吴瑞益 王夏梦｜论立案阶段的程序纠偏——以裁定不予受理引发“程序空转”为切入点
“程序空转”不仅影响人民群众的司法公正感和获得感，也严重制约审判体系和审判能力现代化进程。“程序空转”现象潜伏于立、审、执各个阶段，贯穿诉讼的前端、中端与后端全流程，在不同阶段有不同的表现形式。“程序空转”治理，既是审判理念机制的重大变革，也是一场深刻的自我革命。通过梳理司法实践中裁定不予受理的具体情形，以M区法院相关案件为分析样本，对立案阶段存在的“程序空转”问题追根溯源，以法院与诉讼参与人两个角度进行审视，深入解析立案审查工作面临的障碍根源，并从司法理念、诉源治理、数字赋能三个维度提出程序纠偏、防控“空转”措施，全面推动纠纷的源头化解、实质化解。
司法实践中的“程序空转”现象，是当前人民群众对司法审判工作反映比较集中的问题。立案阶段的“程序空转”主要是指在立案审查与受理登记的过程中法官偏重对案件立案受理是否符合法律构成要件的形式审查或者仅对案件做出程序性的机械处理，相对忽略针对矛盾纠纷的实质化解与司法能动的路径择优，致使当事人之间的一个争议事实经历不必要的诉讼程序，仍然难定纷止争的的情形。本文基于实践维度，以裁定不予受理案例作为切入点，检视目前基层法院在立案阶段导致“程序空转”现状，分析“程序空转”现实原因，寻找厘正程序偏差之路径。
一、问题的提出
立案是人民法院审判活动的前提和基础，也是启动司法程序的开关和按钮。自2015年推行立案登记制以来，当事人在向法院立案庭提起诉讼时，为全面保障当事人的诉权，避免法院未审先判，要求立案审查时仅对当事人的起诉是否符合法定要件进行审查。符合法定起诉条件的，应当立案，并通知当事人；不符合法定起诉条件的，则应当作出不予受理裁定书。可见，作出不予受理裁定系人民法院对起诉主体所提之诉拒绝受理、审理而作出的一种否定性裁决。然而在司法实践中，特别是在立案阶段，仍然存在“失当不予受理、消极审判”“就案办案、机械司法”“以案生案，一案结多案生”等情形。例如，对于当事人提起民事诉讼，简单机械地以属于行政诉讼为由裁定不予受理或驳回起诉，迫使当事人再次向法院提起诉讼；又如，相同当事人之间存在多个法律关系争议，且形成具有牵连关系的合并之诉时，但是法院单纯从结案工作量考虑，在立案阶段就要求当事人拆分多个案子分别立案、分别审理等等。以上种种情形，可能会导致某个纠纷在司法程序中反复进退、无谓流转，陷入“程序空转”困境。由此引发的负面影响和不利结果，制约了当事人正当的诉权行使和程序保障，不仅增加了当事人诉累，而且还徒增法院案件数量，耗费司法资源，一定程度上损害司法公信力。那么如何才能在诉讼程序中“系好首粒扣子”，避免在立案阶段“程序空转”，正是本文研究和探讨的问题。
二、立案阶段裁定不予受理之适用样态
对案件裁定不予受理是人民法院不予立案的司法裁决行为。依法正确地适用不予受理裁定，有利于保障当事人诉权和实现司法资源的合理利用与分配；反之，若作出失当的不予受理裁定，则可能会在立案阶段引发“程序空转”等诸多问题。本文以S省市M区人民法院（以下简称M法院）近三年来的民事、行政、刑事自诉案件中结案方式为“裁定不予受理”“裁定驳回起诉”等案件数据进行分类比对，梳理汇总法院裁定不予受理的实践样态。
（一）裁定不予受理案件的实例分析
从案件数量来看，以M法院为例对近三年受理案件及其结案方式为裁定不予受理、裁定驳回起诉的案件进行统计分析。上述统计期间内，M法院受理民商事纠纷案件162，481件，其中结案方式为裁定不予受理40件，占比0.02%；裁定驳回起诉7，633件，占比4.7%。受理行政纠纷案件2，554件，结案方式为裁定不予受理153件，占比6.0%；裁定驳回起诉438件，占比17.2%。受理刑事自诉案件31件，结案方式为裁定不予受理30件，占比96.8%。民商事案件裁定不予受理比例较小，而刑事自诉案件偏高。
