“绿色金融”发展与监管如何有效并行？

引言

我国的绿色金融市场发展迅速，资金规模持续增加，绿色金融产品和服务日益丰富。但整体而言发展起步较晚、研究薄弱、发展较慢、保障不足，严重影响着绿色金融的健康发展，进而阻碍“双碳”目标实现，从制度政策层面对此问题剖析，绿色金融监管制度存在短板与不足，主要是监管主体体系不够健全、监管协调制度实效不佳、监管法律体系亟需完善。在现有较成熟完善的传统金融监管制度体系的基础之上，充分考虑绿色金融的独特性，明确多元化的监管主体，内外兼顾的紧密监管格局，充分保障绿色金融落实的绿色金融监管制度体系。

一、绿色金融：以“生态环境保护”

为核心的新革命

1. 绿色金融的发展现状

“绿色金融”起源于国外发达国家,关于其概念内涵的讨论始于20世纪90年代。2015年4月22日，中国金融学会绿色金融专业委员会正式成立，“绿色金融”引发金融行业、财经行业的重视，尤其是在“十三五”规划将绿色金融上升为国家战略之后，我国的绿色金融市场发展迅速，资金规模持续增加，绿色金融产品和服务日益丰富，绿色金融委员会理事单位（包括常务理事单位和理事会特邀单位）数量增至274个，涵盖银行、基金、证券、资产管理、信托、保险、科技、会计、法律等多个行业。绿色金融的概念内涵也随之不断丰富，2016年G20绿色金融研究小组明确表示绿色金融就是能产生环境正效益以支持可持续发展，将社会资本引导至绿色发展领域的金融生态系统。^[1]

目前，中国拥有全球最大的绿色金融市场，仅中国2060年净零排放目标就可将全球升温幅度降低多达0.2摄氏度，所需资金占世界清洁能源总投资的三分之一。^[2] 中国绿色金融产品和市场从最开始较为单一的绿色信贷，到现在逐渐发展的绿色债券、绿色保险、绿色基金和其他支持绿色和可持续项目或服务的新兴产品，绿色金融工具呈现出多元性特征。基于“自上而下”与“自下而上”相结合发展模式的优越性，在国际上其他绿色金融较为发达成熟国家逐渐陷入困境之时，中国逐渐开始主导全球绿色金融市场。^[3] 国内绿色金融市场发展态势良好，但是却存在一些“漂绿”、“洗绿”现象，导致绿色金融工具没有发挥其主要的生态环境保护作用，而仅仅是与传统金融工具一样发挥经济作用。

整体而言，我国绿色金融发展起步较晚、发展较慢、保障不足，“漂绿”、“洗绿”现象尤为严重，关键原因是监管制度不完善，以现有金融监管体系为参照，结合绿色金融与传统金融的不同，构建与生态环境保护、生态经济发展相契合的绿色金融监管体系。

2. 绿色金融的学术研究现状

目前，关于绿色金融的相关研究主要聚焦于经济学、生态学和法学三个学科，以“绿色金融”为关键词在中国知网学术期刊库中进行主题检索（如图1所示），最早谈论建立绿色金融的相关文献是1995年胥刚于《中国环境管理》上发表的《论绿色金融──环境保护与金融导向新论》，^[4] 之后也有类似主题学术研究。

图1 1984—2021年学术论文发表年度趋势图：以“绿色金融”进行主题检索

尤其是2012年后，随着生态文明理念的深入和生态环境治理重视程度的升高，有关“绿色金融”的研究逐年上升，2021年一整年截至到12月21日甚至高达2307篇。内容即涉及绿色金融工具的创立、发展和革新，也涵盖配套法律制度的构建，也有对国外相关制度的借鉴分析，对其理论价值的阐释。内容主要聚焦四个领域：概念框架、体系标准、政策环境和经济建设关联。^[5] 整体而言，关于“绿色金融”相关研究维度多样、视角广泛、内容丰富，尤其是在“双碳”目标和生态文明理念的指引下，该领域的研究将是国家生态保护、经济发展、制度构建等方面的热点话题，更是对习近平生态文明理念与其法治思想相糅合的行为具有里程碑意义。

法学学术研究中以“绿色金融”为主题进行检索（如图2所示）。

图2 2005—2021年法学论文发表年度趋势图：以“绿色金融”进行主题检索

最早谈及此话题的崔军林，于2005年在《河南金融管理干部学院学报》上发表的《“绿色金融法”及其价值取向》一文，该文明确表明金融法律制度与环境保护相协调的理念，指出要将可持续发展的要求充分渗透到金融法基本价值观中，实现金融法的“绿化”。主要在2014年之后，相关法学研究逐渐增多，研究内容聚焦于立法层面，提议建立绿色认证、绿色金融激励、绿色金融风险防范等配套法律制度、^[6] 构建绿色金融法律制度体系，^[7] 等等。

