倪少锋 吕婕｜行政争议化解现代化研究——以某基层检察院办理申请执行拆除建筑物及恢复土地原状决定监督案为例
检察环节的行政争议实质性化解是指检察机关在行政检察监督中，全面考量行政争议的焦点，分析行政相对人的实际合理诉求，在尊重双方意愿的基础上综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、专家咨询、释法说理等方式，促进行政争议得到依法、公平、有效的解决。以某基层检察院实质性化解行政争议案为例，着眼于行政争议实质性化解的法理基础及政策梳理，剖析当下行政争议实质性化解的现实困境，构建从起点之立法机制规范到诉讼终结之执行落实的检察机关全过程、常态化参与行政争议实质性化解机制是对行政争议实质性化解现代化目标要求的有效回应，对促进诉源治理，全面提升行政争议实质性化解规范化、制度化，维护司法公正及社会和谐稳定具有重要意义。
“检察机关开展行政争议实质性化解不是简单的制度改造，而是法律监督职能的延伸。”2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》出台，此意见为检察机关指明实质性化解行政争议的工作发展方向，也表明此项工作是近年来行政检察核心工作任务之一，是做实行政检察的重要举措，其已成为促进“四大检察”协调发展、助推国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要一环。各级检察机关在均在积极探索实质性化解行政争议的方式方法，创新实践新时代“枫桥经验”，在实践层面积累了丰富经验，同时也形成大量理论成果。本文将以笔者所在基层检察院办理的一起实质性化解行政争议案为切入，系统探讨行政争议实质性化解工作迈入现代化的基本路径。
一、行政争议实质性化解现代化发展方向——以某检察院实质性化解行政纠纷案为例
（一）案件基本案情
2017年12月起，某旅游发展公司未经依法批准，擅自占用某镇207.75平方米的集体土地建造门楼等设施。2019年7月，区规划和自然资源局（以下简称区规资局）作出行政处罚决定书，对该公司作出如下处罚：“一、退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的符合土地利用总体规划160.75平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划47平方米土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；四、处以罚款。”因该公司未全部履行行政处罚决定所确定的全部义务，亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，区规资局向区法院申请强制执行。区法院予以立案后，区规资局又以被执行人办理相关用地手续为由，向区法院提出书面撤销执行申请。同日，区法院裁定终结执行。
（二）检察机关履职情况
区检察院调阅了区法院该案的非诉执行卷宗，查阅了《土地利用现状图》，询问了区规资局相关工作人员，并进行现场勘察。查明涉案设施非法用地207.75平方米，其中规划建设用地160.75平方米，基本农田47平方米。区规资局作出的行政处罚未经行政复议或行政诉讼被撤销或确认无效，即该行政处罚决定合法有效，该公司也确实并未取得土地使用权证。为进一步厘清本案所涉法律问题，区检察院邀请规资领域专家学者，召开专题研讨会，就本案所涉行政机关撤回执行申请等问题进行研讨。区检察院经审查后认为，在该旅游发展公司并未确实取得土地使用权证的情况下，区规资局不应以补办用地手续为由向区法院申请撤回执行申请，并针对此问题向区规资局制发检察建议。后区检察院协同区规资局、某镇政府、该旅游发展公司共同召开了整改推进会，检察机关充分阐明了制发检察建议的法理依据，并指出区规资局存在的违法行为，区规资局当场承认本案存在违法问题并表示愿意整改，各方就检察建议的落实达成“两步走”方案：第一步，先由属地镇政府协同该旅游发展公司继续办理用地手续；第二步，若在六个月内无法办理用地转换手续，则由区规资局督促属地镇政府会同该旅游发展公司自行拆除在非法占用的基本农田上的新建建筑物和其他设施，并恢复土地原状。区规资局在此后复函称，该局已与属地镇政府、该旅游发展公司签订三方协议，明确将由属地镇政府协同该公司拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。经检察机关开展“回头看”监督整改落实情况，非法占用土地上的建筑物和其他设施已全部拆除，土地原状已恢复。
