蒋吉鹏｜GATT第21条（b）款援引路径实证研究

《关税与贸易总协定》第21条（安全例外条款）允许成员不履行世界贸易组织义务以保护自身的核心安全利益，但安全例外条款因其文本中的“自由裁量”特征很可能被滥用以至于破坏WTO多边贸易体系。WTO争端解决机构对包含政治因素的贸易关系当然地享有管辖权，而作为GATT一部分的安全例外条款也落入了WTO争端解决机构的职权范围，可以被其审查。依照维也纳条约法公约的解释规则，从文义解释、上下文解释和目的解释的角度进行分析，安全例外条款的起首部分和附属小段、GATT第20条、GATT的目的和宗旨均支持了安全例外条款应当是“有限自裁”的。成员需要首先证明其采取的行为和措施满足安全例外条款中列举的特定情形，然后证明其行为和措施能有效地保护成员在善意义务约束下界定的核心安全利益；如此之后，成员方可成功援引安全例外条款正当化自己的行为和措施。

一、引言：GATT安全例外条款及其分析要件

《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）是世界贸易组织（以下简称WTO）的基础性条约，是WTO一揽子协定的重要组成部分。GATT作为经济方面国家间多边条约的代表，自然包含着缔约国间国家利益的妥协和平衡。为寻求国家主权利益和GATT贸易自由的平衡，例外条款应运而生。通过援引例外条款，缔约国可以不履行其在GATT下承担的义务，从而正当化（Justify）缔约国与GATT要求不符的行为。

（一）GATT安全例外条款：存在滥用可能性

GATT例外条款是WTO体制下的义务适用例外，包括一般例外条款（GATT第20条）以及安全例外条款（以GATT第21条（b）款为主）。在WTO争端解决实践中，第20条已被广泛认为是一个“积极抗辩”条款，即援引该例外条款的一方负有举证责任来建立有关抗辩，WTO专家组和上诉结构有权审查该抗辩是否成立；但由于第20条和第21条条文表述的不同，对于第21条条文性质的判断素有争议，部分成员坚持认为，第21条是一个“完全自决”（又称“自裁”或“Self-judging”）之条款，即是否援引该条款以及对该条款的援引是否成功完全取决于援引一方的自我判断，其他成员及专家组和上诉机构无权干涉。然而，该种“完全自裁性”很有可能被WTO成员所滥用，以此来逃避其WTO义务；若此，安全例外条款将失去其“安全阀”之作用，而会变成WTO多边贸易体制的不稳定因素，并最终有可能破坏该体制。近年来，以美国为代表的数个国家多次在贸易争端解决案件中援引安全例外条款，并将自己的贸易限制措施解释为“为保护国家安全而采取的措施”，以期能免除其承担的部分WTO义务并合法地减损措施对象国的WTO贸易利益，因此，安全例外条款性质为何以及在何种条件下能够援引该条款就成了近期WTO争端解决机制中的热点问题，从2019年至今，已有DS512案、DS526案、DS567案、DS597案等案件涉及安全例外条款及其援引条件，其中DS512案（俄罗斯—过境运输案）和DS567案（沙特—知识产权案）等案件已经形成专家组报告并被通过。随着国际形势迎来新挑战和新机遇，中国在国际商品服务贸易与交流中不断遭遇别国带有政治目的且违反WTO相关协定的贸易管制措施，在中国将争端诉诸WTO争端解决机构后，贸易管制措施实施国往往会援引安全例外条款来正当化自身的行为，这就给中国维护自身受到WTO协定保护的贸易利益带来了较大的困难和风险。因此有必要详细厘清GATT第21条安全例外条款的审查路径以及援引安全例外条款所需满足的要件，规范和限制WTO成员方对安全例外条款的随意援引，以期帮助中国更好地处理此类国际贸易争端，并以此维护WTO贸易体系的稳定与发展。

（二）安全例外条款的审查路径和要件

从GATT和WTO争端解决的实践来看，对于安全例外条款的分析审查主要包含三层审查条件：第一层是专家组和上诉机构的管辖权问题，即涉及安全例外的这一争端是否处于WTO争端解决机构的管辖范围内，倘若WTO争端解决机构无法管辖这一争端，则WTO争端解决机构应当直接驳回申诉方的诉请；第二层是安全例外条款的“自裁性”问题，即若是WTO争端解决机构对争端有管辖权，其是否有权限审查成员对安全例外的援引，倘若安全例外是完全自裁的，则WTO争端解决机构无权审查援引方的援引，WTO争端解决机构只能“注意到”（Note）援引方对该条款的援引而不能做出其他实体性裁决；第三层是安全例外条款的援引条件问题，即若对安全例外条款的援引可以被客观审查，援引方应当满足哪些要件才能成功援引该条款来豁免自身的义务。此三层审查条件从程序到实体，构成了安全例外审查的完整路径。

