何孟圆｜农民专业合作社的法律规制思考

在推动新型农村集体经济发展的大背景下，农民专业合作社作为新型农业经营主体，在推动农业规模化、产业化、现代化和乡村振兴中发挥着重要作用。当下农民专业合作社并未完全脱离民主参与、社员互助的原则成为彻底市场化的经济组织，在农民专业合作社法规制下仍存在既有制度衔接不畅、内部治理机制不完善、利益分配机制界定不清、资金监管缺失的问题。对于以上不足，建议从优化既有公司治理制度衔接、完善合作式内部治理体系、探索建立适配的利益分配机制及完善资金监管四个方面加以优化，以期充分释放机制效能。

党的二十大报告指出，要“发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。在坚持农村基本经营制度基础上，大力培育发展新型农业经营主体和服务主体，增强其经营活力、发展实力和带动能力是我国农业农村现代化的重大战略。随着新型工业化、信息化、城镇化进程加快，农村劳动力大量进入城镇就业，家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等各类新型农业经营主体和服务主体将成为破解“未来谁来种地、怎样种地”难题的关键。当前，以家庭农场、农民合作社、社会化服务组织为代表的新型农业经营主体制度体系已初步构建，而农民合作社作为向下对接农业生产，向上连接市场的“通道”角色，在推动农业市场化、现代化的过程中，农民专业合作社（即“农民合作社”）的发展完善与相应的市场经济法律构建中仍存在部分缺位和错位。

一、问题的提出

历年的中央一号文件均重点提及“三农”问题，也连续多次强调推动新型农业经营主体数量快速增长、发展质量不断提升、引领作用持续发挥。2023年的中央一号文件则明确指出，要“支持家庭农场、农民合作社和中小微企业等发展农产品产地初加工”、要“深入开展新型农业经营主体提升行动，支持家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业”。数据显示，以市场为导向、以质量效益和竞争力为目标的家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体迅速成长，全国注册登记家庭农场400.4万家，农民合作社221.9万家，农业社会化服务覆盖面积18.7亿亩次，新型农业经营主体在数量上已经具备较大规模。

2020年颁布的民法典规定，农村集体经济法人、农村合作经济组织法人为特别法人，其权利义务依照法律、行政法规的相关规定。农村合作经济组织法人涵盖了农民合作专业社、农村信用社等农村合作经济组织。此类农村集体经济组织法人和农村合作经济组织法人等特别法人区别于营利法人、非营利法人，在具备独立法人资格的同时还需承担公益服务职能，具备一定互助性、合作性。2017年重新修订的农民专业合作社法（后称“农合法”）则规定，农民专业合作社是一种以农村家庭承包经营权为基础，从事农产品生产经营或农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的“互助性经济组织”，可取得法人资格，与其他市场主体享有平等法律地位，在合作社规模、责任形式、组织架构、运行机制方面与现代农业公司相类似。

当下，针对农民专业合作社的基本治理框架已经构建并逐步完善，但现有制度衔接、内部治理机制、利益分配机制、资金使用在监管上仍有欠缺，为提升农民专业合作社发展质量，应重新审视现有体制机制的不足，推动后续制度的完善。

二、影响农民合作社发展与制度构建的因素

农民合作社是极为契合我国农村发展的一个经济组织，在我国农业发展历程中存在已久，在探讨农民合作社制度完善前应厘清其存在的背景因素，以避免在制度构建的探讨下产生偏差。

一是受益于乡村振兴的战略指导。“十四五”规划中明确提出农业农村优先发展，要积极壮大新型农村集体经济，在国家大力发展“三农”的背景下，新型农业经营主体、新型农村集体经济的目标是实现成员间的利益共享，通过壮大家庭农场、农民专业合作社、农业社会化服务机构等农业主体来实现农业、农村的现代化，同时提高农民收入。值得注意的是，以农民专业合作社为代表的新型农业主体的发展是服务于“三农”工作和乡村振兴的，以组织成员和集体组织之间利益保持一致的民主管理为特征，强调社员的参与和互助，是推动集体经济发展、促进乡村振兴的重要力量。