综上所述，当前学术界有关于“绿色金融”的相关研究呈现上升趋势，但对其绿色金融法制保障的监管制度层面较为匮乏。

3. 绿色金融的配套制度现状

在北大法宝上 以“绿色金融”为关键词进行全文检索，共检索到291篇中央法规，2766篇地方法规。梳理可见，最早谈论“绿色金融”是中国人民银行于2011年9月15日印发的《中国金融业信息化“十二五”发展规划》，明确指出提倡绿色金融服务的金融业发展原则。

在291篇中央法规中，其中又有7篇法律、31篇行政法规、7篇司法解释、164篇部门规章。其多是在法律文本中谈及“绿色金融”，如“发展绿色金融”、“深化绿色金融国际合作”、“建立健全绿色金融标准体系”、“完善绿色金融评价机制”、“设立绿色金融专门机构”、“推进绿色金融市场开放”等等。尚未在中央层级颁布有关于绿色金融的法律法规，致使绿色金融法律体系缺乏顶层设计。

在2766篇地方法规中，地方工作文件居多，其次是地方规范性文件，最早是2016年4月12日经杭州市第十二届人民代表大会常务委员会通过的《杭州市生态文明促进条例》，明确指出金融机构的绿色金融业务。之后各地方纷纷在生态环境保护相关条例或者金融监督管理相关条例中提及金融机构的绿色金融业务、主要集中在2017年和2018年，尤其是2017年相关地方法规达到646篇。对其绿色金融相关内容进行剖析，主要是通过“建立多元化环境保护投融资机制”、“发展绿色金融业务”、“鼓励和引导绿色投融资”、“制定绿色生产和消费政策”、“培育生态产品交易市场”、“推进绿色金融第三方认证”、“建立绿色金融标准”、“建立绿色金融改革创新试验区”、“设立绿色金融补偿资金”、“制定绿色金融差别化政策”等方式保障和落实绿色金融的发展。目前仅有深圳市和湖州市分别出台《深圳经济特区绿色金融条例》和《湖州市绿色金融促进条例》，对其条文进行梳理，只有《深圳经济特区绿色金融条例》专设第七章，规定了绿色金融的监管制度，但也只是在第六十条谈及地方和中央驻深金融监管机构共同建立的绿色金融发展联席会议制度。

2016年8月，经国务院批准，中国人民银行等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》（以下简称《指导意见（2016年）》），我国绿色金融政策体系初步形成，也是世界上第一个完整的支持绿色金融的国家政策框架。其中第三十二条中提及要综合运用宏观审慎与微观审慎监管工具，完善绿色金融监管机制，有效防范金融风险，防止“漂绿”、“洗绿”问题，但并没有具体详述。

《指导意见（2016）》部分原文

综上所述，我国当前有关绿色金融已形成了包括标准体系、金融机构监管和信息披露要求、激励约束机制、产品和市场体系、国际合作在内的“五大支柱”。^[8] 相关规定主要是行政制度层面，呈现战略化、整体化、协同化三大特征，^[9] 缺乏立法层面支持。绿色金融法律体系亟待完善，这是一项历程艰巨且旷日持久的任务。

二、问题暴露：绿色金融监管

制度的短板

1.绿色金融监管主体体系不够健全

我国政府主导、自律为辅的监管体制已经初步形成，但整体的监管体制行政色彩过于浓厚。即便加强市场监管、自律监管，由“政府”和“市场”双重保障构成的监管体系也是不完善的。最佳途径就是在“政府”和“市场”两只手的基础上增加“社会”这只手，加强社会监管，实现政府、市场和社会环环相扣的监管体系。现实中，绿色金融的社会监管已经有所体现，目前虽然尚未在法律体系中明确对社会监管机制予以承认，但是，多元化的绿色金融监管主体体系是监管制度的发展趋势。

多元化的绿色金融监管体系并非是完美无缺的，其在加强监管的同时也产生了许多弊端，比如该监管体制存在责任推脱、信息成本高等问题，具体而言，该体系引发监管职责重叠、监管标准不一、监管制度相异等问题，而且还会导致各监管主体互相推诿、缺乏合力，监管各方在博弈中互相“搭便车”，出现“九龙治绿”的尴尬境况。总而言之，监管主体的逻辑混乱、行政内部的协调不顺和多元化监管的体制设计必然导致监管效率低下甚至流于形式。故，多元化的绿色金融监管体系也需要配套机制予以健全完善。

