刘贵祥 | 个人破产制度全国推广还需“三步走”

个人破产制度全国铺开前还需“三步走”

去年3月，全国首部个人破产法规在深圳试点，个人破产制度从试点走向全国需要多久？实践中，“僵尸企业”走破产程序，如何进一步缩短周期、降低成本？

日前，新京报记者专访最高法审委会副部级专委刘贵祥，就个人破产制度、破产疑难问题破解、纠正冤错案、优化营商环境等热点话题进行回应。

他介绍，从深圳试水到全国铺开，个人破产制度中间还有一段路要走，尤其应做好相关知识普及、完成国家层面立法、完成审判及配套措施的准备工作。

此外，最高人民法院将继续做好涉产权刑事冤错案件甄别纠正工作，以发展的眼光客观看待和依法妥善处理各类企业特别是民营企业经营过程中的不规范行为，坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理。人民法院将以“增加市场主体感受”为目标不断深化改革，优化营商环境。

谈个人破产制度千余人申请个人破产，全国推广还需“三步走”

新京报：去年，个人破产制度在深圳试水。最高法如何评价深圳个人破产实践的意义、效果？

刘贵祥：《深圳经济特区个人破产条例》自去年3月1日施行以来，深圳市中级人民法院积极稳妥有序推进个人破产案件审判工作。截至2022年2月22日，收到个人破产申请1023人，启动破产程序23件，审结破产案件19件，其中重整11件、和解4件、清算4件。

截至去年年底，深圳的个人破产案件主要呈现出四个特点：申请主体多为有创业经历的青壮年；个人破产债务分部广泛、规模可控；部分债务人存在涉诉涉执情况；债务人财产以现金为主，偿债意愿能力较强。

深圳中院所审结的个人破产案件中，已经包括了个人破产重整、和解、清算、庭外和解制度四种类型，为全国立法、司法积累了鲜活的经验。

除广东深圳外，浙江、江苏、山东、四川等地人民法院也积极开展了个人债务清理工作。个人债务清理是在现行法律框架内，对自然人债务人的债务进行集体清偿，为研究推动建立我国个人破产制度积累实践经验。

最高法持续积极推动建立我国个人破产制度，向立法机关报告工作，与相关部委沟通，开展专题调研，指导地方法院做好个人破产审判和个人债务清理工作。我们先后下发通知，要求地方法院既要积极作为，大胆创新，又要坚持以法律为依据，确保在法治轨道上深入推进建立个人破产制度。

新京报：个人破产制度预计何时会在全国铺开？

刘贵祥：虽然目前深圳出台了个人破产条例，但只有我国立法部门关于个人破产制度的立法工作完成后，个人破产制度才能在全国范围内铺开。

从深圳试水到全国铺开，中间还有一段路要走，尤其应做好以下三方面的工作：首先是加大对个人破产知识的传播，使更多的群众接受个人破产制度。每个人都可能成为诚实而不幸的债务人。同时，大家最担心的不诚信债务人通过个人破产逃废债问题，可以有效防范。

第二步是完成国家层面的立法。我们现有企业破产法，只适用于具有法人资格的企业，个人破产不能适用，需要通过国家立法解决。目前，我国刑法规定的破产犯罪的主体只有公司、企业，没有个人，需要通过立法将个人纳入破产犯罪的主体范围。

第三步是需要完成审判及配套措施的准备工作。个人破产对人民法院来说是新事物，人民法院需要在审判力量、相应的制度方面做好准备。建立破产信息公开制度、完善财产登记制度等相应的配套制度也需要建立完善。

谈破产疑难问题提升府院联动制度化水平，加快修订完善破产法

新京报：在自然人破产制度试水的同时，金融机构破产、上市公司破产、关联企业合并破产、跨境破产等疑难问题也亟待破解，就此，人民法院做了哪些工作？

刘贵祥：近年来，全国法院审理的破产案件数量逐年上升，破产案件的类型也更加复杂，法律关系更加多元，新问题新情况不断涌现。如2020年北京破产法庭受理包商银行破产清算案件，系首例金融机构破产案件；上市公司破产重整案件近三年呈现增长趋势；大型企业破产涉及的债务金额、债权人数量巨大，面临着大量关联企业合并破产问题；破产案件中还出现一些新型的公司治理结构、股权结构，资产证券化等新情况，给司法实践带来挑战。

对此，人民法院积极应对，始终坚持市场化、法治化原则和方向，严格依法规范推进相关案件审理，确保公平、公开、公正。

一是根据现有法律制度原则和精神，及时制定司法解释和司法政策，为案件审理提供破产法治资源。最高法已单独或联合相关部门出台了多个司法文件，解决了上市公司破产、关联企业合并破产、债券发行人破产等一大批突出问题。去年5月，最高法院制定了《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》，迈出了跨境破产协助实质性的一步，有利于为跨境破产立法发展积累经验。