分析来看，此三层审查条件层层递进，对前一层审查条件的肯定性回答为后一层之先决条件，倘若前一层之条件无法被满足，则不能进入下一层之分析。对于申诉方而言，若想要排除掉被诉方对安全例外条款的援引进而证成被诉方存在不符合WTO义务之行为，则需要证明和明确全部三个审查条件，并最终在实体要件层面证明被诉方不能满足援引安全例外条款实体条件。

二、GATT安全例外条款管辖权分析：存在“固有管辖权”

WTO争端解决机构的管辖权（Jurisdiction），又称“职权范围”，是指WTO争端解决机构根据DSU对争端做出法律裁决的权力范围，即WTO争端解决机构能否受理并处理案涉争端。与之相区分的是“裁决职能”，是指WTO争端解决机构在受理案涉争端后，能否对争议事项和条文解释等实体问题做出裁决的权力。在安全例外条款援引审查中，管辖权问题主要由涉案争端的性质所决定；而“裁决职能”问题主要受安全例外条款的“自裁性”影响，倘若安全例外条款具有完全自裁的属性，则WTO争端解决机构不具有对安全例外条款的裁决职能，其不能做出任何实体性的裁决，而倘若安全例外条款是有限自裁的，则WTO争端解决机构就可以进行实体审查，进而对整个争端做出裁断。

（一）管辖权争议：安全例外条款的政治属性

一般认为，WTO争端解决机构的法律权力均来自合意管辖原则，专家组和上诉机构不能超越WTO各成员合意的体现——WTO一揽子协议中所规定的管辖范围。由于安全例外条款关系到成员保护国家主权和安全的“固有权利”，因此有关安全例外条款的争端基本上都会涵盖国家间的政治关系和主权关系，具有一定的政治属性。故而有观点认为，根据WTO协定第2条，WTO是一个经济贸易组织，其争端解决机构一般只用以处理“贸易关系”而非政治问题，这些“政治性的争议不应当由WTO争端解决机构来处理”，因此WTO无权管辖涉及安全例外条款的争端。

（二）管辖权成立：安全例外条款的部分政治属性不构成管辖权障碍

然而，结合WTO争端解决机构的实践以及WTO贸易关系本质分析，上述有关安全例外具有政治属性因而能排除WTO管辖的观点并不能成立。

从多边贸易体制争端解决实践来看，在诸多涉及安全例外条款的案件中，GATT时期的争端解决机制以及WTO争端解决机构均受理了申诉方的争端解决申请，并在部分案件中做出了裁决。在“俄罗斯—过境运输”案（DS512）中，专家组报告更是直接指出专家组对安全例外条款享有“固有管辖权”，而“这种固有管辖权的一个方面则是专家组有权决定与行使其自身实质性管辖权有关的所有事项”。

从WTO贸易关系本质来看，作为一个政府间的经济组织，WTO处理的贸易关系不可避免地会牵扯到政治因素。多元化社会中的贸易政策是通过一个涉及政府、政党、商业利益、工会、消费者组织和其他公民社会成员的复杂决策过程来制定的。在现代社会，政治本就会对贸易产生深远影响，国家贸易措施和贸易政策的制定本身就蕴含着一定的政治考量，因而所谓“纯粹的贸易关系”是几乎不能存在的，WTO当然地能处理蕴含政治因素的贸易关系，事实上WTO争端解决机构也处理过事实复杂、政治敏感的案件“欧盟—大飞机”案。这一管辖范围与WTO协议第2条和DSU第1条之规定并无冲突。

（三）管辖权成立：DSU规则涵盖安全例外条款

从实在法角度来看，早在GATT时期，GATT全体缔约方在1989年通过了一项决议（以下简称“1989决议”），该决议规定专家组的职权范围是审查争端所涉及的所有有关条款，安全例外条款并没有获得豁免或被排除在职权范围之外。

WTO建立后，1989决议的大部分内容被《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）吸收，根据DSU相关条款，WTO争端解决机构显然地能够处理有关安全例外条款的争端。DSU本身没有排除WTO争端解决机构（以下简称DSB）对GATT安全例外条款的管辖权，这一观点在WTO争端解决实践中也得到了支持。DSU第7条直接规定了专家组的职权范围，即专家组应处理争端各方所引用的任何涵盖协议中的相关条款，并作出有助于DSB提出建议或作出协议规定裁决的结论。安全例外条款作为GATT的一部分，也作为WTO协议的一部分，当然地落入了DSU第7条中“任何涵盖协议中的相关条款”的范围。DSU第1条和第2.1条也表明专家组对安全例外条款具有管辖权，并有权对涉及安全例外的争端作出法律裁决。DSU第1.1条规定，DSU的规则和程序应适用于根据涵盖协议的磋商和争端解决条款提出的争端；DSU第2.1条也规定：“特此设立争端解决机构，以管理这些规则和程序，以及——除涵盖协议另有规定外——涵盖协议的磋商和争端解决条款”。上述两条款中所谓的“涵盖协议”当然地包括了GATT安全例外条款。而DSU第1.2条规定，DSU的规则和程序应受到DSU附录2所确定的涵盖协议中关于争端解决的特殊或附加规则的约束；但DSU的附录2中并没有提到任何适用于援引GATT第21条的争端的特别或附加程序规则，因此对安全例外条款的管辖和审查应当直接遵循DSU的一般规则。