从裁决理由来看，对所有作出裁定不予受理案件的裁决理由进行归类分析，可以发现民商事案件裁定不予受理的裁决理由主要有：本院对案件无管辖权，经向起诉人释明，起诉人坚持起诉，约占所有裁定不予受理民商事案件的32%；本案不属于民事案件受理范围，约占22%；不符合第三人撤销之诉受理条件，约占16%；其他裁决理由约占30%，如：不属于人民法院受案范围、被诉企业已被注销、起诉人与本案无法律上直接利害关系、本案系重复起诉等情况。
行政案件裁定不予受理的裁决理由主要有：不属于行政诉讼受案范围，约占所有裁定不予受理行政案件的67%；不具有原告主体资格，约占17%；超过起诉期限，约占10%；其他裁决理由，约占6%。
刑事自诉案件裁定不予受理的裁决理由主要有：刑事自诉案件缺乏罪证，约占比50%；不属于刑事自诉案件的范畴，约占比50%。
从涉及案由来看，在裁定不予受理的40件民商事案件中，传统民事合同类纠纷案件15件、第三人撤诉之诉纠纷7件、商事类纠纷案件5件、侵权类纠纷案件5件、其他类型纠纷案件8件。在15件合同类纠纷中，案由主要涉及服务合同纠纷（6件）、合同纠纷（5件）、民间借贷纠纷（2件）、赠与合同纠纷（1件）、确认合同无效纠纷（1件）。通过数据分析可知，民商事案件适用不予受理的情形主要集中在合同类纠纷与第三人撤销之诉中，约占民商事案件裁定不予受理总数的55%。一方面原因在于合同类纠纷在民商事案件中占比较重；另一方面主要因为第三人撤销之诉作为案外人救济途径的特殊诉讼类型，案件的受理条件较为严格。
（二）不予受理裁决理由的具体情形
根据法律规范并结合基层法院司法实践，本文梳理总结出101种民事案件经立案审查不予受理的情形。以下从诉讼程序、案件类型、裁判理由三方面对所有相关情形进行归类分析。
从诉讼程序来看，一审、二审、再审程序中均有对不同情形起诉行为进行否定的相关条文；在普通程序、简易程序、审判监督程序、特别程序、督促程序、公示催告程序的适用过程中，法院均可依据有关法律规定，对不符合起诉条件的纠纷出具不予受理裁定。例如，民事诉讼法第336条规定，在第二审程序中，原审原告申请撤回起诉，经其他当事人同意，且不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，人民法院可以准许。准许撤诉的，应当一并裁定撤销一审裁判。原审原告在第二审程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理。
从案件类型来看，关于实体方面不予受理的规定主要集中在商事纠纷、劳动纠纷与婚姻家庭纠纷中。其中，商事案件与劳动案件不予受理的情形共有20种，约占民事案件不予受理情形的20%。
从裁判理由来看，法院拒绝受理纠纷兼备实体和程序两方面原因。实体原因主要集中于原告主体不适格、没有明确的被告、没有明确的诉讼请求和事实理由、不属于民事案件受理范围、重复起诉等几种情形；而程序原因则多为法院对案件无管辖权、前置程序未完成、处于特殊案件的禁诉期间（如判决不准离婚或调解和好的离婚案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内不得起诉）、超过起诉期限（如当事人收到劳动争议仲裁委员会作出的裁决后，超过起诉期限十五日向人民法院提起诉讼）等，均为排除立案受理的情况。立案审查时可将上述不符合法定受理条件之诉排除在法院受理范围之外。
三、立案阶段“程序空转”的现实困境
司法程序最大的价值之一，在于充分呈现当事人诉求，保护其合法的诉讼权益，因此在诉讼程序的制度设计上就有了一审、二审、再审、执行等诸多程序。“程序空转”现象可能发生在立案、审判、执行、信访等诸个阶段，可能是显性的，也可能是隐性的。若程序处理不当，每增加一次程序，就可能会衍生“案生案”“案中案”，在某些极端情况下甚至会衍生出数倍案件，既未达到实质高效解纷的效果，甚至离“案结事了”渐行渐远。立案阶段的“程序空转”主要存在以下困境。
