陈磊｜治理现代化视角下村级公权合规计划的实践面向
一、问题的提出
党中央在十八届四中全会上提出了“三不一体”的反腐战略，即要建立让官员“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制，并取得了显著成效。然而，在农村地区，村级治理仍然存在严重问题。据中央政法委统计，仅2020年一年，在全国范围内就打掉了1175个农村涉黑组织，并惩处了3727名“村霸”。这些黑恶势力团伙腐化了基层政权，并利用村级微腐败获取非法收入。腐败防范本应是法律的内在功能，能够引导公权力的行使者自觉抵制腐败诱惑，但是目前农村地区的腐败治理机制却没有起到相应效果，制度空悬。在不断增加反腐败资源的同时，腐败行为尤其是村级腐败行为的泛滥趋势并没有得到有效遏制。
当前的腐败治理模式过于侧重于事后打击和追究责任，将违纪违法行为与犯罪行为混为一谈，将加大治理力度与提高追诉效率等同起来，将纪律处分和司法处理视为治理的终极手段，将治理体系建设局限于制定和颁布防治法律法规。“打击优先”的治理模式忽视了党中央提出的构建具有遏止腐败功能的规范治理模式的要求，缺乏自检自纠自查的防范能力的体系建设，村级公权行为受到村规民约、地方实际和乡村政治生态的影响，难以实现对村级公权行为的有效限制和监督，从而助长了腐败行为的发生。因此，村级公权治理应该从事后打击转向事前预防，消除导致腐败的根源，改善不利于合规的环境，降低村民社群对腐败的容忍程度，增设村级权力滥用的程序性障碍，建立预防和追责并重的协同预防模式。“有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才休止”，构建“不敢腐”制度的核心在于构建权力运行的制度牢笼。
为了规范公权的生成和运行过程，可以在村级引入合规计划作为一种有效的手段，即制定并执行“公权力合规计划”。所谓公权，就是国家权力的总称，它具有强制性和扩张性等特征。村级公权则是指村民自治组织及其成员在村级自治框架内依法行使的一些公共职权，如处分村级财务、组织换届选举和管理基本事务等。村级公权合规计划就是指在法定架构内，根据村级自治组织的性质、公权属性和行使方式等因素，建立一套能够有效运行、控制和规范法定公权力的标准体系和程序框架。
公权合规计划与刑事合规计划一样，都是为了实现组织内部的严格管理和规范运行，都是对现实需求的积极响应，都是对党和国家“三不一体”反腐战略的有力落实，都是对严格、公正、公平履行公权力的正面回应。特别是村级公权行为合规计划，它是对基层腐败治理的制度性创新，是夯实党的绝对统一领导、厚植群众根基的可行性途径探索，具有重要的理论意义和实践价值。
二、村级反腐败的现实挑战
村级公权腐败行为与其他腐败问题具有共性，但也存在特殊点。关于村级腐败的问题的成因：有研究者从村民自治组织成员的角度分析认为村级干部的素质参差不齐，权力意识重、责任意识弱，强弱之下导致的权责失衡；有研究者从制度角度分析认为村级民主制度不健全，权力缺乏监督，过度行政化导致权力膨胀，此消彼长之下导致村级干部“权力垄断和权力任性”；也有研究者从农村政治、社会环境、文化角度等方面进行论述。此前研究都从部分层面解释了农村基层腐败问题的普遍性原因，但鲜有从权力产生和权力运行两个角度展开论述的。为了构建具有基层实践活性的村级公权合规治理计划，应当首先认清村级反腐败面临的现实挑战，深入分析村级公权异化的问题。
（一）村级公权产生失序性异化
从宪法的制度设计层面看，我国在村一级构建了基层群众自治制度，该制度设计既符合我国传统中乡村差异格局，也体现出社会主义集体制度的优势，克服了村民的无序性和盲目性。然而在实践中，部分村委会成员在产生过程中无视民主原则，通过宗族势力、贿选操控等方式影响基层公权组织成员的产生。村委换届选举甚至异化成为一种程序性活动，使得公权代表的产生过程失序。