综合来看，虽然安全例外条款包含着缔约国之间的国际政治考量，但作为国家政府间重要经济贸易条约GATT的一部分，安全例外条款显然规制着WTO成员方之间的经济贸易问题，因此落入了WTO规制的范畴；又因为GATT属于DSU规制下“涵盖协议”的一部分，作为GATT第21条的安全例外条款将受到WTO争端解决机构的管辖，落入了专家组和上诉机构的职权范围。

三、GATT安全例外条款自裁性分析：“有限自裁”性

在确认WTO争端解决机构对安全例外条款拥有管辖权后，下一步需要明确的是WTO争端解决机构对安全例外条款的裁决职能，即WTO争端解决机构能够对安全例外条款进行实体性评价的权限，主要影响裁决职能的因素是安全例外条款的自裁性。

安全例外条款的自裁性（Self-judging Nature），又称自决性，是指该条文具有“援引取决于援引方自由裁量”的性质。换言之，在自裁性下，援引方可以自由地决定是否援引安全例外条款和该援引是否成立，只要援引方提出援引，该援引立即成立。

（一）GATT安全例外条款自裁性争端：“完全自裁”性与“有限自裁”性

一般认为，安全例外条款字面含义确立了其一定的自裁性空间。第21条（b）款在序言（Chapeau）中使用了“which it considers”（“其认为”）这一表述，该款之序言可以被翻译为：“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何以下行动”，从字面意思来看，缔约方的确可以自由地认定一行动是否必需于保护其基本安全利益并采取之。因此，各成员均对安全例外条款具有一定自我裁量的性质这一结论不持异议。

然而，对安全例外条款自裁性的分歧在于，该条款是“完全自裁”的还是“有限自裁”的。所谓“完全自裁”，是指一成员可以完全自由地援引安全例外条款，其他成员和WTO争端解决机构无权干涉，只要援引方提出了援引，WTO争端解决机构就只能做出其援引成功的决定，并指出援引方的所有措施已经被正当化，不存在不符合WTO义务的情形；与之相反的是“有限自裁”，即成员确实可以部分自由地决定对安全例外的援引，但其援引仍然会受到部分条件和义务的约束，一旦这些条件或义务没有满足，则成员的援引就会失败，安全例外抗辩将不成立。

（二）WTO争端解决机制先例：存在“有限自裁”的合法预期

2019年，DS512案的专家组首开先例地在其报告中确立了安全条款的“有限自裁”性，随后DS567案的专家组报告支持了DS512专家组对安全例外条款“有限自裁”性质的判断。虽然WTO并不采用判例法体系，但这些判决先例应当在之后的争端解决中作为参考而被纳入考虑。

WTO先前的争端解决报告（专家组报告和上诉机构报告）虽然不具有判例的地位，对日后的争端解决也没有强制约束力，但其确立的条文解释和设置的裁判法律要件仍然应当被日后的专家组和上诉机构认真考虑并遵循，因为WTO先前的争端解决报告事实上构成了一种“合法预期”，即先前报告在这种法律问题上创设了一种解释方法和法律要件，如果日后遇到了相同或相近的法律问题，WTO争端解决机构很可能与先前报告的结论保持一致，因此各成员也会积极按照先前报告理解条文，因而使得先前报告构成了一种事实层面的参考标准，如果先前的争端解决报告与当下的争端有关，则先前报告中所确立的法律解释和推理方法应当在当前争端中予以考虑。

对于GATT第21条（b）款而言，DS512案和DS567案的专家组报告即构成了安全例外条款上的“合法预期”，故此两案件中确立的条文的“有限自裁”性质和相关评判标准应当被遵循，若非有充足理由，否则不可推翻。

值得注意的是，在DS512案后，WTO争端解决机构和大部分国家均认同了“有限自裁”的观点，但仍然有部分国家坚持“完全自裁”说。坚持“完全自裁”观点的主要代表为美国，从美国在“美国—原产地标记”案中递交的文书中可以窥见一二：其认为，从文义解释、上下文解释、目的解释等角度出发，安全例外条款应当是自裁性的；而DS512案的专家组错误解释了安全例外条款，因此将无端损害美国在GATT中享有的维护国家安全的权利，该解释违反了DSU第19.2条，所以应当被后来的专家组推翻。但最新发布的此案专家组报告中，WTO专家组完全否定了美国的“完全自裁”观点，继续坚持GATT安全例外条款的有限自裁性；并且，从法理分析来看，美国的“完全自裁”观点也显然不能成立，GATT安全例外条款应当具有“有限自裁”的性质。