（三）本案中折射出的检察机关实质性化解行政争议案件积极意义
首先，对于行政机关撤回行政执行申请有违法律规定的，检察机关积极予以监督纠正。本案中区规资局以“正在办理相关用地手续”为由向区法院撤回强制执行申请，撤回理由不充足。其次，区检察院借助专家资源，积极寻求法治共识，在监督中融合法、理、情，同步化解行政争议。区检察院专门组织规划资源领域的专家，开展专门研讨，进一步统一认识，为检察监督夯实了法律依据、法理基础，促进各方形成共识，进而获得被监督行政机关的充分认同，为检察建议的采纳和落实创造了条件。最后，注重释法说理，监督与化解同步进行，推进行政机关依法履职。区检察院在发现规资局存在违法情形后，由分管检察长带队至区规资局，积极参与违法用地问题整改会，主动向参会单位充分阐述检察建议的制发依据，为整改方案制定提供法律意见，使监督方式从“纸对纸监督”转变为“面对面沟通”。该旅游发展公司认可检察机关的建议和整改方案并愿意履行行政处罚，未引起社会矛盾。经过检察机关多次与区规资局、属地镇政府共赴涉案现场研判制定拆除方案，最终促成各方签订拆除协议，获得了良好的监督效果。
二、行政争议实质性化解相关理论阐述
（一）行政检察语境下行政争议的内涵与外延
我国通说观点认为，行政争议是行政相对人或相关人不服行政主体作出的行政行为而激发的矛盾纠纷。基于不同维度，行政争议化解类型也不尽相同。检察监督角度下，行政争议迈入特定语境，内涵与外延相对固定，特征如下：一是争议主体的多方复杂性。本特定语境下的行政争议，不仅是行政机关与相对人之间的纠纷，通常还包括与复议机关、法院等多个主体之间的争议；二是案涉领域特殊性。案件通常涉及行政权依法行使问题，聚焦于民生领域，关乎人民群众的切身利益，具有高度敏感性，办理过程尤其需注意落实好以人民为中心的发展思想，在行政相对人利益与国家利益、社会公共利益之间反复流转平衡，寻求妥当方案；三是历史遗留问题严重。多数案件通常涉及疑难复杂的历史遗留问题且不论在当时还是当下均未能及时解决。检察机关办理案件，联系行政机关一方时，因时过境迁工作人员发生一定变动，现任工作人员对原决定或处理结果了解、掌握不多甚至不知情，很难在没有了解清楚的情况下作出任何处理，而当事人认真走完寻求救济的途径后只能落得“竹篮打水一场空”的结局，矛盾冲突已达临界状态，化解难度大幅提升。
（二）行政争议久置不决缘由分析
行政争议久置不决，究其缘由，无非宏观微观两层面。
宏观背景方面：一是法治环境改善与信任危机并存。随着经济高质量发展和公民法治意识的增强，大量涉及多方利害主体、诉求复杂的行政争议出现，一定程度上反映出我国各类纠纷化解途径的能力短板。一旦纠纷的现实处理结果无法达到当事人合理诉求，其对执法、司法机关的信任度则会有所下降。信任的稀缺不仅不会提升其自身价格，反而可能导致继续贬值，即信任一旦出现危机则容易发生恶性循环。这些矛盾若得不到迅速、有效化解，将形成巨大的社会压力、阻碍法治进程。二是对话不畅。有学者曾提出，解决冲突的方法实质上仅寥寥数种：一种是进行地理隔绝，另一种是一方退出，第三种就是通过对话，价值冲突原则上能够成为增进交流和理解的手段。事实上，不论在行政行为作出前后还是在当事人不服，提出复议、诉讼、信访等，国家机关均处于强势地位，与相对人之间的有效沟通是极其匮乏的。
微观审视方面：各纠纷化解渠道各自独立且均存在不足。行政复议本是在行政机关内部解决争议的一种有效手段，但因复议周期长、复议维持率较高，当事人对通过复议得到救济的信任度大大降低，使本该充分发挥其用的行政复议在化解行政争议渠道中渐处边缘；行政信访本完全不具备解决行政争议的职权，但“信访潮”的不断出现，反映出人民群众对其承载功能存在错位认识的情况，“信访不信法”一定程度上制约了行政争议化解多元化机制构建。通过信访途径不仅无法实质性解决矛盾，甚至会产生消解司法权威风险；行政诉讼一直以来的定位是维护和监督行政机关依法行政的合法途径，是一种公正、权威的行政争议解决机制，但受诉讼本质制约，审判思维相对固化，对合理性审查的运用较为谨慎，审查范畴较为有限，呈现出相对封闭的对抗状态，且当事人在诉讼阶段诉请易出现混乱或重复起诉问题，争议化解作用不足。而既定判决一旦生效，大量行政争议在诉讼途径内无法得到有效解决。上述数种解决行政争议的渠道之间还未形成一体化组合优势，缺乏衔接配合、相互脱节。