二是未彻底市场化的主体地位。新型农村集体经济的发展致力于引入市场化经营，带动传统农村、农民的发展。值得注意的是，这种市场化并非将农民专业合作社作为与公司等同的市场主体，更侧重强调资源和利益在经济组织内部的分配，而不是单纯为了追求利润的集体积累、集体资产的扩张和市场主体营利能力，这也是民法典将其归类为特别法人的原因之一。

三是对公司法体制机制的类推适用。正是由于农民专业合作社不同于完全市场化的市场主体，即便农民专业合作社采取了社员大会、理事会、监事会的组织架构以及与公司制相类似的进入和退出机制，也不能将公司法相关的治理制度直接在农民专业合作社的运营中套用。这种制度的类推适用需要立足于成员利益共享、民主管理等价值准则，也要平衡市场化经营与较弱势农民的权益保护。

三、农民专业合作社法律规制短板的审视

于2020年颁布的民法典将农民专业合作社定性为农村合作经济组织特别法人，而于2017年修订的农民专业合作社法第5条则规定农民专业合作社依法登记后取得法人资格，与其他市场主体享有平等法律地位。立法层面，农民专业合作社在定性、组织架构和内部治理层面有专门法加以规制，但细究其实际运作效果，依然存在既有制度衔接不畅、内部治理机制不完善和利益分配机制界定不清的问题。

（一）既有制度衔接不畅

代理机制运行产生异化。依据农民专业合作社法，农民专业合作社有着与公司相类似的组织架构。同时，农民专业合作社的顺利运行得益于所有者与经营者之间的分离和代理制度的适度运行。不可否认推进新型农业经营主体的制度目的在于推进农业的市场化、现代化，而农民专业合作社所产生的代理组织却因制度借鉴不到位产生了制度变化。传统代理理论认为公司模型中的股东均为理性经济人，具备可以作出客观理性决策的能力。但现实生活中，股东并非无差别的个体，各个股东所具备的差异化特征与理论相差甚远，也意味着与股东相类似的合作社社员在同样的代理机制下会产生比理想状态下更高的代理成本。

农民专业合作社社员互助机制未充分激活。在我国农民专业合作社发展进程中，地方政府与企业合力运作，这也使得本应作为合作社主体的农民边缘化，并未实际参与到合作社的经营中去。实践中，外部资本被政策资金吸引参与合作社经营，合作社的扶持资金则被用作农业公司的发展基金，以获得政策资金、补贴为目的的涉农企业开展各种投机行为，侵占了合作社组织、农民作为合作社社员应当获得的利益，未体现出合作社制度的“农民参与”和“利益共享”的基本条件。此外，农民专业合作社部分参与者为较为弱势的农户，其本身文化素养不高、生产要素拥有量少，作为被代理人客观上较难发挥出监管的效能。

（二）内部治理机制不完善

现行农民专业合作社法于2017年修订，从设立与登记、成员组成、组织机构、财务管理等方面搭建起了框架，构建了代表大会、理事会、监事会的管理机构，具备了类似公司的治理架构，但仍存在制度缺位。

一是有效的合作社运作机制尚未形成。从合作社发展实践看，在合作社长期发展中都存在着治理实践和治理规范的缺位，政策引导下的农民专业合作社基于政府的主导并未发展出一套独立、完善的运作机制，在农合法构建起与公司法相类似的治理体系下，仍存在章程虚置、监事会与理事会流于形式的情况，成员对于组织机构的支持、监督作用未能显现。

二是稳定的组织结构未形成。在公司治理中，对高管权利的限制和中小股东的权利救济是极为重要的一部分，而农民专业合作社部分制度与公司法制度相衔接的同时，农合法对农民社员的权益保护以及对理事、监事未依法依规履行职能进行规制的相关规定则未进一步细化。现行规定中监事会、理事会均不是必须具备的组织架构，看似给农民专业合作社以极大的自由，但却对其经营决策、职权行使、资金使用等行为不再有制衡作用。