据辽宁省纪委监察厅数据，2016年线索共享和查处反馈平台共接收到有关村委会换届选举问题232件，其中转各级纪检监察机关处理的有效投诉为137件，选举程序不透明、结果不公开类问题占40件，占投诉总量的29.19%，主要表现为：不召开村民大会剥夺村民投票权；唱票不公开，选票实数和现场选举人数不符，伪造选票；村委会采用提名候选人，让选民在名单范围内进行选举等。2021年北京区乡村三级同步换届过程中，北京各级纪检监察机关收到问题线索46件，办结40件。例如，浙江省嵊州市甘霖镇石道地村原党支部书记兼村股份经济合作社董事长张某均为连任当地党支部书记，在换届选举期间，与该村多名党员合谋，先后向该村10名党员行贿总价值4.94万元财物拉票贿选，后张某均顺利当选。村级公权的履权者理应由民主公平选举产生，但由于长期垄断等不当选举行为之下产生机制逐步异化从而出现了失序的情况。
（二）村级公权互动失范性异化
公权平稳运行需要在保持能动的前提下在国家政治体系中与其他公、私权主体积极寻求一种和谐平衡的互动样态。从村级公权制度设计层面看，村委会代表村民统一管理村务和集体财产，优势不再赘言。然而在制度运行过程中，村委会干部在履行职务过程中无视公权平稳运行所需的基础性规范，违背民主原则，忽视村民作为赋权主体的主体性，垄断式运用权力。具体而言，村级公权互动的失范主要体现在三方面：
其一，村级公权使用方式的异化直接导致了权力目的的异化，村级公权从服务于赋权主体的公共利益异化为对赋权主体进行控制并服务于村委会干部及相关利益团体，公权的服务性导向会向传统的统治性导向转变，失去其公共服务性。例如河北省赵某某案，赵某某身为某村党支部书记，长期把持基层政权，以公权力为其家族谋取利益，先后以村集体土地开办停车场等企业由其家人经营，并且在村街改造过程中由其家人出资兴办建材企业垄断建材供给。又如在2020年4月17日，江西省纪委监委通报一批扶贫领域腐败和作风问题典型案例，其中包括村干部刘某某利用职务便利优亲厚友，违规为亲属申领低保补助款、危房改造补助款，村干部付某某利用职务便利，将不符合低保条件的2名亲属评定为低保户，致其违规领取低保金10854元。村级公权没有实现为赋权者服务的规范互动，反倒失范异化为个人牟利工具。
其二，村级公权的履权者和赋权者在乡村的社会环境下出现互动失范的情况。我国农村社会尚处在从传统向现代转型的过程中，总体处于人情社会和差序社会状态。在人情社会中社会交往不以规范和契约为前提而以人情关系为前提，在人情关系的羁绊下构建一种非规范性互动。并不是说人情关系社会一定导致腐败行为，但是人情关系在农村社会的广泛存在，影响了作为赋权主体的村民和履职主体的村干部之间关于腐败行为的界判。对于大多数农村群众而言，在一般社会生活中并不需要接近政治，在关涉个人利益的特殊时刻会通过接近村干部的方式获得利益分配过程中的关照，这种接近就建立在人情关系或者互换关系之上。人情关系的存在会在农村社会中模糊了腐败的界判，淡化基层群众的防腐、反腐意识，甚至使部分群众与腐败村干部之间形成利益共同体。在人情关系和交换关系之下，公权力成为一种可流通的交换资源，由于村干部操纵权力的成本不高、相对风险不大且村干部有可能长期把持这种资源，故而这种交换将长期和稳定地存在，形成以村干部为核心，以利益交换和人情往来为方式的持续性腐败，即“人情－利益”交换式腐败。由于“人情－利益”交换式腐败的存在，使村级公权赋权者和履职者间进行失范互动的成本低，基层社会容忍度高。这与党和国家塑造“零容忍”反腐败政治语境背道而驰，作为赋权者的人民群众对这种失范互动的依赖阻碍了基层反腐败的推进。
