴，限制的是村委会的代表权限，即村委会尽管可以一般地代表村集体对外从事行为，但对于土地补偿款的处分，因涉及村集体成员的重大利益，必须要以村民会议决定作为村委会代表村集体的基础和来源。
三、产权视角：农村集体财产的有效配置及其限制
产权是农村发展的基础，深化集体产权制度改革，能够壮大集体经济的发展。新制度经济学中的产权理论可以为我国农村集体产权制度的改革提供另一种分析视角。与传统法教义学理论相比，用产权理论对集体财产进行分析具有以下优势：首先，产权视角不纠结于物的归属，而着重于物上权利的界定，农村集体财产的宪法定位是社会主体公共财产，讨论其归属可能产生本末倒置的后果，而对其权利的界定则有利于集体经济的发展。其次，在真实世界中，产权往往变得残缺。产权理论可以考察所有制残缺时的效率，弥补所有权理论的不足。
（一）产权与所有权
在法学和经济学交叉研究的文章中，产权和所有权经常被混淆使用。应当注意的是，产权是一个经济学概念，与所有权不能画上等号。产权是经济主体对资产享有的一组行为权利集合，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等一系列权利，体现经济主体之间围绕资产而形成的权利关系。马克思认为，在人类历史的发展中，产权是一个逐渐摆脱共同体束缚而走向独立的过程。产权不仅具有经济属性，还具有政治属性和社会属性，随着国家治理的现代化，产权之间的属性也会相互转化。所有权由民法进行安排，是对物的所有可能权利。权利本质上是法律确认的权利人某一意志的实现资格。所有权是对物的完全支配权，强调物的归属。
两者之间最为重要的区别是，所有权更强调物的归属，即所谓“重物不重权”，而产权注重具体的权利，是一系列细化权利构成的权利束，是一个复数概念。将农村集体财产纳入产权理论框架，不强调物的归属，而重视对集体财产的使用、处分、收益等权利进行明晰界定，明确了集体财产的处分权将降低市场交易成本，实现农村集体财产的有效配置。集体经济之发展离不开作为集体成员个人的奋斗和努力，明确了集体财产的使用权、收益权将激励集体成员动力，发挥集体经济制度之规模优势，推动集体经济良性发展。
（二）产权界定的约束与激励功能
从产权视角去阐释农村集体资产在市场资源配置中的地位，应当从两个维度进行讨论。
首先是产权界定的约束作用。对农村集体资产上的权利进行明确界定，可以确保集体成员、集体经济经济组织等主体明确自身对集体财产所拥有的权利，保护权利不受侵害。即集体成员对集体财产不拥有财产权利，仅拥有成员权。也因此，在产权界定明晰的前提下，如果集体成员的权益受到损害，可通过司法途径进行救济。反之，产权界定能够使各主体清楚权利的边界和界限，不易侵害他人权利。
其次是产权界定的激励作用。科斯认为：合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响，即只有权利界定清晰了，最终的结果是产值最大化。如果产权没有得到清楚的界定和保护，市场参与者将面临高昂的缔约成本等交易费用，难以通过交换实现资源的有效配置。在农村集体资产的语境下，如果对处分权、收益权等权利进行清晰的界定，基于市场经济的内在逻辑，将会大大影响权利主体在市场交易中的行为理念和行为模式。如果产权界定是正向的，则会激励权利主体在市场交易中充分竞争，提高集体经济的配置效率。
（三）对产权理论的反思
尽管产权理论的部分研究方法值得借鉴，但产权理论存在自身局限。科斯认为，私有产权是唯一的有效率的产权方式，而且这就是最有效的产权形式，法律只要保护这种产权就可以了。这与马克思的观点恰恰相反，认为私有产权制度并不是普世的真理，生产资料的社会所有代替私有产权是产权制度发展的必然趋势。
其实，产权制度设计不仅决定土地所有权权属和权益的配置，还决定了社会制度和社会意识形态属性，其背后包含了国家与农民关系建构的基本原则。产权理论对经济发展的促进激励作用值得借鉴，但是由产权理论导致可能的不公平和剥削的现实后果值得警惕。产权理论基于私有制，从长期趋势来看，基于私有制的自由市场内在机制，使资本回报率大于经济增长率，结果必然是收入和财富分配的贫富两极分化。
私有制是产权理论的基础，农村集体财产的基础是公有制，但是在农村集体经济的发展中，对于私人资本不应排斥，而应该与集体经济相辅相成。在农村集体经济的发展过程中，既要注意产权理论中追逐私人利益最大化的一面，防止公有制底线被突破；也要注意利用好资本逐利的特性，壮大集体经济。
四、规则构造：农村集体财产处分的逻辑进路
农村集体财产的产权界定，是为了在市场经济中推动集体经济的运行效率，对外实现集体财产的有效配置。但农民集体财产处分规则系内部问题，基本思路应当遵循“主体-客体”的逻辑进路。即首先需要明确的是，主体是农民集体，客体是集体财产，处分集体财产应当是农民集体意志的表达。农民集体意志可分为形成和表达两个维度进行阐释。农民集体意志的形成可分为一般情形与特殊情形，一般情形下直接通过农村集体经济组织形成，特殊情形下通过村民会议或村民代表会议形成。农民集体
意志形成后，需要对外进行表达进行市场交易，以发展集体经济。但如果在此过程中，农民集体意志的形成过程存在瑕疵，对于合同效力不能一概而论，需对合同相对人需进行善意与否的认定，以鼓励市场交易，保证集体财产得到最优配置。
（一）农民集体意志的内部形成