二是不断深化府院联动，保障破产案件审理工作有序推进。上市公司破产、关联企业破产等案件绝大多数都涉及规模以上企业，不仅要在程序内实现债务的公平清偿，还要解决政策支持、招商引资、职工安置等较为常见的破产程序外部性问题，更涵盖了防范金融风险等系统性工作。最高法院推动建立和深化府院联动机制，形成我国破产审判的独特制度优势。

三是坚持市场化、法治化原则，加强案件指导。如，严格把握实质合并重整的适用条件，只对达到高度人格混同的关联企业适用实质合并重整；切实维护债权人的知情权、参与权、监督权；压实企业自救主体责任，坚持通过市场化竞争引入真正有利于企业长远发展的战略投资人。

四是支持鼓励各地先行先试，对破产法律制度进行有益探索。在某集团公司破产重整案中，北京一中院坚持通过对集团核心企业进行实质合并重整，避免了对其他关联企业的冲击，带动盘活整个企业集团；南京中院等法院妥善审理了雨润控股等关联企业实质合并重整案等一批涉众型、影响大的破产案件，为关联企业合并破产积累了经验。

当前，对于解决上述疑难法律问题，虽然取得了一定成效，但仍存在不少问题。如关于上市公司破产重整的重整保护期、行政衔接事项、股票抵债价格等问题尚缺乏规定；关联企业实质合并和程序合并的申请条件、审查标准、法律效果等规则还不完善，实践中存在不用和滥用情况等。

对此，需要深入研究，在提升府院联动制度化水平的同时，加快修订完善破产法，从根本上补齐制度短板；明确规定关联企业实质合并和程序合并重整制度，就程序的启动、管辖、适用标准、法律效力等作出专门规定；健全金融机构破产制度，明确金融机构的破产标准、申请主体等；完善跨境破产法律制度，依法妥善化解国际债权债务问题。

谈“僵尸企业”破产将推动立法增设破产案件简易审理程序

新京报：近年来，在供给侧结构性改革以及妥善处置“僵尸企业”政策的大背景下，企业破产案件的数量逐年增加，但实践中“僵尸企业”走破产程序存在周期长、成本高等问题，人民法院将采取什么措施推进解决？

刘贵祥：一直以来，最高法强调要加快“僵尸企业”退出，促进经济资源整合。2018年至2020年，人民法院共审结破产清算案件16491件，促使没有经营前景的企业有序退出市场，释放、盘活了经济要素和资源。

出现破产程序周期长、成本高问题，原因是多方面的：一是破产案件本身不同于普通诉讼案件，既包括债权人等主体的权利确认，也包括对债务人财产的追收、处置和分配，加之“僵尸企业”进入破产程序时，基本上都停产多年，导致破产程序耗时较长，成本高，债权人清偿率较低；二是破产配套制度还不完善，管理人身份还未得到普遍认同，履职水平也参差不齐，均在不同程度上影响处置效率和成本；三是企业破产法本身没有规定简易程序；四是全国专门破产法庭、破产审判庭的数量不足，难以适应日益增长的破产案件审理任务。

针对这些问题，最高法建立执行不能案件移送破产审查工作机制，推动相关企业尽早进入破产程序。针对目前企业破产法缺乏简易程序的问题，在现有破产制度的原则和框架内，建立破产案件快速审理机制，降低破产程序成本。

建设全国企业破产重整案件信息网、破产案件法官工作平台、管理人工作平台，通过网上预约立案、异议申请、材料提交、信息检索、破产财产处置等事务，降低破产程序实施成本；通过该网全面发布企业破产案件审理流程、破产信息动态、法律文书电子送达等，加速破产案件审理进程。

为协调解决破产程序中的资产核查处置、税收减免、工商注销等各类问题，最高法推动各级法院构建地方府院协调机制，并与13个中央部委就加快完善市场主体退出制度等联合制定文件，不断优化破产制度运行的外部环境。

强化破产专业化建设，目前，全国已设立15家专门的破产法庭，有近100个中级或基层法院设立了清算与破产审判庭。充分发挥管理人作为专业中介机构的作用，全国现有机构管理人5060家、个人管理人703人，共成立131家管理人协会，通过行业自律管理进一步促进管理人队伍素质提升。

通过上述努力，破产案件审理周期从2017年的平均577天大幅缩减至157天。下一步，面对破产案件数量持续快速增长的趋势，全国法院将继续加大“执转破”力度，加强专业化建设，推动立法增设破产案件简易审理程序，营造办理破产的市场化、法治化环境，实现破产案件的高质量审理。