（三）GATT安全例外条款“有限自裁”性法理证成：维也纳条约法公约解释方法分析

除上述WTO争端解决机制先例已在WTO体系中建立了GATT安全例外条款的“有限自裁”合法预期外，从安全例外条款自身出发，对其条文的法理解释亦能支持安全例外条款的“有限自裁”属性。

在国际法上以及在WTO争端解决实践中，维也纳条约法公约（以下简称“VCLT”）中规定的条约解释方法一般被视为条约解释的通行方法，具有条约解释的“习惯国际法”地位。DSU第3.2条规定：“各成员认识到，其应维护各成员在所涉协定下的权利和义务，并根据国际法的习惯解释规则解释这些协定的现有规定。”此处之“国际法的习惯解释规则”即为VCLT解释方法。因此，对于安全例外条款的分析和解释应当遵循VCLT的解释方法展开。VCLT中有关条约解释的方法主要见于VCLT第31条第1款：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”由此可见，欲分析安全例外条款的条文性质，应当从文义解释、上下文解释、目的解释等角度，以善意原则为指引进行解释。

1.文义解释：GATT第21条（b）款文本

GATT第21条（b）款由一个起首部分和三个小段组成，第21条（b）款的起首部分将GATT不得阻止一成员采取的行动限定为该成员“认为对保护其基本安全利益是必要的”行动。起首部分的文本之后是三个彼此之间用分号隔开的列举性的小段，三个小段在语法上均是修饰和限定起首部分语句的定语从句。鉴于三个小段中所规定的事项有很大的不同，很明显，三个小段规定了成员有关行动若想落入第21条（b）款的范围则必须满足的客观条件。虽然GATT第21条（b）款的起首部分含有“其认为必要”这一表述，但第21条（b）款下属的三个小段通过规定国际关系中具有客观确定的事实要素的情况对起首部分进行了限定和约束。因此第21条（b）款的三个小段构成了援引安全例外条件所需要满足的客观先决条件，从而客观上限定了安全例外条款的自裁性。

（1）GATT第21条（b）款的三个小段应当完全客观

GATT第21条（b）款的三个小段分别规定了三种国际关系中的情形，从GATT第21条（b）款的语法结构出发，GATT第21条（b）款应当被理解为当成员的行为与上述三种情形有关时，方能落入安全例外的范畴，进而被其豁免。在三个小段中，第（i）项和第（ii）项文本规定的情形较为清晰、客观，是否满足第（i）项和第（ii）项的情形可以被WTO争端解决机构清晰地界定与审查，因此第（i）项和第（ii）项具有完全客观的判断标准；但第（iii）项的文本较为模糊，文本中“国际关系中的其他紧急情况下”这一情形应当被WTO争端解决机构客观界定还是援引成员可以自由地决定何种情况属于“国际关系中的其他紧急情况”是一个值得探讨与亟待澄清的问题。

普遍观点是，联系第（iii）项的文本以及其上下文，其应当受到客观审查的约束。

从上下文角度来看，对第（iii）项的解释应当结合与其并列的第（i）项和第（ii）项。虽然第21条（b）款的三个小段所规定的事项包含着不同的要求，但三个小段所涉及的事项蕴含着GATT缔约方类似或相同的关切，即三个小段都关切和关注国防和军事利益，以及维护法律和公共秩序的利益，前两项关切的利益与第（iii）项中的战争或紧急情况所关注的利益在本质上具有同一性。既然第（i）项和第（ii）项均是客观判断标准，则出于立法和释法的统一性，GATT第21条（b）款的三个小段应当蕴含同样的立法目标，第（iii）项也应当归属于客观标准。

从文本角度来看，第（iii）项确立的情形主要包含了两层要件。一是战争国际关系中的其他紧急情况，二是行动应当是“在这期间采取的”。

第（iii）项中的“在这期间采取的”一语描述了该项中成员的行动与战争事件或国际关系中的其他紧急情况之间的联系。这一表述要求成员的行动或措施是在战争或国际关系中的其他紧急情况下采取的。这种时间上的一致性显然是一个客观事实，可以被客观地确定和审查。

而对于“战争国际关系中的其他紧急情况”这一要件，GATT第21条（b）款第（iii）项中的“战争或国际关系中的其他紧急情况”使用了连词“或”（Or）和形容词“其他”，表明“战争”是“国际关系中的紧急情况”这一上位概念中一个较为典型的范例。“战争”指的是武装冲突，国际关系中的战争显而易见是能够被客观界定的，而“紧急情况”的字典定义包括“意外出现并需要采取紧急行动的情况，特别是危险或冲突”，以及“危及整个地区的状况或危险或灾难”。显然，战争作为上位概念“国际关系中的紧急情况”的一个典型例子，其存在显然是能够被客观确定的；既然如此，虽然“国际关系中的紧急情况”的范围不如第（iii）项中的“战争”那么明确，但“国际关系中的紧急情况”应当与第21条（b）款所涉及的其他事项一道被理解为可以客观确定的客观事实。