三是权利救济制度缺位。合作社的建立与运行主旨在于社员之间的互帮互助，通过部分权利的让渡让代理机制得以运行，由少部分人进行经营决策。在法律责任方面，尽管农合法对财产、非法干预生产经营、摊派等设定了法律责任，但并未规定理事、监事未按规定履职应当承担的责任。现行法律可以通过代表大会的方式更换管理者，但与公司法完善的股东救济权利相比，农民专业合作社的社员权益尚缺乏司法救济的途径。

（三）利益分配机制界定不清

农民合作社作为市场与农户的连接点，从分配机制看，由外部资本掌握的稀缺资源要素使得其在分配机制上更具话语权。调查研究显示，124家有明确盈余分配方案的合作社中，盈余分配并非简单依据合作社交易量进行，合作社管理中职位的高低、利润获得等其他因素极大影响到利润分配比例，此种利润分享机制与农民专业合作社法以服务成员为宗旨、谋求全体成员共同利益的原则和理念有所出入，一定程度上损害社员的权利。利润分配的不平均归根结底是源于权利分配的异化，农业现代化、市场化的过程中需要通过规模化实现降本增效，外部资本的进入是农民专业合作社发展必备的要素。但在现行法律体制下，利益分配机制暂未有明确规定，合作社组织如参照合伙企业、公司制的分配方式，则势必会由资本加以主导，弱势的农民在这一组织架构下权益得不到保护，农民专业合作社也可能完全以利润为导向，摒弃互助、自我管理等合作社基本价值，成为由资本控制的经济组织。

另一方面，保底分红分配机制尚未作为法定兜底制度。农民专业合作社社员通常通过土地经营权、林权等权利出资入股，有观点认为在耕地入股中设定保底收益是社员的一种出资形式，土地经营权、林权等权利在投资入股后成为农民专业合作社的责任财产，不宜再设定保底分红。值得注意的是，农民专业合作社的成立目的在于连接农户与市场，其背负着推动传统农业规模化、现代化、市场化的任务，但并未完全脱离服务农民的功能，此点与完全市场化的公司盈亏自负的利益分配机制有所区别。此外，农户抗风险能力低，土地、林权是其最主要的生产要素，如无保底收益的权利，参照公司制度数年不分配红利，一定程度上也将影响农户正常生活，因此不宜全盘照搬市场化公司制度，需探索适合农民专业合作社体制机制的激励机制和分配制度。

（四）资金使用法律监管缺失

现行经济环境下，涉农主体受限于主体资格、资产、信用水平等资质，融资渠道较为有限，尽管在推动民营经济发展、普惠金融等政策指导下，新型农业经营主体融资渠道在不断拓宽，但现行框架下农民专业合作社内部资金互助仍是农民专业合作社资金来源的最重要渠道。2017年农村专业合作社法未明确规定内部资金互助，也未设立相应监管机构，使得这一最常见的资金获取行为尚无法律依据。合作社内资金互助行为的稳定性又主要依赖于合作社内部网络所构建的信任关系、惯例等，这一方面意味着地缘、亲缘作为信任背书的资金所能流动的范围极为狭小，另一方面意味着资金滥用、违规使用的法律监管与法律救济缺位。

此外，从内部监督机制看，当前农合法第33条规定“农民专业合作社可以设执行监事或者监事会”，对于农民专业合作社中执行监事、监事会的设立并非强制性规定，以监事会为核心的内部监督体系呈现出监督去功能化的现象；从外部监督机制看，农合法在第65条规定了政府有关部门对财政补助资金使用状况的监督，并于第69条规定侵占合法财产的“依法追究法律责任”，但此种外部监督并不涉及经营管理和内部资金分配，要保障集体经济组织合法合规运行仍需进一步细化监管实施细则。监管缺失、法律责任的缺失导致对合作社管理人缺乏震慑，弱化了合作社社员的知情权、控制权，合作社资金挪用、非法集资等情形层出不穷。

