牛英豪｜区域环境横向立法统一的逻辑研究

区域环境的自然属性与区域经济一体化的根本推动促使区域环境横向立法走向统一。以联盟型的欧盟和联邦型的美国为研究样本，分别从历史镜像和逻辑演变两个维度分析出两者立法统一的逻辑以及逻辑形成的动因变量。以此变量为分析工具，可推导出我国区域环境横向立法统一将遵循这样的发展逻辑，即立法主体将从无到有、法律形态将从软法走向硬法、基本法律制度类型将从激励型逐步转变为强制型。根据我国当下区域环境立法情况可以判断，我国区域环境横向立法尚处于生发阶段，未来可能遵循上述逻辑逐步走向统一。

一、问题的提出

“区域”在法学中是指为便于行政管理而将国家领域划分成的若干层级的行政单元。由此，区域环境则指各行政单元中所包含的生态环境。我国环境保护法规定，要建立跨行政区域联防联治机制，并实施“四个统一”。2015年修订的大气污染防治法专章规定对重点区域实施联防联治，统筹协调大气污染防治工作。2017年修订的水污染防治法则将原区域水污染的协调机制修改为流域联合治理机制，并实施“四个统一”。因此，从法律规定上看，我国环境法试图以联防联治机制达到“四个统一”的目的，从而克服传统行政区划分割治理的弊端。由此，这就形成区域环境横向立法统一这一逻辑命题。然而，根据现有法律规定，这一逻辑又是模糊的。这种模糊性会产生了这样一些问题，诸如何以实现立法的统一，是统一立法，还是协同有组织的立法，抑或协同无组织的立法；立法统一到何种程度，是达到“一竿子插到底”的标准，还是在制定统一标准后留有一定空间等问题。

目前，学界对这一命题也是充满争议。其中，赞成统一立法的学者中有认为区域环境立法应以国家法律法规为框架，有机吸收地方存在的各种软法规则，以实现协同性立法；也有学者考虑到区域合作组织缺乏权威性，故而呼吁借鉴欧盟之经验，成立统一管辖各行政区的经济区法律机构。赞成协同有组织立法的学者有认为，可先协商确定立法机构，待时机成熟时可建立跨区域生态治理机构；不过，也有学者认为，区域环境立法可采用自主协议的方式从而可以避免遭受合宪性与合法性的质疑，又可以满足区域一体化的发展需要。未来可能会有自主协议模式转变为人大授权协同模式。倘若将区域环境立法置于更为广阔的视野中分析，则区域环境立法可视为区域立法在环境保护领域的延伸。纵然区域环境立法有其自身的特殊性，但其在区域立法统一的基本逻辑上与区域立法是一致的。因而，在区域立法视域下，有学者在总结我国区域立法实践之后，主张借鉴美州际际示范法经验，对地方性法规和规章进行清理并协同立法，这就形成了协同无组织立法说。

然而，区域环境横向立法的统一很可能涉及我国宪制，并关乎我国经济的绿色高质量发展。因而不得不从更为宏观的角度对区域环境立法统一的逻辑进行探究。为此，有必要以联盟型的欧盟和联邦型的美国为样本，分析两者在立法机构设置、法律形态和基本制度设计方面所演绎出的逻辑，并探究逻辑动因。而后，根据逻辑动因要素推导出我国区域环境立法统一之逻辑，并基于我国现状进行逻辑定位，从而明确我国区域环境立法统一将往何处去。

二、联盟型：欧盟区域环境横向立法统一的逻辑

域外区域环境立法逻辑的探寻需要选择合适的研究样本，而样本的选取至少应考虑以下三个因素，一是区域经济一体化水平，一般而言，区域经济一体化水平越高，区域环境法治越健全；二是区域内各成员的政治体制类型，政治体制类型的不同意味着区域环境立法权力运行的方式不同；三是区域经济体量和地域面积，与我国相似的区域经济体量和地域面积意味着区域环境问题复杂性的相似度较高。基于此，本文选择欧盟和美国作为研究样本。根据政治体制不同，两者可分为联盟型和联邦型。为便于考察两种类型区域环境立法之逻辑，本文从区域环境立法之历史镜像和演变逻辑两个维度予以分析。

（一）历史镜像

在具体描述欧盟区域环境法历史之前，不得不简述一下欧盟这一组织形成的历史过程，原因在于欧盟区域环境法正是以这一“超国家”的组织为主体框架而展开的。欧盟最早起源于欧洲煤钢共同体，是基于1951年由比利时、意大利等六国签订的欧洲煤钢共同体条约而成立。之后，欧洲煤钢共同体六国又共同签署了欧洲原子能共同体条约和欧洲经济共同体条约，从而又形成了欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体。至1965年，共同体六国共同签订了合并条约，从而将以往的三个共同体予以合并，并建立起单一的部长理事会和执行委员会，这就形成了“欧洲共同体”。1986年欧共体12个成员国共同签订了单一欧洲法令，从而在原先合作领域的基础上又作了进一步拓展，并对欧共体机构进行了改革。1992年欧洲共同体签署了欧洲联盟条约，从而使得欧洲共同体在政治领域得到一体化发展。此时，欧盟和欧共体处于并行存在阶段，直至里斯本条约签订之后，欧盟才取代了欧共体的法律主体资格，成为唯一的实体。

基于欧盟组织的发展，欧盟区域环境法大致可以分为三个发展阶段，一是产生阶段；二是发展阶段；三是深化阶段。欧盟区域环境法产生阶段是指单一欧洲法令签订之前的历史时期。在这一时期，尽管各基础条约并未对环境保护进行明确规定，但实践中通过对欧洲经济共同体条约第2条和第3条进行扩大解释，从而满足环境保护的现实需要。同时，共同体以欧洲经济共同体条约中第100条和第235条为法律依据，制定了一些环境基准性规范。1980年，欧洲执委会就依据该条约第100条的规定，指控意大利没有执行共同体的两个环境指令。意大利则以该指令超越共同体权限为由辩称无效，最终欧洲法院驳回了意大利的理由，并承认了这两个环境指令的有效性。在后来的委员会诉比利时案中，欧洲法院进一步肯定了根据欧洲经济共同体条约第235条制定环境政策措施的合法性。此外，欧洲经济共同体条约的其他条约也与环境问题相关，如第43条（农业环境措施），第84条第2款（有关防治超音速飞机噪音污染的措施），以及欧洲原子能共同体条约的第7条、第30条和第31条。因而，在此阶段，虽然各个共同体条约并未对环境问题进行直接相关的规定，但却在不同领域中显现出保护环境的意旨。