此外，从“国际关系中的紧急情况”的基本文义进行解释，“国际关系”这一表述可以结合字典含义以及其他国际法上的相同表述进行理解。使用“国际关系”这一表述的典型示例为《联合国宪章》，其第2（4）条也使用了同样的表述，规定道：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何国家之领土完整或政治独立。”结合来看，“国际关系”应当被定义为“世界政治”或“主要发生在主权国家之间的全球性的政治互动”。因此，从“国际关系”的基本文义出发，其内涵和存在性应当是可以被客观确定的。详细论之，在WTO争端解决中，国际关系中的紧急情况似乎可以限定为四种情况，当这四种紧急情况引起了WTO成员对其国家安全考量和关切时，“国际关系中的紧急情况”方才成立。

因此，由于国际关系中的紧急情况的存在是一种客观状态，GATT第21条（b）款第（iii）项下确定行动是否是在“国际关系中的紧急情况下采取的”是一种客观事实，须经客观确定，故第21条（b）款第（iii）项具有客观性质，可以接受WTO争端解决结构的客观审查。

（2）GATT第21条（b）款的起首部分应当受到善意原则的约束

虽然根据一些国际法学者的观点，具有“完全自裁”性的条款也应当受到善意原则的约束，故该特性不能成为证明GATT第2条（b）款“有限自裁”性的论据；但在WTO争端解决实践中，以美国为代表的持有“安全例外具有完全自裁性”观点的国家普遍认为，WTO体系下的“完全自裁”性能够完全地排除WTO争端解决机构对该条款援引的审查，这一观点潜在地说明了WTO体系下的“完全自裁”性条款的援引无须受到善意原则的约束，因为WTO争端解决机构无法对援引国的援引行为是否符合善意原则作出审查和评价。因此，一旦WTO争端解决机构能够对援引国的善意义务进行审查，则必定会限缩安全例外条款的“完全自裁”性，进而证明该条款是“有限自裁”性的，而“安全例外条款受到善意原则约束这一特性证明了其有限自裁性”这一观点也得到了以DS512案为代表的多个WTO争端解决案件专家组报告的支持。

GATT第21条（b）款的起首部分包含着“其认为必要”这一表述，虽然依据此表述成员确实有一定的自裁权利以确定其核心安全利益，但这种自裁权利并不是无限自由的，其也会受到善意原则和善意义务的约束。换言之，善意义务限制了安全例外条款的完全自裁性和成员援引第21条（b）款的自由裁量权。

善意义务通常被认为是一项国际法上的一般法律原则，也是作为条约解释和履行基础的一般国际法原则。善意原则被体现在VCLT第26条中，VCLT第26条规定道：“每项生效的条约对其缔约方都有约束力，缔约方必须真诚地履行”。在以往的WTO争端解决实践中，上诉机构多次运用善意原则作为法律依据，例如，在解释GATT第20条的起首部分时和在根据DSU第3.7条和第3.10条裁定成员是否善意地进行判断时，这些先例实践已然构建了善意义务在WTO体系中适用的合法预期。

此外，WTO争端解决机构已经明确认为，VCLT第26条对所有WTO条款具体普遍适用性，这其中当然地包括了GATT安全例外条款。因此，在援引安全例外条款时、在依据条款起首部分认定其“核心安全利益”时，成员应当遵循善意义务。

善意义务要求成员明确和善意的界定其“核心安全利益”，援引方有责任明确界定并阐明其在国际关系中的紧急情况中意图保护的核心安全利益。在安全例外条款中，虽然成员对其“核心安全利益”的界定和确认拥有一定自裁性，但成员仍需遵循一般法理逻辑对“核心安全利益”进行界定。换言之，WTO成员将特定利益认定为“核心安全利益”的自由裁量权受到了善意义务的限制，不可随意认定，而WTO争端解决机构也可以对成员的认定行为进行合法性的评价。

从文义来看，“核心安全利益”一般可以被理解为与国家的基本职能有关的利益，虽然“与国家的基本职能有关的”具体利益的内涵和范围等取决于成员自身的具体国情以及其看法，并可以随着实际情况的变化而变化；但是成员所认定的“核心安全利益”必须要确实地属于国家安全的范畴，且达到影响国家的基本职能的程度，而WTO争端解决机构显然有权对此进行审查，倘若一成员将非国家安全利益如贸易利益、经济利益等认定为国家安全利益以谋求其他目的，并欲运用安全例外条款进行豁免和保护，则违反了善意义务，其援引应当被认定失败。