（一）从裁判者角度
在立案审查时，由于法律规范的抽象性与案件事实的复杂性，法官有时会对案件是否属于受案范围难以确定，进而作出不当的不予受理或驳回起诉的裁定。当事人上诉后，被上级法院予以纠正，继而撤销原裁定，指令一审法院立案受理。因立案审查阶段工作的不到位、不规范，导致二审予以纠正，实际上造成“程序空转”，形成了不必要的衍生诉讼，增加了当事人的诉讼成本。
在当事人起诉阶段，法院往往从结案工作量的角度出发，对于应当合并立案审理的共同诉讼案件，要求起诉人将其拆分为以单个合同或行为为依据的多个案件。如，基于同一事实签订多份合同或者多人共同侵害同一主体相同合法权利（如同一商标权等）的纠纷；又如，对于个案之间存在事实交叉或互为前提等情形、符合必要共同诉讼要件的纠纷等。特别是在知识产权案件中，原、被告当事人均为同一主体，诉讼标的可能涉及数十甚至数百个权利作品。在实践中审判庭大多要求分别立案处理，虽然体现案件工作量，但是如此一来既浪费了立案登记的司法资源，也徒增了当事人的诉讼成本。同时，若不能准确识别关联案件，分流至不同业务庭或随机分案至不同审判组织审理，容易造成裁判结果不一致，导致“同案不同判”情况产生。
当事人在案件立案受理后至案件宣判前，由于承办法官清理长期未结案件、变相延长审限等诸多原因，可能存在引导、动员、违规许诺等不当行为，违背当事人自主意愿以书面或口头形式向人民法院撤回起诉后再行申请立案。在对于当事人重新起诉的案件进行立案审查时，立案庭亦未能及时识别，继而仍旧将案件纳入开展征询诉前调解、诉前鉴定程序等。同时，对于前案存在当事人申请财产保全、需要公告送达或已开展委托审计、评估、鉴定的情形下，不仅延长了当事人的诉讼周期，而且还增加被保全财产脱保的风险。
对于符合小额诉讼程序适用条件的案件，由于部分法官工作观念或审判习惯的原因，或出于名下存案较多适用小额诉讼程序无法及时排庭审理、尽可能减少后续可能产生的小额诉讼程序裁定转为简易程序转换的工作等原因，故要求在立案时尽可能避免采用小额诉讼程序审理。在立案阶段，应适用而未用小额诉讼程序，导致一部分事实清楚、案情简单、无争议案件予以当事人上诉权。上诉案件增加，一方面导致案件生效周期拉长，另一方面也占用了二审法院诉讼资源。
基层一线法官在承受极大办案压力的前提下，主观上或多或少存在一定程度的消极应对心态。例如，在管辖问题上，存在不当认定仲裁协议效力，驳回起诉后，仲裁不予受理又重新起诉；又如，在管辖权存在不确定性的情况下，存在不合理以无管辖权为由作出依职权移送裁定“能移则移”；在当事人未提出管辖权异议已应诉答辩的情形下，仍然依职权移送的；还有在并无充分证据证明涉嫌刑事犯罪或与刑事案件并非“同一事实”的情况下而简单驳回起诉、移送公安处理，未保障当事人诉讼权利，导致信访投诉产生。
对于法院受理批量性、类型化、群体性案件，例如同一小区发生的拖欠物业费用的物业服务合同纠纷，或教育培训机构因关停导致的教育培训合同纠纷等。在立案审查阶段，对于上述同类型案件未能充分做好示范性诉讼引导作用，以类案判决示范为先导，使当事人对裁判结果形成理性预期，并通过人民调解、行业调解等，引导当事人根据案件情况选择最适宜的解纷方式，而不是机械立案处理。
在诉前调解阶段，部分法院未考虑案件数量是否与法院现有的调解力量相适应，一味地将案件进入诉调程序，导致大量案件被积压，多数案件在诉调期限内没有进行实质性的进展，引起当事人的不满。此外，调解阶段人员、物资等软、硬件设施不齐全、调解员对于专业程度较高案件调解能力不足也是制约诉前调解工作取得预期效果的重要原因，致使出现诉前调解程序异化为诉讼案件“蓄水池”的现象。
（二）从诉讼参与人角度