其三，公权主体之间的互动失范加剧了村委会干部的权力异化使用。依照我国政治体系，乡镇政府与村委会之间并非科层制的领导与被领导关系，而是指导与被指导关系。但实践中乡镇政府与村委会易沿着领导与被领导的思维惯性遵循一种上下级互动模式。长期以来，我国发展优先城市发展对农村地区重视程度不足，农村所需的生产发展资源不充足不平衡，而乡镇政府就凭借掌握分配的权力将行政权渗透进农村，将村委会异化为乡镇政府的办事机构，从决策、人事和监督层面领导。同时，为了保证对农村地区的控制，乡镇政府又需要依靠在村委会中具有协调和组织，甚至是控制力的干部推行决策。这就使得乡镇政府会干涉村民自治的民主过程，对选举、决策、执行和监督实行全环节领导。乡镇政府一方面依靠村集体中具有较强控制力的干部推行政策，一方面通过资源分配和经费拨付的途径控制村委会工作，并且在行政体制下设置目标责任制，导致了乡镇政府与村委之间的公权互动失范，使得村干部愈发远离赋权主体而亲近乡镇政府，权力目标进一步扭曲。
（三）村级公权监督失准性异化
在缺乏有效监督的情况下，权力扩张达到临界时可能才会得到抑制，腐败亦会伴随权力的扩张不断蔓延。在现实中，履权者出于对风险的忌惮并不一定极致扩张权力，可能从制度缝隙中谨慎地进行利益交换，同时为对抗廉政风险，缔结腐败关系的双方或者多方会不断巩固利益链接，并且试图腐蚀监督主体，如此建立利益团体将个体腐败演化为组织化腐败。因此，对应的公权监督应当立足对抗这种利益共同体的组织化腐败，从个别监督向多元监督延伸，从点监督向面监督延伸。然而，当前村级公权监督出现了失准化异化，具体体现在监督机制失准和监督环境失准两方面。
从监督机制角度看，村级公权监督机制包括财务监督机制、重大事项集体决策机制、村委会委员相互监督机制和党员群众监督机制等。但上述监督机制在实践中并未有效抑制组织化腐败，就村委会工作而言，在实际运行中存在三类“探出”制度缝隙的形式：村支书垄断权力、村委成员间互相结为利益共同体和村支书作为家族代表主持村委权力。如前述赵某某案中，赵某某就是作为家族利益代表主持村委权力并且垄断行使权力，架空了村委会其他成员。然而在组织化腐败中，这三类“探出”形式都没有受到有效监督，因为上述监督机制本质上都是“自己”监督“自己”，简言之是监督制度多样与监督主体一元的错位。
从监督环境角度看。一方面由前文所述，村级公权的履权者需要通过人情交互实现利益交换，相比在基层政治中较为积极活跃的村干部，村民对基层政治表现出了消极和冷漠的态度，这不仅与村民的受教育程度有关系，更是在实际生活中政治权力难以行使的直接体现。据笔者走访调研的174名村民中积极行使民主权利参与投票的只有27人，占比仅15.52%。前文中引用的辽宁省纪委监察厅数据也能反映这一点。无法有效行使权力挫败了村民参与政权监督的热情。另一方面，即便是群众参政热情高涨，对违纪违法举报较多的地区，民主监督环境依旧存在问题。由于村干部在腐败过程中会逐步演变为组织化腐败，在农村地区通过民主监督反腐是要为争取集体利益而对抗腐败利益组织。任何集体或者组织运行的本质在于使集体中成员获益，尽管集体的全部成员都对获益具有兴趣，但是他们对获得集体利益而需要付出的成本没有一致兴趣，他们更希望他人付出全部成本。虽然严惩腐败是村民维护集体正当权益的共同目标，但是由于对抗腐败组织的成本可能超出忍受范围或者说对于他人采取维权行为有“搭便车”的想法，基层村民在民主监督过程中往往表现出消极心态。尽管拥有法定权力，但由于基层村民对政治的疏离感和对维护利益需要付出成本的抗拒，导致监督的低效甚至是无效，让对村级公权的监督进一步失准。
三、村级公权合规的基本架构
腐败现象的产生是“人”与“权”的共生现象，是公权力的行使失去制约，人为利益导向动力系统的形成和利益分化。在村级腐败层面，村干部滥用职权是腐败的表象，权力本身是中立的，只有在不当使用下才会引发腐败。因此，有效的腐败防治体系应当是从监督人和监督事两方面展开。
（一）确定村级公权行为清单