（三）“实质性”欲达效果解析
“实质性解决行政争议”命题最早并非检察机关提出，最高人民法院创设该命题意在解决行政审判实践中存在的“上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、原告服判息诉率低”造成的诉讼程序空转问题，并逐渐发展成为引领人民法院行政审判工作发展的指导思想。近年来，随着争议化解结果与社会治理成效深度融合，“实质性解决行政争议”向行政复议和行政检察监督领域扩展，成为多元行政争议解决机制追求实现的共同目标。与司法实践对实质性解决行政争议工作的积极推进相对应，学界和实务部门均对这一命题的内涵和实现进路进行了深入探讨。“实质性”一词语义较为模糊，那么应对其内涵做何理解？据笔者梳理，早期研究认为，纠纷的实质性解决应在实质法治主义要求下理解，需达到：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正得以解决；三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限。近期研究认为实质性包括以下两点要求：其一是诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，其二是实体法律关系获得实质处理。前述关于“实质性解决行政争议”内涵的各种解读，笔者认为，在行政争议获得实质性解决目标效果方面，基本已形成共识，应包含程序和实体两方面:程序方面，法律程序应获得终结，当事人无须再寻求启动新的解决机制，争议得到整体性、一揽子彻底解决；实体方面，案涉争议的实体问题获得处理，公民、法人或其他组织的合法权益得到实质救济，合理诉求得到实质解决。
三、实质性化解行政争议基层实践运行模式及困境
（一）当下检察机关开展行政争议实质性化解的运行模式
当下，检察机关主要秉持精准导向、精细审查等基本原则，采取公开听证、检察宣告、心理咨询、专家咨询、司法救助等多种方式化解行政争议。案件线索主要来源于查阅案卷以及申请监督，即通过查阅法院审理的行政争议案件获取行政争议实质性化解案件线索，以及当事人申请检察机关监督的行政诉讼案件。在工作机制方面，充分发挥检察系统一体化的工作优势，建立行政检察部门与控告申诉检察部门、上下级检察机关间的协调机制。同时强化系统外协作配合，通过会签文件、建立协作配合机制等途径协调人民法院、行政机关，不断形成治理合力。具体来讲，包含但不限于以下几种情形：一是审查支持申请人的申请监督理由，并通过提出抗诉、再审检察建议等监督意见，解决或推动解决行政争议；二是当事人的申请监督理由虽无法得到法律支持，比如因超过起诉期限被驳回等案件，若行政行为确实存在违法或者明显不当，在查清事实的基础上，通过向行政机关发出纠正违法检察建议、沟通协调等方式，推动或督促行政机关对涉案实体问题或当事人实质诉求作出回应或解决，达到实质性化解行政争议的目的；三是经审查涉案行政行为合法合理，法院裁判不存在问题，申请人实质诉求不具有合法性正当性，其监督申请无法得到支持，申请人仍坚持诉访的，对这类案件通过开展听证、释法说理、心理疏导等使当事人服判息诉、化解争议。
（二）实质性化解行政争议现代化发展困境
检察机关开展行政争议实质性化解工作是对原有行政诉讼监督的拓展，自最高人民检察院推进检察机关开展实质性化解行政争议工作后，理论与制度研究几乎与实践工作同步进行，即便有《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》予以遵循，但其法律效力相对较低，且有限不详尽的规范与时间运行中诸多亟须破解的难题间始终存在一定张力。囿于缺失具体详细的法律依据和制度机制，检察机关在立足职权办理行政争议实质性化解案件时，不可避免会出现对开展工作的茫然感受，无法准确把握化解范围、调解方式，过则“越界”，亏则“凑数”，导致行政争议化解易陷入盲目和保守两个极端。何况此项工作尚处于定型探索阶段，检察机关角色定位是监督机关还是调处机关的职能定位不清。在此情况下，给予其一定立法支持是迫切的。