四、农民专业合作社法律规制的完善

基于我国现行立法，农民专业合作社的立法框架已构建，就组织定性、组织架构、成立退出等也已有较完整的规定，应立足于现行法律体制探究其优化及适用。一是究其在法律规制中的短板，既有制度的衔接调整可以以较小的制度成本优化制度构建；二是以公司法治理体系为参照，以农民专业合作社的设立原则指导内部治理体系的完善和构建；三是可以建立和完善适配合作社的监督制度和利益分配制度。

（一）优化既有制度衔接

一是调整表决权投票机制，探索差异化表决机制。从现行法律规定看，合作社社员享有“一人一票”的表决权，同时规定了以出资额、交易额为导向的附加表决权。但农合法仅对出资方与农户数量比例作出了限制，规定农民数量至少应占总数的百分之八十。此种表决机制既立足于成员数量，也涵盖了交易额的激励机制，但如出资方出资远大于农户，其基于出资额和交易额享有的表决权将偏离合作社本来的互助合作精神，成为出资方的控制部分。因此可探索区分资格投票权与投资人投票权，限制附加表决权的权重，同时限制附加表决权在章程修改，以及合作社成立、合并、分散等重要事项上的权利行使，以保证合作社对农民的帮扶作用。

二是尝试信义义务的构建。农民专业合作社归根结底是以章程为治理导向的自治性、互助性的经济组织，内部治理、外部监督的目的都在于保证经济组织合规高效运行，现行法律规定了理事长、理事、管理人员的禁止行为、任职限制等，是信义义务的重要体现。有观点指出“信义义务的缺失使得农民专业合作社法只有商业组织法之形，而没有商业组织法之神”，对比公司法对于董事、高管的权利限制，仍需要进一步参照公司法构建适配农民专业合作社管理的信义义务。

（二）完善合作性内部治理体系

农民专业合作社作为采取合作经营模式的新型农业经营主体，在构建内部治理体系时应注重合作性。农合法已搭建起成员大会、理事会、监事会的组织架构，此种架构与公司治理架构类似。但区别于公司治理，农民专业合作社更加强调互助性，强调农民参与农业经济组织建设的合作性，文化素质不高的农民在此种机制下比传统公司的股东更为弱势。对此，应进一步完善农民专业合作社内部治理体系，加强社员权益保护，避免农民专业合作社经营主体的虚化以及成员权益受到侵害。

一是以公司法为导向完善治理框架。合作社的治理依然以成员大会、理事会、监事会为核心，在公司法的内部治理实践中，三者相互依存、相互制约的关系能有效限制高管的行为并维护股东的权益，让公司主体尽可能在规章范围内有效运转。农民专业合作社当下已经具备三项制度设计，但理事会、监事会尚未发挥出“分权—制衡”的制度效能，应当进一步明晰理事会、监事会的职权与义务，让尚在发展的农民专业合作社适应已较为成熟的治理机制，释放治理效能。

二是完善社员权利救济机制。与公司治理问题相类似，农民社员在合作社中也易因合作社管理层滥用职权的行为受到权益侵害，现行法律规定暂未就社员权利的司法救济途径作出规定，参照公司股东的救济途径，应当支持社员提起直接诉讼或派生诉讼。换言之，农民专业合作社社员应类似于公司股东享有独立于合作社的救济权，当合作社的权益受到侵害时，应允许其作为主体提起诉讼；当监督机制缺位、监事成员怠于行使职能时，也应允许社员提出派生诉讼，维护集体经济组织的合法权益。司法救济的周期长、成本高，在提供司法救济途径的同时，也应积极探索调解等替代的争议解决方式，在保护农民合法权益的同时，维持合作社稳定发展。