顺应实现中华民族伟大复兴时代要求，习近平法治思想是全面依法治国的指导思想，建设法治乡村是法治中国、法治社会与法治政府一体化建设战略布局的应有之义。为建设法治乡村，应当用公开制度约束公权力是推进国家治理现代化和法治化的基调，建设村级公权行为清单制度可以为村务反腐和公权合规制度推进提供了参照。村级公权行为清单将村级公权运行的程序和事项以透明化、公开化和可视化的形式体现，为推动村级公权行为合规建设提供了指引。村级公权行为清单尚不是一个明确的法律概念和政治概念，目前缺乏明确的涵摄界定。界定村级公权行为清单应当立足于我国现行宪法、法律：根据宪法规定，农村地区设立村民委员会实行群众自治。依据宪法规定，全国人大通过了村民委员会组织法规定了农村地区开展群众自治的具体事项和程序。依照宪法和村民委员会组织法制定村级公权行为清单不是将村级公权纳入行政权范畴扩展和改造村级公权，更不是干涉基层群众自治，是在现行法律规定和政治框架内对村级组织的自治权进行梳理、归纳和细化。简言之，村级公权行为清单是村级公权的说明书。构建村级公权行为清单制度可以推进对村务公权的规制和监督，村级公权行为清单制度能细化法律规定，避免村级公权的履权者对村级公权的任意扩展。由于法律语言的模糊性和概括性，法律规定在适用过程中需要明确解释。在解释的过程中也赋予了村委会履职过程中对具体事务的自由裁量权，这也可能导致滥用公权，侵害集体权益的情况。村级公权行为清单制度的公布可以使村级事务管理、民主决策和建设公权合规制度更加直观有效。基于公权合规的要求，村级公权行为清单应当涵盖对重点人的监督，更要突出对事监督。
村级公权行为清单的建设意味着在村级社会治理中规则治理模式的转向，这种转向应当秉持三个原则：其一是在宪法法律框架下以政府指导的原则开展制度创新，县乡两级政府应当摒弃单向领导思维，转向村级公权合规建设的指导者，在行为清单建设过程中扮演制度创新倡议者、制度设计服务者、社会资源协调者和制度落实的评估者；其二是落实行为清单的刚性，清单是规则的载体，在落实清单的过程中，对已经明确的事项应当落实到村民的认知和监督框架内提升治理效果；其三是注意不同权能体的合规互动，村级公权行为清单的建设应当以合作治理为指导原则，构建公权与公权、公权与私权的合规互动模式，摒弃既往的人情利益交换模式。
当然，在构建村级公权行为清单的过程中，应当注意其与行政村级公权行为清单的区别，对于行政权应当注意“法无授权不可为”的特点，但是村级公权行为是基层村民自治权的具体体现，清单是依法自治的具象化，但不能把依法自治简单理解为依清单自治。村级公权行为清单制度应当是动态的过程，在坚持依法依规的基础上，坚持为人民服务的基本原则，对于应列入清单而未及时列入的应当及时修订。
（二）推动村级公权监督革新
受社会发展阶段和城乡发展不均衡的限制，村民自治相对于城市居民自治还不完善，由前文述，存进公权互动异化，村集体权益易受侵犯，为了扭转村级公权对人监督失准异化，应当从构建更精准高效的监督机制和促进基层民主监督环境两方面解决问题。
首先，村级公权履权者在履行集体实务管理职责过程中，县乡两级基层政府应当在宪法和法律的框架下加强对村务的指导、监督和管理，依照村民委员会组织法规定县乡两级基层政府对村民委员会的选举和日常工作都有监督和指导的职责。在监督指导过程中，政府不得干预村民自治事项，监察机关应当依法对基层政府指导工作进行监督；其次，在监察体制改革的背景下，县级监察机关可以在监察法框架下向乡镇派出村务监察专员或设置监察办公室，对村干部依法履职的情况进行专项监察，受理群众信访，指导村基层组织内部监督工作。对村干部的违法违纪行为及时发现、及时调查、及时处置，就近开展教育工作，对风险提出监察建议，指导村级公权合规工作，列席参与村级公权合规建设工作，同时开展村干部选举前审核工作，严把准入关，对村委会候选人的德能勤绩廉进行考评，并将考评结果经审核后公示。