同时，善意义务不仅适用于成员对其“核心安全利益”的定义，也适用于核心安全利益与案涉措施的联系。具体而言，善意义务要求成员采取的行动和措施与其欲保护的核心安全利益建立“有关的最低可信性要求”，即作为保护核心安全利益的措施，其确实地与核心安全利益有关且能实际地产生保护核心安全利益的效果。这种联系和效果也显然是能够被客观审查的。

总而言之，WTO成员对安全例外条款的援引受制于起首部分的善意义务。善意义务要求援引的成员以善意的方式确定其“核心安全利益”以及以善意的方式界定和采取保护该利益的措施。因此，为了审查成员的善意义务是否得到满足，专家组显然有裁决职能以调查援引方对第21条（b）款起首部分的自我认定是否达到上述要求，这无疑限制了安全例外条款的自裁性。

综上所述，GATT第21条（b）款的三个小段和起首部分共同限制和约束了安全例外条款的自裁性，因此安全例外条款应当是“有限自裁”的。只有当三个小段规定的情形出现时，援引方才能以善意的方式提出对安全例外条款的援引，而只有以上两个要件均通过了WTO争端解决机构的客观审查和评价后，援引方才能成功援引安全例外条款。

2.上下文解释：GATT第20条

GATT第20条作为GATT中的另一个例外条款，且两者均体现的是承认、协调与平衡各成员实施例外措施的权利与其他成员在WTO实体规则下的权利，因此在解释和分析安全例外条款时，GATT第20条应当纳入考量。

虽然第20条和第21条之间存在文义表述上的差异，但此两条款之间的文字和结构上的相似性使第20条成为解释第21条（b）款的有效上下文，GATT第20条和第21条都是积极抗辩，二者的结构相同，均由起首部分和列举性的小段组成；且在缔约历史上第20条和第21条本就为同一项条款，后安全例外被抽离出来独立成条，因此二者应隐含着同样的缔约目的和缔约性质。众所周知，第20条的列举性小段是可以客观审查的，其作用是将例外条款的主体适用性限制在小段所列举的特定情况。同样获得公认的是，在评价一项措施能否被20条正当化时，需要进行两步测试：首先要评价援引方的行为是否落入第20条小段所规定的客观情况，并具有其中一小段的初步事项适用性；在满足了这第一步的测试后，应当由专家组来评估援引方的案涉措施是否符合第20条起首部分的要求。由于GATT第20条和第21条的高度相似性，GATT第20条的这种可被客观审查的性质应当在解释和界定第21条时被纳入考量，因而参照第20条进行上下文解释，第21条的援引应当受到条款中列举性小段以及起首部分的约束，是有限自裁而可被客观审查的。

3.目的解释：GATT序言

GATT的目的和宗旨主要体现于其序言中。以往的专家组报告和上诉机构报告已经指出，WTO以及GATT的目标和宗旨是促进互惠和互利安排的安全性和可预测性，以及大幅减少关税和其他贸易壁垒。

在GATT中，存在大量例外情形，这些情形允许成员在特定情况下可以背离其GATT和WTO的义务，以保护其他非贸易利益。这些例外与让步同GATT和WTO协议中的其他例外和免责条款一样，允许成员拥有一定程度上的履行义务的灵活性，这被认为是确保GATT和WTO协议得到成员最广泛的接受的必要条件。但值得注意的是，这些例外均会受到WTO体系的约束和审查，这些例外都包含有一定的适用条件，唯有满足适用条件成员才可以背离其WTO义务。

因此，如果将第21条解释为一个完全自裁性的条款，将会使成员的GATT和WTO义务的存在仅仅受制于该成员单方面意愿的表达，WTO体系和其他成员对此将无力干涉，这就带来了巨大的对安全例外条款的滥用风险。一成员可以任意地使用安全例外条款来规避和逃避任何WTO义务，成员要做的仅仅是宣布受到争议的违反WTO义务行为是该成员认为必需于保护其核心安全利益的行为即可，这将建立一个凌驾于WTO司法审查之上的贸易关系领域。完全违背GATT和WTO协议维护多边贸易体系的安全性和可预期性的目的和宗旨并导致成员受到豁免的单边措施的滥用，部分成员可能会通过设置被安全例外条款豁免的具有合法外观的贸易壁垒以损害其他国家的利益，以至于可能破坏整个WTO多边贸易体系。

因此，从GATT的缔约目的和宗旨出发，安全例外条款不应是完全自裁的，其应当受到WTO体系的约束和审查，以此维护多边贸易体系的稳定性和可预期性。

总而言之，依据VCLT解释方法，GATT第21条（b）款的文本、上下文以及条约的目的和宗旨均能确立GATT安全例外条款的“有限自裁”性质。一援引方若欲使其行为和措施落入第21条（b）款的范围并被其正当化，该援引方必须证明其行为和措施符合援引安全例外条款的先决要求，而且该援引方应当根据第21条（b）款的起首部分之要求善意地做出援引决定。