欧盟区域环境法发展阶段。1987年生效的单一欧洲法令首次在基础条约中规定环境政策，为共同体的环境政策提供了一个基本框架，并详细规定了共同体环境政策的目标、原则、权限等内容，从而为共同体的环境行动提供了明确的法律依据。在共同体落实《第四个环境行动规划》（1987-1992）过程中，共同体颁布了大量有关环境保护的条约和指令。如关于建立欧洲环境保护署的第1210/90号条例；关于生态质量标识发放的欧共体体系的第880/92号条例；关于自然和半自然生态以及野生动物的保护的第92/43号指令。因此，在这一时期，由于单一欧洲法令为欧盟区域环境法提供了基础性框架，因而有关环境保护的单行性指令或条例也逐渐涌现出来。

欧盟区域环境法深化阶段。该阶段是从欧洲联盟条约签订至今，属于欧盟区域环境法深化阶段。原因在于，这一阶段环境事务在欧盟层面的地位得到大幅度提升。欧洲联盟条约作为欧盟环境法发展的又一里程碑，其加强了单一欧洲法令所创设的“环境条款”，提出了“可持续增长”的发展目标，修改了欧洲经济共同体条约第2条和第3条，将促进“有关环境的可持续增长”作为共同体的基本任务。其中，欧洲经济共同体条约第130r条第2款列举了共同体环境政策的原则，包括（1）高水平环境保护（2）预防原则（3）防治原则（4）最近原则（5）污染者付费原则（6）协调原则。同时，欧洲联盟条约修改了欧洲经济共同体条约第100条和第130s条将合作程序修改为共同决定立法程序，从而使得欧洲议会享有更大的发言权。此外，虽然欧洲议会的发言权越来越大，原先的合作程序转变为共同决定程序，但欧洲联盟条约仍然允许成员国选择不同的环境标准，以维护欧盟与各成员国之间的协同关系。为保障欧盟各成员国统一实施区域环境标准，欧洲联盟条约第130s条规定，若成员国认为执行统一标准耗费过度，则部长会议可以临时批准不适用现有标准或者在遵守标准后得到财政补助。第130d条规定的“后进带动基金”（Cohesion Fund）专门用于帮助穷国在遵守欧盟统一环境标准时所分担的更高标准的费用。因此，在这一时期，随着欧盟对环境事务的日益重视，区域环境法的原则、标准、协同性等方面均得到了进一步的提升。

值得注意的是：维持欧盟区域环境立法能够得以长期发展的一个基础原则是辅助性原则。这一原则有效地解决了欧盟与各成员国之间复杂的协同性问题。辅助性原则（Principle of Subsidiarity）最初是由单一欧洲法令通过环境条款引入的，后来地位逐步上升，并成为欧盟法中的一项基本原则。单一欧洲法令第130R条第4款对辅助性原则进行了规定，“共同体应在环境保护方面采取行动，但应以在共同体层面能比个别成员国更好实现第一款之目标为前提”。1992年欧洲联盟条约第2款则明确了辅助性原则，由此辅助性原则不再限于环保领域，而是上升为欧盟所通用的一项法律原则。而后，里斯本条约则进一步提升了辅助性原则的地位，将其作为欧盟权能行使的基本原则。因而，辅助性原则就为欧盟和各成员国在行使各自职权时提供了一个较为明确的顺位，从而避免了欧盟与各成员国在权限范围上发生冲突。总之，上文提到的“后进带动基金”为欧盟区域环境法一体化提供了一种激励性的“牵引力”，辅助性原则则为一体化提供了一种强制性的“推动力”，从而促使了欧盟区域环境法的形成。

（二）演变逻辑

透过对欧盟区域环境法的历史镜像的描述，可以得出一些区域环境法演变的逻辑。一是在立法主体上，环境立法主体的职能从无到有。正如描述欧盟区域环境法产生阶段那样，欧盟区域环境法在这一阶段并未形成独立的法律体系，而是零散地分布在各个经济法条款之中。因而当时并未形成独立的区域环境立法主体，而是以当时共同体内设置的部长理事会和欧洲议会为依托的。至今，仍未形成独立的区域环境立法主体。但这并不意味着欧盟区域环境立法主体的缺位，而是因为区域环境立法只是欧盟区域立法中的一个事项，不足以单独设立立法机构。在“欧洲煤钢共同体”时期，并未出现区域环境保护的法律规定。至欧洲经济共同体条约之后，关于环境保护的法律条款才零星出现，而这一时期的立法主体是部长理事会，拥有欧盟的绝大部分立法权。尽管当时也设立了一种类似于国家议会的欧洲议会，但直至里斯本条约之后欧洲议会才具有参与立法的权力。因而，实质上部长理事会是主要的立法主体，而后更名为欧盟理事会。其中，关于欧盟区域环境立法，主要是由此机构进行立法的。因此，欧盟并未设立单独的区域环境立法主体，而是将区域环境立法作为欧盟理事会立法职能的一部分。因此，欧盟区域环境立法的主体是以共同体的立法机构为依托，环境立法职能经历了从无到有的过程。