一是地区发展不平衡导致部分地区检察机关化解能动性不强，办理案件基数很大但化解案件数较少，与化解案件数较多的地区存在明显差异，同地区间同级检察院之间亦存在不平衡现象。在立足法定监督职能办结案件中化解案件占比较低。二是化解案件中公开听证案件也存在地域差距大问题，公开听证有助于促进矛盾化解，保障司法公正。虽公开听证案件件数呈逐年递增态势，但部分地区检
察机关化解案件中公开听证案件占比可达50%以上，比例低的地区这一数值低至10%，差距较大。三是检察机关内部联动不足，一体化优势发挥不充分。针对行政诉讼集中管辖、人员机构配置问题，检察机关内部建立了上下级检察机关一体化联动机制，统筹案源和办案力量。然则实践中该机制运用不足。四是释法说理实践操作难度大。部分监督申请人年龄偏大，对执法、司法工作人员信任度低，且缺乏基础法律知识，对于如何用法、用理、用情指引当事人无疑考验着每一位承办检察官的能力。
四、检察机关全过程、常态化参与行政争议实质性化解机制
（一）始点：立法、机制的有效完善
立法完善方面，任何一项制度都应包含主体、方式及范围等要素，在实践中难以解决的问题更需制度的固定予以支持。笔者认为，在检察机关全过程、常态化参与行政争议实质性化解机制构建中，立法应重点解决以下问题：一是化解方式。方式虽在实践层面属探索创新空间较大的内容，但立法也应予以充分考量，将基础方式予以明确，如调查核实、公开听证、提出方案、介入磋商、陪议旁听、专家咨询、司法救助等，并根据后续实践创新成果予以更新。二是分不同情形对开展行政争议化解工作的方式予以细化。若是行政行为存在不合法或不合理的，检察机关应督促行政机关履行法定职责，若当事人合法权益遭到侵害，应当积极运用司法救助等对当事人提供救济，通过积极释法说理促成和解。若法院裁判确有错误的，应当依法作出再审检察建议或抗诉，以抗促调推动争议解决。若案件符合公开听证条件的，应做到应听尽听，通过为各方平等交流对话、辨法析理创造平台，充分保障当事人的知情权与参与权，引导双方消除分歧，对一些“公说公有理，婆说婆有理”的案件化繁为简、定分止争，让争议方对处理结果“心服口服”。
机制完善方面，检察一体化优势应在实践中得到充分发挥，形成“纵向联动”“横向互动”及“内部融合贯通”的联动化解模式，尤其对于疑难复杂敏感案件更应充分强化多级联动化解，由上级检察机关组织指导，下级检察机关发挥本地优势促进异地检察机关协作配合。目前检察机关已在积极探索与人民法院、行政机关会签文件，将实践成果固定为长效机制，然而此类文件仅属规范性文件，仅在参与机制单位的职能范围内发挥作用，若机制可通过实践运行的考验，检察机关可提请人大、政府牵头，制定更高层级的法律文件。其次，检察机关在探索参与行政争议多元化解时，在当地党委及其政法委领导下，在人民法院和有关行政机关的支持下，可稳妥探索现有监督职能以外的行政争议化解工作，推动完善矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，各级人大、政府在加强社会治理、建设矛盾纠纷多元化解机制中制定相关规范性文件时，也可将检察机关实质性化解行政争议作为重要方面。
（二）延伸：以方式延伸促行政争议多元化解
行政和解充分体现我国传统和合文化价值，其政治逻辑固然是法治社会建设，经济考量则是成本和收效。行政争议中若当事人提出的诉求合法、合理、可行，达成和解不失为提升争议化解率的有效方式。检察机关通过介入争议，允许行政机关在合法及职权范畴内与相对人达成合意，通过释法说理，一方面打消行政机关顾虑，避免行政机关担心陷入被动局面；另一方面说服、劝导当事人放弃不合理诉求，珍惜和解机会，尽快实现正当权益，促成双方达成和解，有效消弭纠纷，平衡争议化解与权力监督之间的张力，创造多赢结局。从案件范围上看，对行政赔偿、补偿等案件引起的纠纷可以进行调解，这一范围与行政领域法律相关规定相一致。然则在行政和解中检察机关仍应持审慎态度，有针对性地审查和解协议方案和协议，避免因过分追求和解结果而有失公平，或有损国家利益、社会公共利益和他人合法权益，对于和解过程中违法、不合理情形应予以监督纠正。对促成和解成果的确认和固定，对于行政行为违法或者明显不当的，在行政诉讼监督案件办理过程中或者作出不支持监督申请决定后，检察机关可向有关单位提出检察建议，建议其做好纠正违法、赔偿、补偿、救济救助等工作。双方达成和解协议的，检察机关可主持制作和解协议书，人民检察院留存一份附卷备查，或建议人民法院依照协议制作调解书。在检察机关监督之下全过程参与和解、实现动态监督、达成行政和解方案、促成行政争议实质性化解有利于增强司法权威性和公信力，有效保障当事人的合法权益，体现检察机关为大局服务、为人民司法情怀，助推法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。