2.绿色金融监管协调制度实效不佳

剖析目前绿色金融发展现状和监管制度的构建，整体而言，在监管主体内的信息不对称现象较为明显，这关键在于信息披露和共享机制并未真正予以落实。这必然引发两种后果：一是各监管主体对自身监管对象的认识程度较低，监管结果真实程度尚待考量；二是监管主体内部的信息不对称，存在监管标准多元、监管对象重叠等增加监管成本、影响监管效益的弊端。而针对央地协同治理模式，在绿色金融领域尚处于初步探索阶段，可采取举一反三的方法，反思传统金融中央地协同监管模式的现状，预测绿色金融领域央地协同监管存在的困境主要有四点：一是绿色金融相关法律制度的立法权分配中“央地关系失衡”的困境；二是绿色金融监管权责分配中“央地关系失衡”的困境；三是问题地方绿色金融机构处置中“央地关系失衡”的困境；四是绿色金融监管公共产品供给中“央地关系失衡”的困境。^[10]

3.绿色金融监管法律体系不完善

一个有效的监管体系的建立应当保证有配套的相关规范，且要保证该规范的落实，否则，就会导致相关规定形同虚设，毫无效力，绿色金融监管制度的缺失最终会导致绿色金融业务的推行无力。^[11] 根据构想，我国的绿色金融监管法律体系应该是多层级，第一层级是中央立法层级，该法律制度应当是其他层级法律制度的基础；第二层级是由国务院部门所制定的部门规章；第三层级则是银保监会、证监会等颁布的各种监管措施；第四层级之后就逐渐由地方对绿色金融监管作出地方规定。

三、体系构建：绿色金融的多元化、

法制化监管体系

1.完善绿色金融监管体系的法制化

绿色金融法是金融法的绿化，是环境与金融问题交织衍生的产物，是贯穿环境保护理念的金融法。^[8] 绿色金融法律制度的完善健全对于绿色金融的发展和生态环境的保护治理都具有至关重要的作用。

初期可以软硬兼备，具体而言，就是既具备缺乏法律拘束力但有实际效力的软法规范，同时也要具备权利义务明确对应、强制性规范较多的硬法规范，但必须要注意实现软法与硬法的有效沟通。后期逐渐完善立法，进行设范型立法、管理型立法与促进型立法的相互衔接、限制性规范与鼓励性规范的并举，^[8] 而且可以采取经营规则对监管法律制度的相关措施予以细化完善，实现金融机构在环境风险监控、绿色金融实际运行等措施中都有章可循、有法可依。^[12]

明确绿色金融监管的特殊原则，绿色金融监管应当是政策监管与原则监管的相机适用。在传统的金融监管三原则的基础上，结合绿色金融的特点，确立生态环境监管与金融监管协调配合原则、生态环境与金融风险预警原则、生态环境优先原则三大原则。生态环境监管与金融监管协调配合原则是绿色金融监管体系的重要监管原则，生态环境与金融风险预警原则是绿色金融监管原则的次要原则，生态环境风险和金融风险是阻碍绿色金融发展的两大重要风险，在绿色金融运转中必须对两种风险均予以防空预警；生态环境优先原则是绿色金融监管原则的重要原则，当“绿色”与“金融”需要进行决策时，应当强调“绿色”的优先地位，“绿色”利益至上，生态经济优先。

2.确立多元化绿色金融监管主体

绿色金融监管机制的建立以监管主体的构建为前提。“分业经营、分业监管”一直是我国金融业的核心理念，反思传统金融的监管模式和绿色金融的特征，绿色金融的监管体系应当以多元化为特征，政府作为主要监管主体，其内部呈现多部门的多元化，而就外部监管而言，也呈现出多元化样态，除政府监管外，还有自律监管和社会监管。

2.1政府监管

中国人民银行作为绿色金融的发起者，富有绿色金融监管的优势和经验，自然在监管体系中具有核心地位，而其他监管部门在受其指引。

中国人民银行

来源：https://0xzx.com/2021020503111152566.html

因此，绿色金融监管主体必须关注中国人民银行的监管职责，监管改革也务必以中国人民银行职能的强化为主要方向，通过改革推进绿色金融的宏观审慎监管，以强化应对绿色金融风险、生态环境风险等等。^[12] 编织横向监管与纵向监管的行政内部监管网，既要注意自上而下的纵向监管，也要注意地方政府对所属部门的横向监管，尤其是关注跨部门监管体系的构建，需要根据部门、机构特色制定不同的监管目标、监管原则及规范准则。