四、GATT安全例外条款援引条件分析：善意义务与客观要件

如上所述，依照一般条约解释的原则和方法进行解释，GATT安全例外条款具有“有限自裁”的性质，即援引方可以部分地自主决定该条款的援引而不受审查，但对安全例外的援引依旧需要受到一些要件的约束，唯有满足了这些援引要件，援引方的援引才能成功。依照以往涉及安全例外条款争端案件中WTO争端解决机构所确立的具有参考意义的标准，安全例外条款的援引条件主要有2类，分别为援引安全例外条款的善意义务以及援引安全例外条款的客观要件。

（一）客观要件：援引安全例外条款的先决条件

GATT第21条（b）款三个小段用三种不同的客观情形共同限制了成员对安全例外条款的援引，唯有成员面临三种情形之一，方可采取保护其核心国家安全利益的措施，并且启用安全例外条款进行豁免。

1.核物质相关

GATT第21条（b）款第（i）项表明，当成员的行为和措施是“有关裂变和剧变物质或衍生这些物质的物质”时，便可援引安全例外条款。核安全作为国家安全的重要组成部分，当然地应当落入核心安全利益的范畴。依据条文分析，对何种行为涉及核物质的判断是简单、清晰而客观的，WTO争端解决机构和成员能直接地依照该条文的字面意思进行审查并规范自己的行为，无需对该条款做出更多的解释。

2.军事行为相关

GATT第21条（b）款第（ii）项表明，当成员的行为和措施是“有关武器、弹药和作战物质的贸易，以及有关为直接或间接供应军事机关而进行的其他货物或物质的贸易”时，便可援引安全例外条款。值得注意的是，对成员贸易性质的判断部分地可以被成员自身确定，因为“如果出口商品的成员确信交易的目的是为了立即或最终供应军事机构，则GATT第21条（b）款第（ii）项的措辞将涵盖之”，但WTO争端解决机构依旧能对此做出审查，因为案涉贸易是否是出于军事目的也是较为客观的和可被审查的。

GATT第21条（b）款第（ii）项之所以会被确立，是因为如前所述，WTO是一个经济贸易组织，其不处理政治、军事争端，因此当成员的贸易只包含单纯的军事利益时，WTO协定便不可进行管辖和约束，因此该种贸易可以得到安全例外条款的豁免。

3.战争或其他紧急情况相关

与上述两个要件相比，GATT第21条（b）款第（iii）项的表述较为模糊和不具体，其只要求成员的行动和措施是“在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的”即可。文义上来看，国际关系中“战争”的存在较为明确，且能直接被审查，但对于“国际关系中的其他紧急情况”的判断较为模糊，因此需要更进一步的解释、界定和明确。

结合WTO争端解决实践以及条文的字面解释来看，“国际关系中的其他紧急情况”应当满足两项要求，一是“紧急情况”客观存在，二是“紧急情况”存在与“国际关系之中”。

根据DS512专家组的意见，所谓“紧急情况”，应当是指武装冲突、潜在的武装冲突、紧张或危机加剧、笼罩或包围一个国家的普遍不稳定的局势这四种情况。值得注意的是，在列举和详叙“紧急情况”的内涵时，专家组报告的表述中并无“等”或“etc”此类开放式表述，因此对“紧急情况”的认定应当是封闭的：有且仅有满足了上述四种情况，才能认定存在“紧急情况”。而“国际关系之中”这一要件则要求紧急情况必须出现在国际关系中，倘若是成员境内遭遇武装冲突或者存在不稳定局势，则成员不可以使用安全例外条款来豁免其WTO义务。

除“国际关系中的其他紧急情况”这一要件之外，GATT第21条（b）款第（iii）项的时间要件还要求成员的行为是“在这期间采取的”，也就是说，成员的措施需与紧急情况存在时间同一性，措施采取于紧急情况之前或紧急情况结束之后都将不符合援引安全例外条款的时间限度要求。

综合而言，若要符合GATT第21条（b）款第（iii）项的要求，成员需要在面临国际关系中的武装冲突、潜在的武装冲突、紧张或危机加剧、笼罩或包围一个国家的普遍不稳定的局势的当时采取行为，才能落入这一小段规定的情形。

（二）善意义务：对援引方自由裁量的限制

善意义务体现在安全例外条款的起首部分中，其主要有两个具体要件，即成员应当善意地确定其核心安全利益的范围，并且成员采取的行动应当是有效于保护其核心安全利益的，即成员的行为具有必要性。