二是在法律形态上，欧盟区域环境法逐渐从软法走向硬法。实际上，在欧盟区域环境法正式形成之前，欧盟的主体性框架已经形成，这就为区域环境法的形成提供了较好的组织保障。尽管当时的欧洲经济共同体条约也有与环境问题相关的条款，但这些条款也多包含在各种经济性法律条款之中。由于当时人们的环境保护意识不足，所以有关环境问题的条款具有软法性。例如，上文提到的欧洲执委会起诉意大利不执行共同体环境指令案。此时，欧盟区域环境法刚好处于软法与硬法的界线之上，结果是欧洲法院支持欧洲执委会的意见，从而使得欧盟区域环境法逐渐开始硬法化。随着欧盟区域环境法基本原则、概念、程序等相关内容的逐步完善，法律的形态也逐渐转成硬法。虽然欧盟环境法中规定了辅助性原则，但是在现实中，该原则在环境法领域并未经常使用，共同体常直接以环境指令方式通过自己的机构予以执行。然而，辅助性原则的存在并不意味着所有的区域环境法均已硬法化。换言之，目前欧盟区域环境法是以硬法为主，软法为辅的。

三是在制度设置上，协调性越来越强。在欧盟区域环境法产生时期，成员国与欧洲执委会之间、各成员国之间会发生一些法律冲突，但由于欧盟法院的存在从而能够及时地定分止争。同时，随着欧盟区域环境法的逐步完善，相应的原则、目标和考虑因素均已明确规定，因而为环境法律的协调一致奠定了基础，保障了法律的顺利实施。而欧盟区域环境法的协调性之所以越来越强，在制度层面的关键点在于辅助性原则和“后进带动基金”等制度的设置。尽管辅助性原则在现实中适用的频率越来越低，但其却起到了保底性作用，避免了欧盟区域环境法走向“四分五裂”。同时，“后进带动基金”则有力地弥补了成员国之间为履行欧盟统一环境标准而付出的成本差距，从而为实现区域环境法的统一起到了正向激励作用。此外，协调性之所以越来越强的另一个原因在于环境管理的公开化和民主化。公开化的典型使共同体制定了一系列有关环境信息权的指令，尤其是第90/313EEC号指令，保障了公民能够及时获得环境信息。民主化的标志是共同体在制定环境政策或环境立法时，会征求环保组织或行业团体的意见，如地球朋友协会、工业协会等。成员国环境机关也会通过民间环境组织听取公众的意见。因而，这在一定程度上避免了“民主赤字”，保障了区域环境法的顺利实施。

总言之，从欧盟区域环境法的历史镜像中可以透析出：区域环境立法主体从无到有、在法律形态上从软法变为硬法、在制度设置上协调性越来越强。而这均从不同的侧面反映着欧盟区域环境立法统一的基本逻辑。

三、联邦型：美国区域环境横向立法统一的逻辑

从宪法体制的角度分析，欧盟作为一个“超国家”的组织存在，在宪法体制上与美国联邦制具有较强的相似性。然而，两者又有所不同。相较而言，欧盟虽具有联邦体制的外形，但尚未构成联邦，属于一种准联邦体制。而美国则属于联邦体制，在宪法体制上比欧盟更为紧凑。因而，有必要对联邦体制的美国区域环境法进行历史分析和逻辑分析，以厘清其环境立法统一的逻辑。

（一）历史镜像

美国区域环境横向立法可以分为三个时期，一是殖民地时期；二是邦联时期；三是联邦时期。

1.殖民地时期

之所以将殖民地时期纳入美国区域环境立法的历史进程当中，原因包括两个方面，首先，在文化方面。1620年英国新教徒移民在驶往北美的第一艘船只“五月花”号船上，按照“契约”原则制定了一个《“五月花”号协议》，从而为未来美国的建立和发展在规则和制度设计上提供了指南。从某种意义上讲，《“五月花”号协议》被认为是美国联邦体制的预先承诺。这种契约文化就为后来美国民主治理制度做好了文化铺垫，并逐渐延伸出诸如契约、自治、共治、规则等文化元素，也为美国区域环境横向立法统一埋下了伏笔。针对殖民地的治理，英国学者亚当·斯密就曾指出：“一切新殖民地繁荣的两大原因，似乎是大量良好的土地和按照自己方式自由处理自己的事务。”当时，英国政府鼓励并授权北美各殖民地通过谈判和协商自行解决各种争端和冲突问题，由此各殖民地人民也更崇尚通过谈判和协商解决争端和冲突而建立起的基本规则。

其次，这一时期不仅为美国的形成奠定了文化基础，还为美国区域治理提供了较为完整的治理蓝本。这一时期殖民地间的争端主要集中在边界和土地产权两个方面，并形成了三套争端解决机制。一是自主协商和谈判机制，即殖民地间先通过自主协商和谈判达成协议，而后分别由殖民地总督、英国女王签署和批准。二是诉讼机制，即在争端出现后直接向英国女王起诉，而后由皇家调查委员会进行审理，最终由女王批准。三是调解机制，即在协商失败后，由英国枢密院进行调解。其中，康涅狄格和新荷兰于1656年达成的边界协议是殖民地时代最早的边界协议。经英国女王批准后，具有法律约束力。即使在联邦宪法实施后，此协议仍然有效。此外，英国枢密院在这一时期共调解边界争端案件共八件，其中最早的是新罕布什尔与马萨诸塞的边界争端。因此，这一时期虽然并未出现区域环境立法的现象，但这一时期所形成的契约文化和争端解决机制却为后来区域环境横向立法奠定了基础。

2.邦联时期

邦联时期是指北美独立战争之后，联邦宪法颁布前的时期。这一时期，各州之间的争端集中在边界、贸易、管辖权等问题上，尤其是各州对西部土地的争夺，使得州际争端与冲突达到了高潮。为消除州际之间不断的边界争端，1777年第二次大陆会议通过了邦联条例，该条例有机吸收了殖民地时期各州之间争端的解决机制，并将契约精神融入其中。其中，邦联条例第6条规定：“没有合众国国会的同意，任何州不能与任何国王、君主或国家缔结任何联盟、协议、同盟或条约。……没有合众国国会的同意，两个或更多州之间不能缔结任何条约、联盟或同盟。”而这一条款为后来的联邦宪法所吸收，成为美国区域环境横向立法的基本原则。同时，第4条规定了充分尊重和信任原则。这两项原则的确定不仅是美国各州的政治原则，也是后来美国区域环境横向立法的基本法律原则。