谈纠正冤错案坚决防止利用刑事手段干预经济纠纷

新京报：近年来，人民法院加强产权司法保护，依法纠正了一大批涉产权刑事冤错案件。未来，人民法院将如何开展这项工作？

刘贵祥：近年来，人民法院依法甄别纠正了一大批涉产权刑事冤错案件，其中纠正张文中、顾雏军等案件，引发了强烈社会反响，彰显了党中央依法保护产权和企业家人身财产安全的坚定决心。

审判监督制度是人民法院依法纠错、维护裁判权威的重要制度设计，甄别纠正涉产权刑事冤错案件是刑事审判监督工作的一个组成部分，是一项常态化工作。人民法院坚持依法纠错和维护裁判权威的有机统一，对错案发现一起、查实一起、纠正一起，同时坚守法治底线，错到哪里纠到哪里。

为持续推进这项工作，人民法院将健全完善依法甄别纠正涉产权冤错案件的常态化机制。此前，最高法出台了一系列司法政策文件，成立了涉产权冤错案件甄别纠正工作小组，各高级法院也相应成立了工作小组；建立了涉产权冤错案件信息及时通报机制；与全国工商联建立了涉产权冤错案件线索常态化沟通机制。

下一步，我们将进一步健全完善常态化工作机制，使企业和企业家向人民法院反映诉求的渠道更加顺畅便捷，也使涉产权冤错案件发现得更早、纠正得更快。

在继续做好涉产权刑事冤错案件甄别纠正工作方面，最高法将严格落实罪刑法定、证据裁判、疑罪从无等理念和原则，依法妥善处理各类企业特别是民营企业经营过程中的不规范行为，坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止利用刑事手段干预经济纠纷。同时，进一步加大监督指导力度，努力提高全国法院涉产权刑事案件办理工作水平，从源头上减少涉产权刑事冤错案件的发生。

一个案例胜过一沓文件，今后我们仍将适时发布典型案例，为营造法治化营商环境发挥积极作用。

谈优化营商环境以“增加市场主体感受”为目标，关注实施效果

新京报：在优化法治化营商环境方面，最高法今年将重点开展哪些工作？

刘贵祥：今年，我们将切实做好世界银行“宜商环境”评估系列工作，加大改革力度，积极弥补制度机制短板，为优化营商环境提供优质司法服务。

今年2月，世界银行发布了新的“宜商环境”评估体系初步概念书，最高法将结合前期评估和司法实际加强研究，协助国务院有关部门及时提出合理化建议，合力推动世行构建更加专业客观、公正透明、公平合理的评估体系。

近年来，一大批聚焦我国营商环境短板弱项的针对性改革举措推出，取得明显成效。对于仍在进行的改革任务，下一步，我们将根据新评估体系的指标设置进行优化调整，持续推动落实。

持续推动并密切配合立法机关修订完善《企业破产法》。推动涉债权人权益保护有关条款的修订，优化重整制度，完善破产企业整体出售、困境企业及时进入破产等制度，提升企业破产的质效。

提高诉讼效率，推动降低诉讼成本。严格规范民商事案件延长审限和延期开庭，推动全国法院落实相关制度。推广应用全国法院询价评估系统，加大网络司法拍卖力度，降低评估成本和拍卖费用。推进人民法院“两个一站式”建设，缩短审判、鉴定、拍卖、执行周期。

提升网上办案和司法公开水平。持续推行全流程网上办案体系建设，完善网上立案平台功能，切实发挥信息化优化办案流程、提高办案质效、方便当事人和律师诉讼等功能。落实《最高人民法院关于人民法院执行公开的若干规定》，向市场主体公开案件执行进度。

推动降低破产程序费用成本，减少办理破产时间。完善网上信息公开制度规定，加大债权线上申报审核、网络债权人会议等信息化应用范围，推动破产企业财产全部在线处理，健全破产案件快速审理工作机制，规范破产案件审理流程节点，缩短审理周期，加强管理人履职保障，提升管理人办理破产效率。

在着力提升市场主体的司法获得感方面，前期人民法院为优化营商环境出台了大量有针对性的改革举措，但有一些因为市场主体感受度不高或举措未落地见效，没有得到市场主体认可，未被世行评估采信。这既与我们的思路、方式、方法有关，也与市场主体对改革政策理解不到位、对世行评估问卷中有关概念问题存在误解有关。

下一步，我们将以“增加市场主体感受”为目标不断深化改革。首先是转变理念，从“内部考核导向”向“外部用户评价导向”转变，更加关注制度措施的实施效果和市场主体的主观感受，以评促改，对标世界一流，主动寻找差距、补齐短板。同时，认真听取市场主体对法院工作的意见，确实属于法院的问题，积极应对，不回避，确保各项改革举措真正落地，让市场主体真正感受到。另外，要加强宣传，对改革举措，尤其是对世界银行评估体系中容易引起误解的概念、术语、问题，进行精准解读和宣传。

本文来源：新京报

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