“有效的基层治理，一定是要调动多数人的意愿，少数服从多数，从而回应多数人需求以解决基层治理中的问题”。2004年浙江省武义县后陈村发挥制度创新能动性设置了村务监督委员会，在党支部、村委会外设置第三方监督机构，监督村务实施和村务管理，该制度于2010年写进村民委员会组织法，2019年纳入党的农村基层组织工作规定。应当在村级公权内配置好村务监督委员会成员，将村务监督委员会与监察体制相衔接，发挥其作用不断完善村民自治，在工作中收集民意，参与村政。乡村地区与城镇地区不同，要注意乡村的村规民约的重要性。村民既是村规民约的创制者和遵守者，要通过指导和提升村规民约的政治水平和道德水平，启蒙村民的政治意识，明确村民的权利义务，从而监督村干部履行的公权。
（三）制定村级公权合规规范
公权合规计划目前尚在倡议阶段，公权合规的基本理念在于在合作治理模式下将腐败治理从“让我做”转型为“我来做”。以系统论的观点看，公权合规工作的开展在于保护积极部分、服务合规部分，为正向部分的生存发展提供适宜的内环境，从而服务于建构、管理和使用全系统的全过程。
构建合规规范首先要认识到村级公权作为公权的一部分，应当依据村级公权行为清单界定权力范围，通过内部程序规范其合法性，在外界多重监督下敦促其合规运行。制定村级公权合规规范的前提是制定前述的村级公权行为清单制度，厘清权责和边界，通过动态公开过程不断优化，具体而言是依照村级公权产生、运行程序、适用条件和权力监督等门类，向全社会和村域范围内公开权力分配的要件和责任后果，实现公权的初步优化。
其次，公权合规计划是监察领域的制度创新，应当在纳入监察体制内统筹实施。因此，开展村级公权合规工作应当由国家监察委员会和各级监察委员会根据反腐败工作形势和各地区村级公权问题风险点、村级公权现状制定基本原则和整体工作方案。具体规范由村级公权主体在监察机关及相关部分指导下制定，由监察委员会组织合规审查小组对制度提出意见并交村务监督委员会督促制度落实。上述过程的本质是在监察体制下发挥村民自治权，促使村委会被动接受监督向主动监督转型，公权组织履权者在参与制定和实施合规计划的过程中，能够明确认知其行使的权力属性、来源、功能和失责后果。运行过程中村务监督委员会可以在监察委员会的指导下，根据村级公权行为清单和合规计划对日常权力运行的档案和账目进行合法合规检查，对于违法违规的情况要求村委会进行说明和整改，对于合规计划存在的问题，向村民大会或者村民代表会提交合规计划修改建议。在这一过程中，监察委员会及相关部门可以发挥制度优势制发建议。在上述程序中，监察委员会应当注意不能以监察、建议等形式干涉村民自治事项。
最后，针对村干部管理监督推动建立完善以预防腐败为核心目标的就任财产申报和离任财产审计制度。检核职责根据宪法法律由县乡两级政府承担，财产申报、审计制度是道德约束和法律约束的耦合，应当建立村干部个人诚信档案，将审计情况计入档案。
四、村级公权合规的治理范式
合规治理的重点在从侧重打击向侧重预防转变，从单一主体监管转向多元主体治理。在我国政治语境下，构建村级公权合规应当立足于宪法确定的基层群众自治原则，在基层自治框架下整合多元主体的治理合力，确立“负向责任”激励模式。
（一）治理方式：以基层自治为原则
无论制度设计的多么完美，如果其不能适应日常生活中的道德和价值观，将难以得到贯彻落实。前文论述中，村级公权的异化就来源于此，因此未来村级公权合规的完善就应当在适应村民道德和价值观的基础上，坚持村民自治的主体地位，允许和鼓励各地区群众在实践中创新形式，适时对村民在日常管理村务的经验中总结概括合规计划中不能适应本地区实践的问题并加以辩证吸收改进。