在这一时期，邦联也形成了新的州际争端解决机制。从某种程度上讲，这套机制是从殖民地时期的争端解决机制演变而来。此时也形成了三种解决机制，一是邦联国会解决，《邦联条例》第9条规定了美国国会对州际争端和冲突有最终的裁决权。二是由邦联国会组建的特别法庭裁决。邦联国会以监督者的身份对争端予以裁决，如曾经裁决了康涅狄格州与宾夕法尼亚州之间的争端。三是州际协商。此种方式是争端解决的主要方式。例如弗吉尼亚州与马里兰州于1785年达成的《波托马克河流协议》，也是美国历史上最早的州际河流管理协议。因此，这一时期在一定程度上涉及环境立法的问题，而其重要意义在于确立了美国国会与各州之间、州与州之间的基本法律原则，并确立在以往经验的基础上形成了州际争端解决机制。

3.联邦时期

在这一时期，联邦宪法吸收了《邦联条例》第6条的内容，规定为“任何州不得缔结条约、同盟或联盟；……任何州，未经国会同意，不得与其他州或外国缔结协议。”很明显，该条的目的在于防止各州滥用州际协作反对国会的立场。同时，这一时期也形成了以州际协议、国会立法调控和联邦最高法院调节的州际关系治理框架。其中，后两种治理方式是在这一时期新形成的。国会立法调控的法律依据是联邦宪法第1条第8款，即国会有权规制州际商务活动，这就为国会干预州际关系提供了宪法依据。联邦最高法院则依据联邦宪法第3条第2款享有对两个或更多州之间争端的司法管辖权。简言之，州与州之间签署协议首先应经过国会同意，若出现争端，则可自行协商或通过联邦最高法院予以调解。

在处理州际关系的基本原则和纠纷解决机制确定之后，州际协定也逐渐形成规模。从1783年至1920年，各州共缔结州际协定36项。而后随着州际关系日益密切和联邦政府放松管制，1920年至1941年各州缔结协议25项，1941年至1969年则达到一百多项。在1998年统计的192个州际协定中，涉及资源与环境保护协定22个、水资源分配协定25个、低放射废物处理13个、洪水控制协定12个。因而，在以上州际协定中，环境保护类的州际协定已超过总协定数量的三分之一。其中，1785年签订，1958年再次签订的《波托马克河协定》涉及的事项是州际河流捕鱼规制；1922年签订的《科罗拉多河协议》主要解决州际河流分水争端；1948年达成的《俄亥俄河流域水质卫生协议》针对的是流域水污染。因此，在这一时期，随着联邦宪法在州际关系治理体制上的建立和完善，区域环境立法也在这一时期逐渐走向成熟。

（二）演变逻辑

1.在立法主体上，始终未形成区域环境横向立法主体

由于美国区域环境横向立法是以州际协定的形式表现的，而这种类似磋商协议的立法方式在很大程度上决定了协议各方既是立法的主体，又是执法的主体，不存在凌驾于协议各方之外的第三方立法主体。尽管联邦政府在一定程度上享有州际协定的批准权，但这更多是一种监督权，一般情形下不直接介入到州际协定中。1921年之前，各州在州际协定达成后，各州会将具体的工作分配给州内的各相关部门负责。1921年后，各州才开始派出代表组成州际联合机构，而这些联合机构并不具有独立的立法权，其本质上是一种管理机构，负责州际协定的具体落实。总言之，美国始终未形成独立的区域环境立法主体，但有具体的管理执法机构存在。

2.在法律形态上，存在硬法化倾向

承上文所述，州际协定是美国区域环境法的主要法律形式，因而美国区域环境法处于软法形态中。但从某种程度而言，它又不完全等同于双方或多方协议式的软法。原因在于联邦宪法规定州际协定必须经国会同意。由于这一条款规定得较为笼统，既没有说明哪种形式的协定需要国会批准，也没有明确国会批准的具体方式和时间，因而同意条款的含义在不同时期也不尽相同。例如，在美国主权矛盾比较尖锐的19世纪上半期，联邦最高法院在1838年的“罗德岛州诉马萨诸塞州案”中，就认为在联邦宪法下，没有国会批准，州际之间不能缔结任何协定或协议，实行的是一种严格的同意制度。因此，此时的州际协定不能完全视作一种软法，其中包含着一定硬法的形态。在19世纪后期，随着各州分离倾向的消失，州权对联邦权威威胁的削弱，联邦法院在1893年的“弗吉尼亚州诉田纳西州案”中，则认为国会的批准可以在事前也可在事后，可以明示批准也可默示承认。同时，联邦法院将州际协定分为政治性协定和非政治性协定。其中，政治性协定需由国会明示批准，非政治性协定则不受州际协定条款的限制。由此，该案也成了转折性案件。

这种区分在一定程度上也影响到区域环境法律的形态。虽然联邦最高法院明确表示，非政治性协定可以不用国会批准，但在“弗吉尼亚州诉田纳西州案”之后，州际协定是否需要国会明示批准并没有明确的法律依据，因而有些非政治性协定为了更具权威性，也往往寻求国会的批准。尤其是在20世纪30年代以后，国会对州际协定进行更为严格的审查。如果国会认为呈交上来的州际协定不恰当，则国会会对协定内容进行修改，或添加一些附加限制条件。有些州际协定为顺利通过严格审查，不得不特意在后面增加一部分内容，专门列出联邦政府的保留权利，如《特拉华河流域协定》。因此，虽然美国区域环境法律是以州际协定的形式呈现的，但不能完全将其等同于普通民事主体之间所签订的协议。若是普通协议，则协议各方拥有独立的意思自由，无需经过第三方的同意或限制。而从美国环境法发展历史来看，联邦政府基于联邦宪法中的同意条款而享有的权力也越来越大，并且会随着现实需要进行一定的放权或集权。因此，美国区域环境法虽以软法形态呈现，但实际上已经发生了硬法化转变。