“潜在之诉”是指尚在行政复议阶段的行政争议，基层检察院通过提前介入诉前行政复议阶段，查清相关事实，发挥司法审查作用。可采用以下方式：一是通过陪议或者参与听证的方式，参与行政复议案件的审查过程；二是对案件进行实质性审查，充分运用调查核实权，查清案件事实，明晰法律适用，提出检察意见；三是对行政机关的存在的违法行为或者执法瑕疵提出检察建议；四是对驳回复议申请或复议维持的案件，做好释法说理工作；五是对行政行为无明显不当，但当事人确有困难的，积极协调有关部门给予民政救济、社会救助。
对于超过起诉期限，人民法院不予受理的“过期之诉”，检察机关可通过与人民法院建立协作机制，介入行政纠纷，对案件争议查明真相予以调处，但该种类型的案件检察机关介入应有明确的参与依据，如当地党委及其政法委或法检联合制定的机制为依据。
对于“遗落之诉”，行政相对人虽然对行政决定并未在法定期限内申请行政复议、提起行政诉讼，但在非诉执行阶段提出诉求，进而引发争议。检察机关在对此类问题进行监督时，应着重审查行政机关是否依法履行了告知义务，切实告知当事人享有的权利。若行政机关已依法告知，当事人并未采取任何救济措施，则检察机关也不应对此类案件进行监督。除此类案件外，对其他的“遗落之诉”，检察机关应当充分发挥优势，客观公正查明案件事实，促进办案机关重新审视自身行为，自我纠错，促成争议实质性化解，共同推进公正司法、严格执法。
救济及时、有效是化解行政争议的实质法治追求，相对人在经历多道程序后选择向检察机关申请救济，救济结果应当保障其合法诉求得到积极有效的回应。检察机关化解行政争议案件时，尤其是面对涉房屋、土地征收征用领域案件，即便在后续冗长的救济程序中确定当时的具体行政行为不当，或强制执行措施违法，然而行政争议案涉房屋、土地状态已发生改变，无法回应当事人恢复原状的诉求。有学者曾提出诉讼中暂时性法律保护的理念，这为强化行政检察监督的力度提供了全新的视野。暂时性法律保护主要是延缓效力和暂时命令两种，旨在防止法院在作出最终判决前，被诉决定变成难以逆转的既定事实。因而笔者认为，检察机关在办理此类案件时，可引入当事人申请保全等预防性监督措施，在案件未获得既定解决前，暂缓行政行为，以避免产生不可逆转的损失结果。
（三）终点：行政执行的有效落实
生效裁判、调解书的执行是行政争议实质性化解的“最后一公里”。我国行政诉讼法中对行政机关拒绝履行执行判决、裁定、调解书的处罚措施有具体规定，但缺乏刚性手段，划拨作为唯一的强制措施，适用的前提是存在应归还的罚款或者应给付的款项，只有人民法院作出变更判决或给付判决才有适用的空间。笔者认为，在生效裁判、调解书的执行落实情况方面，检察机关予以监督也是争议化解结果实现的重要一环。检察机关可向作出原行政行为的上级行政机关制发协助执行的检察建议；另一方面，将拒不执行生效判决、调解的行为记录于行政人员的个人档案中，并作为今后考评的考察项目，将责任落实到个人。
因行政非诉执行监督案件通常涉及对行政机关、人民法院的监督，因而检察机关应加强与行政机关、人民法院的沟通联系，建立三方良性的互动关系，形成主动监督与自愿配合监督的良好格局；另一方面，应加大检察建议的回访跟进力度，对逾期不回复或者处理结果不当的，可探索建立提请上级人民检察院跟进监督机制，力争将检察建议做到刚性。同时，检察机关要充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，秉持“穿透式”监督理念，既充分审查人民法院办理行政非诉执行案件中是否存在违法情形，也要审查行政机关在涉案具体行政行为中有无违法，有针对性地提出有效化解行政争议方案，提升非诉执行监督质效，切实维护社会和谐稳定。
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