企业刑事合规计划的实施在于现代企业具有体系完善的运行、合规和监管机构，内设部门组织严密，分工明确且相互制约。将合规治理移植至村级公权领域时，首要解决的问题就是基于宪法法律规定和我国农村实际情况，以现代政治学、管理学理论和坚持基层群众自治的原则改革村级公权的职能架构。由前文述，村务监督委员会的设立将在村务自治中设立起类似“监事会”的角色，从未来完善村级公权合规计划的角度看，加强农村基层组织特别是内设监督组织创新，重点在于通过村民会议、代表会议和小组会议的形式进行定期述职、述廉报告，将村民参知村务的权力落到实处，创造接纳不同身份、不同层次的村民平台和载体，并将村民反映的实际情况总结为村务监督委员会的应答复事项限期答复，对于合规计划运行中发现的村委会的问题和违法违纪事项应当及时公示公开。
此外根据本地区发展实际和合规治理的需要，可以积极探索新的村民自治组织形式，完善农村基层组织架构。其中一项重要内容是可以建设本村公共服务组织，村级公共服务短缺不仅是治理问题，更由于村级公权较大的财务支出用于此而成为廉政重大风险点。因此可以因地制宜地在基层党委政府指导下，建立起依托村委会管理运行，对村民大会负责，受村务监督委员会监督的公共服务组织。承担起本村公共服务的组织建设需要，例如以村为单位建立起农村社区物业服务组织、以村民小组为单位改组成为物业服务骗取、以业务事项为类别设置不同服务小组。从总体来讲，既能明确合规计划中公权的事项，又能就事项明确责任人和财务去向，还能提升本地区治理水平。
（二）治理主体：以合作治理为导向
1995年，联合国在《我们的全球伙伴关系报告》提到治理是以个人和公共或者私人机关管理共同实务的诸多方式的总和。置于村级公权治理领域，为发挥农村治理合力，整合创设基于共同价值、共同行动和共同利益的治理共同体参与农村地区治理。农村地区治理共同体应当包括监察委员会、县乡两级政府、村委会、村民和市场主体，前述治理主体在制定村级公权行为清单的基础上，以共同体形态相互协作，共同推动农村内落实村级公权合规计划。
首先是厘定各个治理主体的权责。县乡两级党委政府是村级治理资源供给主体和规则的主要输入主体，基层党委政府在村级公权合规计划中是指引者、帮助者和效果评估者，党和政府是公共权力的代表应当在合规前创设村级公权行为清单过程中要对村级公权行为进行界定和说明，对于村级公权清单所列事项的合法性进行审查，依照本地区实际进行增补，以此实现将向村级公权合规计划中输入规则的过程，在制定村级公权合规计划过程中履行宪法法律赋予的指导责任。在建设服务型政府的背景下，基层党委政府支持村庄建设发展并且参与民主程序和规则的升级重构能够使村级公权取之于民用之于民。监察委员会是监察权的法定主体，是村级公权合规计划的监管者，应当在创设村级公权行为清单过程中进行合法合纪审查，并且从合规计划制定阶段到运行阶段进行全程动态监督，在全面推进监察体制改革的背景下，监察委员会依法履行监察权，监督指导村级公权合规，能够推进从“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”的进程。村委会是基层群众自治权的组织主体和履权主体，基层群众自治原则强调的是发挥村民集体行动能动性，既不是建立村干部的垄断权力，也非建立村民利益自由博弈格局，村委会是在村干部动员组织动员村民民主自治的主体。在村级公权合规计划中应起到核心作用，其既是公权行为清单的草拟者，又是公权合规计划的制定者还是合规计划的遵守者，对此村干部应当通过信息公开、召开村民会议或者座谈会等形式组织村民参与前述过程，回应村民需求的关切。村务监督委员会与村民代表是在基层群众自治权框架下的监督主体，特别是村民在村级公权中是真正的权力主体。村民既是农村治理的参与者又是受益者，村民选举产生村民代表并以此形成村务监督委员会，通过将自治权中的监督权分化独立配置，在监察委和党委政府的指导下，明晰各个治理主体的权责边界，规范村委会行为，积极推进村级公权合规计划落实。