3.在基本制度设计上

美国的区域环境法律制度设计植根于美国在殖民地时期所形成的契约文化。这种文化延伸出的自主、协商、规则等文化习惯从而为美国区域环境法律制度的设计提供了良好的土壤。而在美国区域环境法律制度中维持法律稳定向前发展的关键性制度有两个，一是在殖民地时期就已形成的州际争端解决机制。在殖民地时期，为妥善解决州际争端，形成了州际协商、英国枢密院裁决和英国女王批准这一基本纠纷解决机制。在邦联时期，殖民地时期的纠纷解决机制转化为州际协议、邦联国会特别法庭和邦联国会。至联邦时期，则转化为州际协议、联邦最高法院和国会。由此，纵然中央主体发生变化，但这一基本纠纷解决机制却没有发生实质性改变。二是联邦宪法第1条第10款之“州际协议国会同意”条款。该条款之前身是邦联条例第6条，均规定了未经国会同意不得与其他州或外国缔结协议。而这一条款是美国建国的一项政治性条款，其保障了美利坚合众国这一联邦制国家的统一，避免了国家走向四分五裂的状态。同时，这一条款也为美国区域环境立法设定了一个前提，即必须保持政治统一。正是在这两个关键性制度框架的支撑下，美国区域环境法才能够得到稳定地发展。

总言之，美国区域环境立法是在经济一体化的推动下，以契约文化为基础，以州际协定国会同意宪法条款和完善的纠纷解决争端机制为关键性制度框架，逐步由软法向硬法方向发展，最终实现了一种分散式的法律统一。

四、何以统一？区域环境立法统一的逻辑动因

上文分别对联盟型的欧盟区域环境立法和联邦型的美国区域环境立法进行了历史描述和逻辑归纳。然而，这两种类型的区域环境立法统一的逻辑有何异同，这两种逻辑形成的原因分别是什么。因而，有必要对以上问题进行探寻。

（一）对比分析

上文分别对两种类型的区域环境立法统一的逻辑进行了归纳，主要表现在立法主体、法律形态和制度设计三个方面。由此，有必要围绕这三个方面对两种类型进行对比分析。

1.在立法主体上

欧盟区域环境立法并未形成独立的区域环境立法主体，而是以欧洲共同体的基本组织框架为依托。在环境事务成为欧盟的共同事务之后，欧盟理事会（之前为部长理事会）的立法职能逐渐发生转变，并成为欧盟区域环境法的主要立法主体。而美国则始终未形成相对独立的区域环境立法主体，原因在于以州际协定而形成的区域环境立法方式使得各州既是立法主体，又是执法主体，因而也不存在独立的立法主体。通过对比可以发现，虽然欧盟与美国均未形成独立的区域环境立法主体，但不同的是，欧盟在成员国之外形成了一个相对独立的立法机构（欧盟理事会），而美国则始终未形成。

2.在法律形态上

在单一欧洲法令之前，欧盟区域环境法还是零散地分布于各个经济条款当中，因而这一时期的区域环境法尚处于软法形态。单一欧洲法令之后，“环境”条款在欧洲共同体条约中的增设为欧洲区域环境法提供了基本法律依据。与此同时，随着欧洲共同体立法机构的变革，从而使欧盟理事会成为实质意义上的环境立法主体，并具有独立的立法权。由此，欧盟区域环境法实现了从软法到硬法的转变。而美国区域环境法虽然以州际协定为主要表现形式，很大程度上体现了软法的性质。随着联邦政府加强集权，在一定程度上对州际协定实施了干预。因而，美国区域环境法也存在着软法硬法化的倾向。因而，通过对比发现，欧盟和美国的区域环境法在法律形态上存在着差异，欧盟区域环境法在很大程度上已进入硬法阶段，而美国区域环境法虽然有硬法化倾向，但总体上处于软法阶段。两者的相同之处在于均或多或少地存在硬法化现象，同时两者也均未达到完全的硬法状态。不同的是，两者的硬法化程度有所差异。

3.在基本制度设计上

正如前文所述，欧盟区域环境法能够得以发展的原因在于辅助性原则和“后进带动基金”两大基本制度的设计。辅助性原则为成员国遵循欧盟统一环境法留下了一定的变通空间，而“后进带动基金”则正面激励了后进国家达到欧盟统一环境法律标准。这样一来就能微妙地平衡欧盟与成员国之间、成员国之间的环境利益关系。美国则首先在宪法层面确立了国会对州际协定的批准权，避免了各州之间通过州际协定形成合谋，颠覆联邦的统治。这在一定程度上促进了美国区域环境法的达成，并为州际协定的达成留有了一定自主发挥的法律空间。同时，除了州际协定、国会批准之外，联邦最高法院的最终裁决也为州际协定的顺利实施提供最后保障。因而，两者的相似之处在于，首先两者均以一定的制度促使区域环境立法的统一。相对而言，欧盟是一种激励型的方式推动区域环境法走向统一，美国则将其政治原则延伸到区域环境立法当中，带有一定的强制性。其次，两者均为区域环境立法留有了一定的变通空间，从而有利于各成员国或各州之间的环境法律标准逐渐走向统一。最后，均形成了稳定的纠纷解决机制，如欧洲法院和联邦最高法院均拥有最终的裁决权。

（二）原因分析

通过上文从立法主体、法律形态和制度设计三个方面进行对比分析，可以看出联盟型的欧盟与联邦型的美国在区域环境立法统一逻辑上存在异同。然而，究竟是哪些原因导致这一结果，有必要从法律的内外部视角对其进行原因探究。

1.政治需求

通过对比分析会发现，不论是联盟型的欧盟，还是联邦型的美国，在法律形态方面均存在着从软法向硬法转变的倾向。而法律本身是对社会的一种表达，因而法律形态变化从某种程度上反映的是社会的发展变化。从政治需求的角度分析，则可厘清区域环境法为何从软法向硬法进行转变；为何欧盟硬法化程度更强；为何欧盟有着相对独立的立法机构，而美国没有。二战后的欧洲各国在国际政治中的地位急剧下降，在国际政治上有着共同提升的需求。因此，1992年欧洲各国签署了欧洲联盟条约，从而实现了在外交、安全、司法等方面的联盟。与此同时，当环境保护成为国际共识性话题后，欧盟也亟须通过这一话题提升自身的国际话语权。因而这种政治上的联盟就成为欧盟区域环境法形态转变的政治动因。相较而言，美国的政治需求并没有欧盟那样强烈。除了在建国初期为避免国家陷入分崩离析状态以及为摆脱19世纪初的经济大萧条而对州际协定进行严格审批外，美国对州际协定的限制均比较宽松。因而，这也就不难理解为何欧盟区域环境法的硬法化程度比作为一个主权国家的美国还要高；欧盟设有独立的立法机构而美国没有。