2.2自律监管

自律监管是一种克己复礼的监管模式，加强自律监管，首先是绿色金融机构的自律监管，绿色金融机构内部要形成完备的监管体系，自上而下，部门之间，形成机构内部监管网；其次是相关企业的自律监管，作为进入绿色金融市场的高污染、高排放企业，必须加强自律监管，不仅仅监管其金融财政状况，防止金融腐败现象，也要监管其生态环境保护治理现象，防止其绿色腐败。最后，建议建立一个独立、完备的绿色金融监管组织，与银保监会、行政机关等协调配合，充分发挥第三方自律组织的监管作用。

2.3社会监管

社会监管基于社会协调在国家治理体系中的重要性。所谓社会协调，就是人有意识、有目的的活动，是为了使社会朝着可期望、已预定的方向和目标发展，^[13] 是社会整体意识的表现。建立一个生态良好的金融环境，一个生态红利与经济红利并存的金融市场就需要社会这只“看不清的手”，这只手即可以避免金融市场这只“看不见的手”的机会主义缺陷，也可以避免国家政府这只“看得见的手”的政府失灵缺陷。

3.健全绿色金融监管协调机制

如前所述，绿色金融属于多领域金融，监管主体的多元化就要求构建各主体之间的协调机制。在绿色金融监管协调机制中，中国人民银行始终占据主导地位，以此为重心，构建绿色金融监管协调机制，优化监管格局关系，增进监管机构之间的良心互动，并且完善、提高监管协调的相关制度规则，以充分推进构建多元化监管主体格局下绿色金融监管良性互动。^[14]

一是完善信息披露与共享制度。信息充分性和及时性是绿色金融监管工作开展的基础性条件。在绿色金融市场中，具有信息披露与共享义务的主体大致有三种，第一类是获取绿色金融支持的企业，其具有依法披露环境信息的义务；第二类绿色金融机构，其具有依法披露绿色金融业务情况的义务；第三类是金融机构监管主体，其具有依法共享监管事项和监管结构的义务。

二是建立联合执法机制。联合执法机制是实现绿色金融监管结果的交流沟通。是节约执法资源和成本的重要机制。可以设置一套绿色金融黑白名单，实现重点对象重点监督、诚信对象弱化监督，以提高监管效率。健全宏观审慎、微观审慎和行为监管三支柱。^[15]

（本文编辑：李瑞）

参考文献：

1] 张岳,周应恒.绿色金融“漂绿”现象的成因与防范：来自日本的经验启示[J].现代日本经济,2021(05):79-94.

[2] 周东洋.双碳目标下绿色金融发展仍需多方完善[N].中国贸易报,2021-12-21(003).

[3] J. Venkatesh, R. L. Kumari, Enhancing SMEs Access to Green Finance, 7 INTERNATIONAL JOURNAL OF MARKETING, 22-35(2012).

[4] 胥刚.论绿色金融──环境保护与金融导向新论[J].中国环境管理,1995(04):13-16.

[5] 刘令剑,赵公民,武勇杰,兰美娜.我国绿色金融研究前沿的文献计量研究[J].征信,2021,39(11):87-92.

[6] 相关论文参见：袁康.绿色金融发展及其法律制度保障[J].证券市场导报,2017(01):4-11；刘乃贵,吴桐.绿色金融法律保障机制研究[J].财经科学,2017(10):41-51；剧宇宏.绿色经济与绿色金融法律制度创新[J].求索,2009(07):137-139.等等.

[7] 相关论文参见：范少虹.绿色金融法律制度:可持续发展视阈下的应然选择与实然构建[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2013,66(02):75-79+128-129；刘春彦,邵律.法律视角下绿色金融体系构建[J].上海经济,2017(02):113-117；王一.以法治思维践行绿色金融[J].中国金融,2021(11):62-63等等.

[8] 殷红.全球可持续金融原则比较与实践[J].中国金融,2021(16):40-41.

[9] 信瑶瑶,唐珏岚.碳中和目标下的我国绿色金融:政策、实践与挑战[J].当代经济管理,2021,43(10):91-97.

[10] 冯辉.地方金融的央地协同治理及其法治路径[J].法学家,2021(05):84-99+193-194.

[11] 刘乃贵,吴桐.绿色金融法律保障机制研究[J].财经科学,2017(10):41-51.

[12] 邓秀媛,刘亚澜.商业银行监管处罚：趋势、特征与启示[J].西南金融,2021(11):29-41.

[13] 邱本.部门法哲学研究[M].北京:中国社会科学.2018:209.

[14] 肖韵.我国金融监管协调制度的完善研究——以法律规制为视角[J].宏观经济研究,2017(06):24-31.

[15] 宣宇.金融赋能加快构建新发展格局[J].金融与经济,2020(12):1.

作者简介

王亚萍：温州大学法学院2020级硕士研究生，研究方向为经济法。

文字 | 王亚萍

排版 | 王昕阳 李瑞

审核 | 傅宇杰 陈星安 许鹤麟 王嘉清

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