其次是通过权责边界分配整合多元主体的治理资源。应当在全面把握各主体的资源优势基础上依照治理权责进行分配，提高农村治理共同体多元主体参与村级治理的有效性、明确治理成本和治理责任，强化农村治理成果和合规计划效果与各主体之间的直接利益关联，使得各主体对治理成果、合规效果产生直接的利益关切。应当注意为了实现保护村民根本利益的前提，乡村治理与公权合规不能盲目强调党委政府和监察体系的责任和权力，而忽视村集体所代表的自治权的发挥，应当弘扬村民自治与乡贤治村的传统优势，分担治理成本，避免村民与治村、管村和爱村的脱嵌。通过成本分摊、利益共享、责任共担的模式建立关联，不仅有助于实现多元主体整合，更能改变村民对村级公权腐败的认知，最大限度增强村民参与的政治效能感，由此产生的利益分配激励机制提供多元主体参与的内生动力，有助于正向驱动合规计划的持续性运行，实现农村社会廉政环境的根本扭转。
（三）治理效果：以负向激励为指引
公权合规计划是合规激励理论在社会治理和反腐倡廉领域的创新应用，从理论层面看合规激励通行的四种模式包括：一将合规计划作为违法责任阻却事由适用；二将合规计划作为量刑激励因素适用；三将合规计划作为刑事程序启动激励机制适用；四是作为责任联结点激励机制存在。
当合规计划引入公权领域需要作出针对性调整，在企业刑事合规中以正向激励体现制度激励价值，即在涉案企业中以减免法人责任或涉案人员责任的形式实现。但公权合规保护的是赋权者基于合法程序和信任将公共管理权能授予履权者产生的信赖利益，公权滥用或者违规行使的行为就是对该信赖利益的侵犯，公权的合规运行是公权组织体应尽之责，因此建构村级公权合规计划的村委会集体或具体个人不应当适用企业刑事合规的正向责任减免激励，而应当在责任模式上确立负向激励模式。具体而言是在推进村级公权合规计划的背景下，对于不履行建构合规计划责任、怠于或者违规履行合规责任的村委负责人承担相应的责任后果，以突出合规计划在规范村级公权力运行中的积极价值，促进村级公权合规和合作治理模式的推广。
党的十八届三中全会，党中央在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“两个责任”概念。党委对公权违规承担主体责任、纪委承担监督责任，因此应当发挥党委和纪委的作用将合规负向激励机制落到实处。在前述村干部的基础上，笔者以为应当进一步扩大村级合规责任的范围，对因未能完全落实合规计划导致村级公权滥用腐败的主体责任和监督责任人施以相应的法律、纪律后果。为此需要讨论刑事实体法和监察法中加入监督过失行为和怠于合规行为的处分，以处罚公务过失这一特殊行为。
结论
受限于研究的主题和篇幅，本文未对村级公权行为清单的具体内容与制定、村级公权合规规范的具体项目和公权行为计划有效性等问题展开论述。符合基本廉政原则和实质性标准的合规规范是建构公权行为合规规范的前提。随着我国经济社会发展进入新的历史时期，城乡协同发展、促进农村治理现代化成为时代主题，也将面临更为严峻的治理挑战和更加多样的社会风险，这些风险呈现出隐蔽化、制度化、普遍化和多元化的趋势，这为反腐败提出了新的课题。本文大胆将合规治理概念引入村级公权治理这一特殊领域，将村级公权作为特殊客体进行研究，提倡在监管和指导下促进基层自治进步，将村级公权监督体系纳入监察体制改革之中，看似与当下提倡完善基层民主的论调不符，实质上是落实反腐败综合治理和推进农村地区治理现代化、法治化的创新举措，是在坚持基层自治的前提下，结合时代背景和理论创新成果提出的新思路。
我们应当清醒地认识到，虽然党的十八大以来特别是全国范围开展扫黑除恶专项斗争以来，村域反腐败斗争取得了相当成效，但是腐败的制度土壤仍然存在，本文提出以多元合作治理的合规理念为依托的健全基层群众自治的策略是尊重客观事实，直面治理挑战的现实举措，具有实践可行性。当然，落实本文论述的方案尚需要对现行法律规定和政策的进一步变革，亦需要学术界和实务界共同的探讨，但村级公权合规计划是对农村反腐败斗争和社会治理提出的有益创新，将会在推进社会治理现代化进程中起到积极意义。
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