1.核心安全利益

“核心安全利益”，相比“安全利益”而言，应当是一个较为限缩的概念，因为用词中的“核心”一词决定了对该概念的理解应当限于一个国家根本性的、足以破坏国家社会稳定和破坏国家基本职能的利益。“核心安全利益”应当关乎一个国家的基本职能，也就是保护其领土和人口免受外部威胁和维持其内部法律和公共秩序的利益。这里的“安全”并非广义上的安全，不涵盖诸如经济安全、食品安全、环境安全或社会安全等一般安全，而应当特指国防安全、国际和平与安全等与主权国家典型功能有关的方面。因此，依据善意义务，成员所界定的“核心安全利益”应当符合以上的要求，而不得随意扩张，倘若“核心安全利益”范围过于宽泛会使得成员以国家安全为伪装，实施事实上具有商业目的的措施。所以，成员不得利用安全例外条款作为规避其在GATT下的义务的手段，假如成员试图通过将其同意在WTO体系内保护和促进的贸易利益界定为“核心安全利益”，从而不履行其承诺过的用以构成多边贸易体系的“互惠互利安排”，则该成员显然地恶意界定了“核心安全利益”，进而不符合善意原则的要求。但需要指出的是，随着时代的发展，“核心安全利益”外延不断扩展，各国对国家安全的界定均有泛化的趋势，又因为安全例外条款中包含了有限自裁的表述，所以成员可以遵循善意义务的前提下，在一定范围内适度扩张其“核心安全利益”的范围，这一利益的范围不是封闭或完全客观不可变化的。

除此之外，善意义务还要求成员界定的“核心安全利益”应当是被GATT第21条（b）款三个小段中规定的客观情形所影响的。换言之，成员界定的“核心安全利益”应当被安全例外条款中特定的客观情形所威胁。因此，成员一旦未能证明有充分的“国际关系中的紧急情况”存在，即成员离外部武装冲突或法律和公共秩序崩溃的情况越远，一般认为成员的国防或军事利益或维护法律和公共秩序的利益就越不会被影响。在这种情况下，假设一成员周边国际关系中紧急情况距离成员较远或与成员关联较小，而该国又欲援引安全例外条款，则该成员负有更详细、更具体地依据善意义务阐述和界定其“核心安全利益”的证明责任，否则其援引就是不成立的。

总结而言，成员应当在其利益确实被国际关系中的紧急情况影响和威胁时，依据善意义务使其界定的“核心安全利益”落入“核心安全利益”的一般内涵范围内；若成员欲扩张其“核心安全利益”的范围，则需担负更多的证明责任以证明其善意。

2.必要性

必要性这一要件来源于条文中“necessary”一词，因为安全例外条款本身具有一定的自裁性，故安全例外条款中的善意义务对必要性的要求较低，成员的措施只需与其欲保护的“核心安全利益”具有“最低限度联系”，即可满足“必要性”的要求。

故而，当成员在援引安全例外条款时，需确保其欲豁免的行为和措施能实际地保护其界定的“核心安全利益”，而不是过于远离“核心安全利益”或与其毫无关联，以符合“必要性”要求。例如，倘若一成员对另一与自身“核心安全利益”毫无影响的国家施加限制措施，则该成员显然地不符合“必要性”的要求。

综上，虽然安全例外条款的含有“其认为必要”这一自裁性表述，但成员依然需要满足善意义务所包含的两个审查要件，才能满足GATT第21条（b）款起首部分的要求。

五、结语：WTO体系的“阿喀琉斯之踵”

WTO条约体系的一大特点就在于其蕴含了大量“例外条款”，这些例外条款体现了订立GATT1947的缔约方在政治体制、经济模式迥异的国家间建立统一的经济贸易组织的尝试和努力，但例外条款无疑也给WTO体系带来了不确定性和不稳定性。GATT安全例外条款因其文本中的自裁性表述，长期以来被部分成员认定具有完全自裁性质，GATT时期和早期的争端解决机构也均回避了安全例外条款的相关问题，致使安全例外条款一度被称为WTO体系的“阿喀琉斯之踵”。倘若安全例外条款被滥用，成员将可以把任何利益界定为核心安全利益进而得到WTO义务豁免，这就为成员采用单边措施提供了逃避WTO约束的漏洞，从而使WTO权利义务体系失去稳定性和约束力，进而威胁整个WTO多边贸易体制。因此，安全例外条款性质之界定和援引路径之证成显得尤为重要。

WTO争端解决实践和安全例外条款的法理分析均证明，WTO成员需要首先证明其采取的行为和措施满足安全例外条款中列举的特定情形，然后证明其行为和措施能有效地保护成员在善意义务约束下界定的核心安全利益；如此之后，成员方可成功援引安全例外条款以正当化自己的行为和措施。

对安全例外条款自裁性的限制无疑有力维护了GATT的自洽性和有效性，使GATT义务和约束不至于因为安全例外条款的存在而成为一纸空文。同时，GATT安全例外条款援引路径和援引要件的确立也能在单边主义和贸易保护主义抬头的当下，为促进世界各国之间的自由贸易、维护WTO多边贸易体系、不断降低贸易壁垒提供稳定性、预期性和切实保障。

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