2.政治体制

政治需求是一个国家或组织在政治上的主观外在表现，而政治体制则是政治需求得以表现的基础。一般情形下，政治需求会受到政治体制框架的制约。从政治体制这一视角进行分析，则不难理解为何欧盟采用的是一种激励型的区域环境基本法律制度，而美国则是一种强制性的基本法律制度。尽管欧洲一体化从经济领域延伸到政治、军事、外交等诸多领域，并逐渐形成欧洲联盟，但在政治体制上始终是一个联盟，而非一个统一的国家。2004年12月，欧盟25个成员国领导人在罗马签署了欧洲宪法条约，试图通过形成一部纲领性的法案将欧盟予以“国家化”。然而，欧盟这一“国家化”的目标最终未能实现。因而，这就意味着欧盟在某些重大政治问题上尚未能形成统一，尚不能形成一个统一的国家。虽然美国各州一直以来较为排斥联邦权力对其进行干预，但各州始终处于同一个国家体制之内。这就不难理解，为何英国可以脱欧，而美国的加利福尼亚州始终无法独立。因此，在政治体制上，欧盟是一种松散型的，美国则是相对紧凑型，这就决定了两者会选择不同类型的区域环境基本法律制度。

3.经济一体化

根据马克思的经济基础决定上层建筑理论，经济一体化是区域环境立法走向统一的根本原因。因而从经济一体化的角度分析，就不难理解以上两种类型的区域环境法在法律形态上为何均存在着硬法化的趋势；法律标准为何均逐渐走向统一。相较而言，美国的区域法律制度存在着“早熟”现象，表现为美国联邦宪法第1条第10款之州际协定条款自建国至今均未发生变化。而这种法律制度上的“早熟”的根本原因在于美国经济一体化的先行。早在殖民地时期，美国就已经被英国卷入到资本主义经济全球化浪潮之中。在这一浪潮中，也出现了大量移民。由此，北美殖民地的人口急剧增加，从而促使殖民地的土地边界不断扩展，最终引发大量的土地争端或冲突。因而，边界纠纷就成为当时殖民地所面临的主要问题之一。正因如此，殖民地时期的美国就已经形成了殖民地间协议、英国枢密院裁决和英国女王批准的纠纷解决机制。到19世纪后期，随着州际贸易和州际人员往来的规模及频率的不断增加，各州之间法律的不统一所产生的负面影响就逐渐显现出来，并逐渐形成了以州际合作为表现形式的统一州法运动。正是由于经济一体化导致的各种经济要素在各州之间的自由流动从而促使了各州的法律走向统一，而区域环境立法则只是其中的一个领域。同样，欧盟区域环境立法的统一，从根本上也是从经济上开始的。二战之后，欧洲共同体经历了从欧洲煤钢共同体，到欧洲经济共同体，再到欧洲联盟的整个发展过程，本质上是经济一体化在经济、政治、军事等各个领域的不断延伸。因而，在经济一体化的作用下，区域环境法也必然随之逐渐走向统一。

4.法律文化传统

尽管在经济一体化的推动下，欧盟和美国在政治、经济、文化等领域均出现了区域一体化的趋势，但法律文化传统的多样性注定了不同地区或国家会选择不同立法路径。从法律文化传统的角度分析，则不难理解为何本身属于松散型政治体制的欧盟会形成独立的立法机构，而相对紧密型的美国则未建立。而在法律文化传统中，“法系”无疑是最具法律文化特色的标志。从法系角度看，欧洲各国大多属于大陆法系国家。大陆法系是以罗马法为基础，以1804年法国民法典和1900年德国民法典为代表的一个世界法律体系。其显著特征是区分公法与私法，惯于编纂成文法典。而美国则承继了英国的判例法传统，成为英美法系的重要成员国。英美法系的基本特征是不分公法与私法，遵循先前判例。因而，在这两种法律文化传统作用下，欧盟则基于成文的区域环境法选择建立相对独立的立法机构，而美国则习惯于遵循先前的判例，不专门成立立法机构。与此同时，这两种不同法律文化传统也造成了两种在法律形式上有所区别，欧盟习惯基于成文法颁布指令、条例等法律文件，而美国始终采用州际协定的法律形式。这种区别也进而造成了两者在法律形态上硬法化程度的差异。

总言之，通过对欧盟和美国区域环境立法统一在立法主体、法律形态和基本制度设计方面的对比分析，发现欧盟区域环境立法统一遵循了建立独立的立法主体，以激励型的制度设计促使法律从软法走向硬法的逻辑；而美国则演绎出了以州际协定为主要法律形式，以强制型的制度为保障并在一定程度上实现软法硬法化的逻辑。这种逻辑上的异同取决于两者政治需求的强弱、政治体制的松散或紧凑、经济一体化的早晚及程度，以及法律文化传统等方面。而以上两者区域环境立法统一的逻辑及原因对分析我国当下的区域环境立法及未来发展趋势具有一定的指导作用。

五、我国区域环境横向立法统一的逻辑分析

基于上文对欧盟和美国区域环境立法统一逻辑之归纳与原因分析，可得出一个国家或地区的政治、经济和法律文化传统等要素与区域环境立法统一逻辑之间存在着内在因果关系，由此可以以上各要素为分析工具，管理出我国区域环境立法统一的逻辑。而后，基于我国区域环境立法之现状则可对其进行逻辑定位。