由于部分当事人对立案流程的不了解，或者认为重复递交材料会推进法院处理进度，当事人即通过在线立案、现场立案、邮寄立案等多种途径同时或先后重复提交诉讼材料。在立案审查过程中，立案审查人员无法及时对重复立案材料作出识别比对，致使一些案件在审查完毕后，系统录入信息立案登记后，才发现在短期内当事人提交立案材料已受理，还需驳回或退回当事人重复提交的立案申请，浪费了司法资源。
当事人申请财产保全冻结限制对方财产，并望借此与对方斡旋中得到先机，而并非真正希望通过法院诉讼解决纠纷；或者以财产保全为目的而抢立案，立案后又申请撤回起诉。该类案件经历了财产保全，在特定期限内限制了对方的财产流转，但最终又以撤诉方式结案，既浪费了司法资源，又容易引发对方当事人不满。
当事人在诉前调解阶段申请进行司法鉴定，法院委托相关鉴定机构开展鉴定后，当事人对于鉴定意见不服，遂撤回起诉。后再次起诉，要求法院另行委托其他机构进行鉴定。同时，在诉前调解阶段，当事人滥用审、评、鉴程序或消极不配合，往往加剧诉前立案阶段“隐性期限”。
部分当事人为了争取案件管辖权，在合同中增加连接点，致使案件在审理过程中被移送至其他法院。例如，原被告双方在合同中约定了由合同签订地法院管辖，但在实际审判中查明该地址并非真正的签订地点，这种情况往往在立案审查阶段无法识别，容易加剧“程序空转”产生。
部分当事人存在恶意拖延诉讼进程的行为，例如，被告企业借助企业简易注销等制度，恶意变化企业方当事人主体，得知诉讼后尽快完成市场主体的退出，客观上导致原告需另行起诉承继义务人；再如，被告为争取管辖权提起管辖权异议，对法院驳回管辖权异议裁定提起上诉，恶意拖延诉讼进程。
四、立案阶段“程序空转”之原因剖析
上述“程序空转”现象的形成原因是多方面的，诉讼参与人诉讼能力、主观意愿是其中一部分原因；然而从法院角度来看，出现“程序空转”的原因既有外部制度层面的缺陷，也有内部司法人员理念的偏差。
（一）法院工作方面
一是考核机制不科学不全面。一方面是缺乏完善的诉前调解指标考核机制，未能将诉前调解成功分流率、调解协议自动履行率等指标纳入考核，未能客观合理地评价调解人员工作成效，进而导致诉前调解矛盾化解功能未能得到充分发挥。另一方面是考评体系中忽视了“重复立案率”“分拆立案率”“裁定驳回起诉率”等能直观反映“程序空转”情况的相关数据指标，未能充分发挥质效评价的导向作用。
二是存在唯数据论、唯指标论的倾向。有的审判部门和审判人员为追求较好的指标数据和较高的工作量，要求在立案阶段对案件进行拆分；有的法官片面追求调解率，为调解而调解，使得较多案件在调解后仍进入执行程序；对已调解成功或撤诉的案件进行立案，重视数据排名，对指标数据反映的深层次问题分析研判不足。
三是司法为民的宗旨意识不够牢固。个别承办法官在高负荷办案压力下，机械司法，就案办案，结案了事，工作作风不够细致耐心，不愿多做释明引导，忽视当事人的满意度与参加诉讼的便利性，未能真正树立起“能动司法释明引导”，“纠纷多元合力化解”的司法理念。
四是司法能力有待进一步提高。个别法官司法能力不足也加剧了“程序空转”。对当事人核心诉求、纠纷性质、关键事实等把握不妥当，对法律适用标准把握不到位，对案件是否属于受案范围把握不准确，对案件性质识别不清晰，对于刑民交叉案件的处理原则学习不够，都会导致纠纷在进入诉讼后在多个诉讼程序中来回反复。
（二）诉讼参与人方面
一是当事人诉讼能力不足。因当事人法律知识有限，对实体法律制度理解不够全面，对诉讼法律制度认识不够正确，对法律关系性质定位不够清晰，直接或间接地影响其提起的诉讼被法院裁定不予受理，致使纠纷未能得到实质解决。如，当事人混淆劳动关系与劳务关系，忽略劳动合同纠纷案件的前置程序；签订名为合作实为房屋租赁的合同，发生纠纷后向无管辖权法院提起诉讼，当事人对合同性质认识不正确却又拒不变更的，法院只能从程序上裁定不予受理。