在处分经营性集体资产时，农村集体经济组织经营者的意志即代表农民集体意志，无须通过农民集体决议形成，这是效率理论的内在要求。在正常市场交易的过程中，由农民集体成员对所有事项作出决定显然是非常不效率和不现实的，这将使得交易成本过高，集体经济在市场经济中发展受到阻碍，进而反过来影响制度的变迁，导致集体资产处分权的重新配置。
在处分涉土地等重大集体资产时，农民集体的意志必须通过农村集体决议形成，民法典对此采用列举式规定，同时保留了兜底条款。因为在关于农民集体的根本利益时，集体成员权应当受到尊重，农民集体的利益不得受到损害，土地集体所有制不得改变。农村集体决议实现的主要形式是村民会议或者村民代表大会。此时，农村集体经济组织作出决定时必须严格按照法律规定进行，公平大于效率，集体经济之公有制属性得以强化。通过农民集体意志作出决定，将保证中国社会的国家和政府有一个坚实的直接经济基础，从而保证在重大制度和安排上是国家意志支配资本，保证我国社会主义制度的性质，保证人民当家做主。
（二）农民集体意志的瑕疵形成
如果农民集体决议行为未满足法律关于决议主体、决议程序和决议事项的相关要求，则农民集体决议的效力可能存在瑕疵。农民集体决议属于民事法律行为中的决议行为，可参照适用民事法律行为效力瑕疵分类，同时可借鉴公司法及其司法解释对公司决议瑕疵的分类。农民集体决议瑕疵具体可分为：决议不成立、决议可撤销、决议无效、决议效力待定。
当决议主体不适格、未满足出席人数的最低要求、未召集村民会议等程序存在严重瑕疵时，以至于无法承认决议在法律上存在时，决议不成立，导致决议不成立的程序瑕疵无法被补正。
民法典第265条明确规定，农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。这是对农民集体决议的事后规制。在司法实践中，人民法院一般只对决议程序进行审查，对于属于村民自治的决议内容，人民法院不宜进行干预。
农村集体决议无效一般是指决议内容违反了法律的效力性强制性规定。对于具体法律条文是否属于效力性强制性规定，人民法院应当结合法律的规范目的和规范对象，运用利益动态衡量方法，对个案进行综合判断。
农村集体决议如果仅存在轻微的程序瑕疵，此时决议效力处于待定状态。当农民集体通过会议或其他方式进行实体追认时，而决议内容不损害农民集体利益的，决议应当有效。
（三）农民集体意志的对外表达
目前对村委会代表权的限制主要是法定限制，即法律对代表权所作的限制，主要区别于集体内部规约的意定限制。意定限制仅具有内部效力，不得对抗善意相对人，换言之，在相对人善意的情况下，有构成表见代表的可能。而法律一经公布，推定所有人都应知晓并遵守，故村委会违反村民委员会组织法第24条之规定，未经村民会议擅自处分集体财产的，既构成越权代表，也往往意味着相对人不是善意的。
法律规定特定事项（有学者称之为重大事项）应当经本集体成员决定，村集体经济组织或村委会不得越权代表。村民委员会组织法第24条也规定了涉及村民利益的部分事项应经村民会议讨论决定方可办理。可见，法律关于村委会特定事项的决定需要经村民会议或村民代表会议通过。但关于村集体经济组织的议事机构、程序和规则，现行法律并未规定，实践中，与村委会的议事机构经常发生重叠，也极易混淆。而法理上，村集体经济组织作为特别法人，应当有独立的议事机构、程序和规则。
此处所称善意，是指合同相对人对村委会或农村集体经济组织超越代表权限这一事实不知情。反之，如果对该事实知情的，则构成恶意。村民委员会未经法定程序擅自决定处分集体财产，构成越权代表。当事人与村委会签订相关合同时，未审查相应的村民会议决定，构成恶意，谈不上区分善意与否的问题。引申而言，区分善意与恶意，在村委会越权代表又有可能构成表见代表的情形才有意义，实践中主要有两种情形：一是有会议决定但不是适格会议决定；二是形式有会议决定，但该决议是伪造或者变造的。
就善意的举证责任而言，在有会议决定的情况下，合同相对人欲主张合同有效，须举证证明其已对相关会议决定进行了形式审查，从而表明其签约时是善意的。可见，善意与否的举证责任在相对人。当然，对相对人是否已尽审查义务时，要求不宜过苛，具体要求可参照公司对外担保时相对人的审查义务。
村委会或村集体经济组织对签订合同属于正常的民事活动，但对于属于法律规定应经集体成员决定的特定事项，不得越权代表。审理此类案件，可以归纳为以下基本裁判思路：
一是先看有无会议决定。合同相对人未审查公司决议，就直接与村委会或村集体经济组织签订协议，表明其并非善意相对人，合同无效。
二是有会议决定的，要看是否为适格会议决定，何谓适格，一般要求尽到必要的注意义务即可，限于对会议决定的形式审查。
三是尽管有会议决定，但在会议决定伪造、变造等情况下，已经尽了必要形式审查义务的善意相对人，合同应认定有效。
结语
农村集体财产在我国宪法中作为具有“社会主义公共财产”之定性，其公有制属性在中国有着独特的实现路径，在制度变迁和时代更迭的语境下，应当进行新的功能定位：从“不可侵犯”向“合理利用”的转变。借鉴产权理论，对农村集体财产的“合理利用”应当集中于对权利进行界定。在此基础上构造的集体财产处分规则兼顾公有制和交易效率原则，助力农村集体经济现代化发展，保障农村的产业兴旺，用法治思维为乡村振兴战略保驾护航。
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