（一）我国区域环境横向立法统一的逻辑探寻

通过上文对欧盟和美国区域环境立法统一逻辑的抽离和原因分析，可以发现政治需求、政治体制、经济一体化时间及程度、法律文化传统与区域环境立法统一逻辑之间的内在关系。因而下文可以以上四个要素对我国区域环境立法统一的逻辑进行分析，主要围绕三个问题，一是我国是否需要设立独立的立法主体；二是我国区域环境法是否会从软法走向硬法；三是我国区域环境法会选择哪种类型的法律制度。

1.对各项要素分析

我国区域环境立法是否要设立独立的立法主体同样与我国的政治需求、政治体制、经济一体化时间与强度、法律文化传统密切相关。首先，在政治需求方面，我国区域环境立法的政治需求为“强”，主要表现在内外两个方面。在国内，自十八大将“生态文明建设”作为国家发展战略之一，我国在环境保护方面的改革力度之大前所未有。在国际上，我国也积极参与全球环境的治理当中，并成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。因而，我国不论是在国内，还是在国外均有着强烈的政治需求。在政治体制方面，我国是单一制国家。因而我国的政治体制比联邦制的美国更加紧凑。在经济一体化时间和强度方面，我国作为一个后起的发展中国家，我国的经济一体化相较于欧盟和美国均要晚，因而在发展程度上也相对较弱，但不容忽视的是我国的经济一体化速度较快。因而总体上看，我国的经济一体化时间和强度应为“晚/较弱”。此外，在法律文化传统上，我国自古至今有着悠久的法典化历史传统，这也使得我国自清末以来在“西学东渐”的过程中不自觉地采用了德日成文法传统。

2.对问题的回答

通过以上关于政治需求、政治体制、经济一体化时间及强度、法律文化传统等要素的分析，可得出我国以上各要素分别为强、紧凑型、晚/较弱、成文法。根据以上各要素，会发现我国各要素情况更趋近于欧盟。与之不同的是，我国的政治体制是单一制，不同于欧盟松散的政治体制，也不同于相对紧凑的美国联邦制。这就意味着中央更可能会对地方之间的协议进行管控。此外，我国的经济一体化时间较欧盟更晚，且在强度上相对较弱，但由于我国经济一体化发展较为迅速。这就意味着中央不会立即对地方之间协议进行管控，必然会给予各区域内的地方政府进行自我治理的空间和时间。因而，这也为区域环境软法向硬法的过渡留有了一定时间。因此，根据对以上各项要素的分析，可作如下判断：首先，在我国经济一体化强度尚未达到“强”的状态之前，我国不会单独设立区域环境立法机构。而在经济一体化达到“强”状态之后，我国会设立相应的区域环境立法机构。同时，由于我国各区域间发展的不平衡，因而很可能会先在发达区域设立区域环境立法机构。

其次，我国区域环境法律必然会遵循从软法向硬法转变这一基本逻辑。原因在于，环境政治需求较弱并有着判例法传统的美国，其区域环境法律形态都遵循着从软法向硬法转变的逻辑。而有着强烈环境政治需求并有着成文法传统的我国区域环境法必然遵循软法硬法化这一逻辑，且硬法化程度必然比美国要强。但考虑到，我国区域经济一体化发展时间较晚，因而我国区域环境法律形态将会在一段时间内处于软法状态，这也是我国区域环境立法的摸索阶段。当我国经济一体化进入成熟阶段，则必然会进入硬法化阶段，最终会处于以硬法为主、软法为辅的状态。

最后，我国区域环境法的基本制度必然是以强制型为主，激励型为辅。因为，松散型的欧盟政治体制导致区域环境法基本制度运行的主要动力来源于各成员国，属于一种自下而上的制度作用力。由于欧盟各国在环境事务上所达成的共识较为一致，因而逐渐形成了一种自上而下的作用力。这就使得欧盟区域环境法的硬法化程度比美国的硬法化程度还要高，但这并没有从根本上改变欧盟政治体制上的松散。其中，英国脱欧就是最好的例证。而政治体制相对紧凑的美国虽然其基本制度运行的主要动力也来源于各州，但在建国之初美国就已形成了一种自上而下的制度作用力，并由国会予以行使，这就为地方之间州际协议的达成戴上了无法取掉的“紧箍”。因而，尽管美国区域环境法的硬法化程度较弱，但政治体制的“紧箍”导致其基本制度必然是强制性的。由此，在政治体制上比联邦制更为紧凑的我国，则必然会在基本制度运行中形成一种比美国国会更强的自上而下的作用力，但这也并不否定我国自下而上制度作用力的存在。

同时，考虑到我国经济一体化的时间和程度，因而我国区域环境法的基本制度在经济一体化发展期会是激励型的，但当发展到一定阶段，则必然会转变为强制型的。此外，我国有着独特的“一国两制”的政治体制，由此，我国的区域环境法律制度在空间上又不可能是完全一致的。如粤港澳大湾区是典型的“一国两制”连接区，因而不会遵循基本制度从激励型到强制型转变的逻辑，更可能会以激励型为主。因此，从时间维度上看，我国区域环境法律基本制度会从激励型向强制型转变，但从空间维度上分析，各地区发展情况不一，因而各区域的基本制度类型不会完全统一。

（二）我国区域环境立法统一的逻辑定位

在回答我国区域环境立法如何走向统一之前，首先应对我国区域环境立法进行逻辑定位。逻辑定位的本质上是从目前的立法现状进行一定程度上的抽象归纳，并分析其在逻辑演绎中所处的位置。因而，为便于对立法现状进行归纳，可从立法机构的设置、法律的形态和基本制度的设计三个维度予以审视。

1.立法机构的设置

目前，我国区域环境法治并未在中央和地方之间建立一种新的立法机构，更多是采用一种协同无组织的统一立法方式。例如，2006年东北三省签署的《东北三省政府立法协作框架协议》规定，三省每年召开一次主任联席会议，研究确定立法协作重大事项。2015年京津冀三地的人大常委会联合发布了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》等文件，三省市人大常委会商定建立京津冀立法工作联席会议制度。2018年11月，上海、江苏、浙江、安徽三省一市的人大常委会会议分别表决通过各自省份的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，从而实现了三省一市首次同步立法。并确立完善长三角地区合作与发展联席会议等推进机制。2010年粤港澳政府通过协商共同签署了《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，仍以联席会议的方式进行沟通协调。因此，根据以上各地区所签订的协议可以看出，目前我国区域环境立法均以平等协商的方式达成，并非在建立一个常设的立法机构后而进行区域环境立法。