二是当事人主观上恶意规避制度。当事人为达到其非正当目的，恶意利用、规避诉讼制度，导致在一定程度上引发“程序空转”现象。
五、立案阶段“程序空转”破解路径
“程序空转”治理的核心要义是“让公平正义可触可感”。法院应聚焦公正与效率，实现理念重塑、能力重塑、机制重塑、管理重塑。寻找立案阶段“程序空转”破解路径，可从以下几个方面厘正纠偏。
（一）加速理念转变，提升司法能力
司法理念，影响着司法行为方式，是整个司法活动的灵魂，对办案质效起到引领性、决定性作用。一是要转变思想理念。充分认识到“程序空转”专项治理体现的是以人民为中心、落实司法为民的生动实践。应立足人民群众感受来看“程序空转”问题，树牢“如我在诉”的意识，把目光从“案子结没结”转向“当事人的纠纷有没有实际解决”，努力用最少的程序解决当事人的诉求。二是要转变司法理念。要将“能动司法释明引导”的司法理念内化于心，充分发挥文书示范作用，做好不予受理裁定释法说理。立案登记制不是机械立案，而应站在人民立场，用心、用情、用力指引当事人诉讼。对不属于法院受理范围、诉讼请求不明确具体、重复起诉、主体不适格等案件，不能简单地通过裁定文书将当事人拒之法院门外，徒增当事人诉累，浪费司法资源。三是要转变工作理念。牢固树立质量第一的办案理念，既要重视数据，又要不唯数据，善于在动态数据中发现案件运行规律；牢固树立一次性实质化解纠纷的审判理念。凡是能以最简单程序、一次性解决的纠纷，都应当提供最佳解决路径，提升人民群众的司法获得感和法院司法公信力。
（二）坚持诉源治理，减少案件增量
要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，法院的职能应由“办案为主”向“案件审理与参与治理”并重转变，强化矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，让大量的矛盾纠纷依法及时有效地解决。一是要规范诉调工作流程。要切实开展诉前调解工作，避免调解程序错位发挥“蓄水池”作用。在立案阶段，要加强对当事人的释明和引导，对于当事人明确表示不同意调解或双方矛盾争议较大、不适宜调解的案件，及时转入审判程序。二是要完善科学考评体系。通过综合设置诉前调解成功分流率、调解协议自动履行率等指标防控“程序空转”，提升办案质效。加强完善奖惩机制，对解纷实效突出、程序高效运转的办案人员给予积极评价，加大考核导向，进一步提升法官的主观能动性。三是要加强与社会调解机构的合作。扩大行业性、专业性调解组织的覆盖领域，规范培育新型调解组织，构建以人民调解为基础的多层次、宽领域调解组织建设，助力实质解纷。
（三）利用场景应用平台，数字赋能审判
要综合运用大数据思维，借助上海法院大力推进“数字法院”建设的惯性红利，进一步优化和创新现有的工作方式，尽可能避免“程序空转”情况发生。一是要充分借助“数助办案”力量。以场景建设、数字建模为重点，针对立案阶段重复起诉、案件撤诉后再诉、不当拆案等引发“程序空转”的问题，构建相关预警类应用场景并嵌入办案系统，使案件在立案时程序节点自动接受检测，进行实时预警提示。二是要深化“数助监督”功能。从已有“程序空转”现状中发现问题、分析原因、寻找办法、加强监督，力求从“个案纠错”向“系统防错”转变。对“程序空转”中系统提示校验，不予采纳甚至故意忽略的情形，要根据情况予以问责追责。三是要牢牢依靠“数助管理”作用。加强审判管理和分调裁审全流程跟踪，对于立案阶段“程序空转”提示预警的程序性问题要积极采纳、及时反馈纠错。通过一个应用场景带动一类问题解决，带动一类案件质效提升，最终促进法院审判质效整体提升。
往期精彩回顾
陈怡晨 罗荟｜人民法院参与涉案企业刑事合规改革的能动路径构建
上海市法学会官网http://www.sls.org.cn