（三）探索建立适配合作社的利益分配机制

探索与公司制度既有联系又有所区别的利益分配机制。一方面，在乡村振兴战略倡导下，以土地经营权、林权等出资入股的农民一定程度上要依赖合作社的分红作为基本生存保障资本，而合作社则需要结余资金投入扩大生产、设备购买、服务购买等需求，两者的诉求需加以平衡。另一方面，合作社规模化、市场化发展的需要通常也会吸引外部资本进入，此类主体具备逐利性，其不仅是合作社市场拓展的主力，也是出资风险最终承受者，为鼓励资本主体能从合作社获得利益并持续投入，在兼顾社员需求的同时也必须保障投资方的利益分配权，在平衡农户利益分配的权益时不宜过多限制资金方的权利。对此，在利益分配机制上，可以尝试确立差异化的分配机制，确定提取盈余公积金比例，保证合作社扩大生产的需求，同时也划定每年分红比例底线，细化保底分红机制，确保以合作社分红作为主要生存收入的农户每年有基本收入。此外，利益分配机制要明确排除财政补助资金、农业补贴等资金作为利益分配对象，避免合作社、资金方出现政策投机行为。

（四）完善农民专业合作社监管制度

一是强化监督机构制衡效用。一方面是构建监督机制，监事会的监督职能属于合作社内部监督机制，但由于其的非强制性设置，可能导致职位虚设、监督流于形式。合作社作为积极尝试市场化的新型农业经营主体，需清楚认识到现代企业专业化、理性化的外部监督对于经济组织治理效能的提升作用，应当主动适配市场运作机制，更好督促违规经营行为，促进合作社发展；另一方面，可探索低成本监管机制，通过调动社员监督的积极性、构建理事会—监事会的联席会议制度、选任轮值监督理事等方式，促进监督机制发挥实效。

二是完善农民专业合作社资金监管体系。一方面要完善资金分配的监管体系，依据现行农合法规定，合作社的收入分配顺序先后为补亏、扩大生产经营或转为公积金，剩余部分可分配盈余。但现行法并未就违规分配的法律责任加以明晰，在没有法律约束的情况下，此种法律漏洞使得核心管理人违规分配的收益远大于其可能承担的法律责任。另一方面，要构建资金使用信息公开制度，适当放宽社员享有的监督权，或适当扩大成员大会职能职责，及时披露合作社经营现状、收入支出、盈余分配等事项，构建完善独立的财务监督机制和信息公开机制，保护合作社社员知情权的同时充分发挥和调动农村基层自治组织、农村集体经济组织、社员农户等利益相关方的积极性，通过信息公开促进农民专业合作社的资金合规使用。

三是加强对非法集资的监管。受限于金融服务缺失、涉农产业较难通过传统金融途径获得资金的背景下，农民合作社催生了以熟人信用为基础的资金调剂服务，这种内源的资金需求促使合作社向内筹集资金。但不同于公司向市场公开发行股票或证券，当下合作社募资缺乏规范的流程与监管。应针对合作社高达一定额度的集资行为设定相应审批程序，让地方金融监管机构介入，在政府部门的监督下开展资金集资活动，避免农村专门合作社的资金募集成为非法集资的幌子，扰乱地方经济并造成农民社员的经济损失。

结语

党的二十大报告中指出，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。农民专业合作社作为新型农业经营主体的重要一类，是推进农业现代化的重要力量，也是发展新型农村集体经济的有力支撑和载体。经过多年实践和发展，我国已构建起农民专业合作社的治理体系与运作模式，但也要看到在市场化发展进程中出现的架构不清、运行机制不细、社员权利保障不周等新问题，应在法治轨道上促进农民专业合作社完善运行机制，从治理制度衔接、内部治理体系优化、利益分配机制适配、监管制度完善等方面进一步完善农民专业合作社治理体系，以更为完善的农民专业合作社法律制度助力新型农业经营主体在当前的农村基本经济制度下推进农业专业化、市场化和现代化。

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