2.法律的形态

正是由于我国区域环境立法采用的是一种平等协商联席会议的方式，因而区域环境法律的形态也以软法的形式呈现。除了上文所列举的地方人大之间或省级政府之间所达成的区域立法协议外，还包括不同部门之间、不同区域之间所达成的协议。其中，以长三角地区的上海市为例，对目前上海市所签订的各种文件进行分析。

在长三角区域环境治理一体化过程中，从上海市高级人民法院到各区法院、从上海市检察院到各区检察院、从上海市司法系统到上海市行政机关均进行了跨部门、跨区域的区域环境治理一体化工作，签订了各种各样的横向合作协议，并已成为长三角区域环境横向立法一体化的常态。除上海市以外的其他地区，诸如京津冀地区、粤港澳地区、东三省地区等也均以此作为实现区域环境治理一体化的基本方式。从法律形态上分析，这种横向合作协议属于软法。尽管这种合作协议并未经过严格的立法程序，但这种协议不仅对协议的各方具有约束力，同时对协议所涉的公众也具有约束力。因此，从目前我国区域环境法律的形态上看，我国的区域环境法尚处于软法状态，尚未向硬法状态转变。

3.基本制度的设计

区域环境法律基本制度的设计必须立足于一个国家或地区的现实。现实中所存在的各种政治、经济、文化等各种因素会形成一种合力作用于制度本身，从而推动制度的运行。倘若制度的轨道与现实作用力无法匹配或与之方向相反，则所设计的制度将无法得到有效地落实，甚至会扰乱原先的法律运行秩序。从目前我国区域环境法律内容上看，现在所逐渐生成的各种横向协议并未与社会现实作用力相匹配。首先，我国宪法和立法法并未对跨区域、跨部门之间所达成的横向协议进行法律效力上的确认。换言之，这种横向协议是否具有法律效力尚处于法律真空中。因而，我国区域环境法律尚未与现有的基本政治体制相融合，这就意味着其并未从宪制中获得一种制度作用力。由此，区域环境法律基本制度尚处于“师出无名”的状态，缺少一股来自法律内部的制度推力。

其次，目前我国各地区所达成的横向协议缺少必要的法律责任条款。严格意义上讲，没有规定法律责任的协议根本构不成协议，只能算作是一种意思表示。原因在于，没有法律责任条款对协议各方进行必要的限制，则不能为协议的履行提供协议目标达成的基本动力。也许没有责任条款的协议目标有可能实现，然而这种完全依赖于协议各方的自觉是无法保障协议每次均能实现的。法律自其诞生之时就已经对人性进行了预设，即人性恶，而法律责任条款本质上是对人性恶的必要限制。根据公共选择理论，政府机关人员本身也具有“理性经济人”的属性。因而这种属性注定了真正行使职权的机关人员不会自觉地履行与之利益相悖的横向协议。此外，依赖一种不稳定的政治压力也必然无法为区域环境法律基本制度提供持久的动力。因此，我国目前所达成各种横向协议在缺乏法律责任规定情形下，完全依赖于各机关的自觉或外在不稳定的政治压力是无法保障横向协议得到长期有效落实的。

最后，制度设计并未与区域经济一体化作用力暗合。区域环境立法从本质上讲仍是区域经济一体化在法律中的延伸，是区域立法在环境保护领域的体现。因而，区域环境立法必然需与区域经济一体化的作用力保持一致。从区域经济一体化的作用力上分析，任何一个国家或地区，区域经济一体化必然是区域市场内部扩张的推动力和政府的牵引力共同作用的结果。相较而言，我国的区域经济一体化在作用力上不同于欧盟和美国。我国区域经济一体化过程中，政府的牵引力大于市场扩张的推动力。而欧盟和美国则相反，市场扩张的推动力大于政府的牵引力。这就使得我国区域经济一体化的作用力主要来源于自上而下的牵引力，而欧盟和美国则主要来源于自下而上的推动力。因此，我国区域环境的治理必然主要依赖于自上而下的政府牵引力，也同时需要自下而上的推动力作补充。然而，目前区域环境法律由于法律责任条款的缺失必然无法为制度的运行提供充足的政府牵引力。同时，我国现行环境信息公开制度中缺乏区域性规定，从而造成基层社会主体无法及时参与到区域环境治理过程中。由此观之，尽管在经济一体化较为发达地区已经形成了一定规模的横向合作协议，但这些协议并未与区域经济一体化的作用力相吻合。因而，这些协议是否能够得到有效落实，值得商榷。

总言之，根据上文对我国区域环境立法统一的逻辑的分析，我国区域环境立法将遵循以下逻辑，即立法主体将从无到有，法律形态将从软法逐步演变为硬法；基本制度类型将从激励型演变为强制型。然而，通过对目前我国区域环境立法的考察来看，我国区域环境立法尚处于生发阶段。

结语

之所以对区域环境立法统一的逻辑进行探寻，目的在于发现区域环境立法是否存在走向统一的必然性，在于发现影响区域环境立法走向统一的相关重要因素，在于对我国区域环境立法进行逻辑和历史定位。区域环境立法统一逻辑的形成受区域经济一体化和区域环境的整体性和系统性的推动，同时又受到政治需求、政治体制、区域经济一体化早晚/程度和法律文化传统的影响，从而表现出逻辑演变的多样性和差异性。然而，相关重要影响变量是逻辑形成的重要动因，构成了逻辑生成的基本程式。因而，在分析我国区域环境立法统一的相关重要影响变量之后，则可得出我国立法统一的逻辑。通过对我国区域环境法律现状分析，则可做到恰当的逻辑定位，从而为我国区域环境立法统一作好理论准备。

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